Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
7.5 Особые региональные формы Во многих странах с целью стимулирования социально-экономического развития, преодоления кризисных ситуаций, более эффективного использования специфических локальных условий образуются или выбираются регионы (зоны), для которых применяются особые методы и механизмы регулирования экономической деятельности. Наиболее распространенными являются следующие типы особых региональных форм: проблемные регионы, свободные экономические зоны, зоны предпринимательства, технополисы. 7.5.1 Проблемные регионы и программы регионального развития В соответствии с принятой в региональной науке терминологией проблемными регионами считаются такие, которые не могут собственными силами решить свои наиболее острые проблемы и поэтому нуждаются в государственной поддержке. Типологизация проблемных регионов России, рассматривавшаяся в гл. 6, в основном применима и для других стран. Однако нас сейчас интересуют не столько особенности проблемных регионов в разных странах, сколько методы их государственной поддержки. Опыт США Классическим примером государственного регулирования проблемного региона является управление развитием долины р. Теннесси. Регион Теннесси, охватывающий территории ряда юго-восточных штатов, стал объектом конкретного внимания федеральных властей в начале 1930-х гг., когда вся страна была охвачена тягчайшим экономическим кризисом. Однако даже на фоне общего кризиса преимущественно аграрный регион Теннесси выделялся особой безнадежностью. Продуктивность земель была крайне низкой и неуклонно падала из-за эрозии. Часто происходили разрушительные весенние 380 7.5. Особые региональные формы наводнения, были сильно истощены леса. Товарность фермерского сельского хозяйства, ведущегося по отсталым технологиям, была незначительной. Неэффективная структура экономики, низкие доходы населения, невысокая квалификация рабочей силы, растущая безработица, отсутствие средств на поддержание социальной сферы — все это обусловливало неблагоприятный предпринимательский климат и не оставляло региону шансов на выход из кризиса. Федеральная власть в рамках "нового курса" Ф. Рузвельта пошла на радикальный эксперимент по оздоровлению экономики региона. В 1933 г. был принят Закон об организации государственной корпорации, именуемой "Администрация долины Теннесси" (Tennesse Valley Authority — TVA). Главной целью, поставленной перед государственной корпорацией, было решение наиболее острых социально-экономических проблем региона и обеспечение условий для его последующего развития. Создание TVA и начало ее функционирования облегчалось уже имевшимся в США опытом государственного регулирования речных бассейнов и управления государственными корпорациями, производящими значительную часть электроэнергии. Основными направлениями деятельности TVA стали: строительство и эксплуатация системы гидротехнических сооружений; производство и распределение электроэнергии: развитие сельского хозяйства на основе его химизации и электри фикации; улучшение качества окружающей среды и использование рекреационных ресурсов; развитие городов и населенных пунктов региона. За время существования корпорации на р. Теннесси и ее притоках было построено более 30 плотин, каскад ГЭС. Урегулирование речного стока исключило возможность ранее разрушительных наводнений, улучшились условия для регулярного судоходства. Вслед за ГЭС были построены тепловые и атомные электростанции. Энергосистема TVA в настоящее время является крупнейшей в США и занимает 10-е место в мире. Влияние TVA распространяется на экономику 12 штатов: Миссури, Иллинойс, Индиана, Кентукки, Западная Вирджиния, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина, Джорджия, Алабама, Миссисипи, Арканзас. На этой территории TVA поддерживает льготный тариф на потребляемую электроэнергию, что стимулировало вначале привлечение энергоемких отраслей промышленности, а затем на их основе — создание многих производств с современными технологиями. TVA основала также ряд бизнес-инкубаторов, чтобы Помогать малым фирмам на начальном этапе деятельности, систематически °казывала другие виды помощи частному бизнесу. 381 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития В результате производственной, инвестиционной и инновационной деятельности TVA уменьшалась безработица, улучшалась структура занятости, увеличивались доходы населения и расходы местных бюджетов на социальные нужды. Если в начале 1930-х гг. душевой доход населения в регионе был в 2,5 раза ниже среднего по США, то в настоящее время он близок к среднему уровню. В рамках региональной программы проводился значительный объем работ по улучшению земель, лесовосстановлению, градостроительству и т.д. Весьма поучителен опыт функционирования TVA. Роль государства проявляется прежде всего в определении и корректировке ее целей и задач, в порядке финансирования и контроля за расходованием средств. С момента создания корпорации и вплоть до конца 1950-х гг. программы TVA финансировались по специальным статьям федерального бюджета. Доходы от продажи электроэнергии были еще недостаточны для крупных инвестиций. В 1959 г. Конгресс США принял Закон о самофинансировании энергетических программ TVA. К этому времени производственная деятельность корпорации уже приносила достаточные доходы. TVA переживала и трудные финансовые ситуации. Одно время обсуждались предложения о ее реструктуризации и приватизации. Однако администрация находила новые финансовые решения, снижая свои расходы, привлекая новых инвесторов, выпуская свои ценные бумаги. В 1990-х гг. доходы корпорации от основной деятельности уже составляли несколько миллиардов долларов в год. Благодаря прямому государственному участию TVA не только занимается коммерческой деятельностью, но и осуществляет крупные мероприятия социального и экологического характера, а также может идти на масштабные инвестиции с длительным сроком окупаемости, неопределенными результатами или создающие "внешние эффекты", не приносящие прибыли. На протяжении почти 70 лет деятельности TVA ее целевые ориентиры пересматривались несколько раз. Действующий сейчас документ, определяющий цели корпорации, принят з 1983 г. Он предусматривает выявление выгоды и ущербности инвестиционных проектов по четырем аспектам: развитие национальной экономики, улучшение качества окружающей среды, стимулирование регионального развития, решение социальных проблем. В зависимости от целевых ориентиров допускаются разные соотношения "затраты-результаты"(со51-ЬепеГй). Таким образом, корпорация TVA выполняет не только обычные коммерческие функции, но и государственные функции перераспределения доходов для достижения общенациональных целей. Программа развития Аппалачей. Другая известная крупная федеральная программа регионального развития была начата в 1965 г. после принятия Закона о развитии Аппалачей — региона площадью более 300 тыс. кв, км с населением 382 7.5. Особые региональные формы 21 млн. чел., охватывающего территорию 13 штатов (Нью-Йорк, Пенсильвания, Огайо, Мэриленд, Западная Вирджиния, Вирджиния, Кентукки, Теннесси, Северная Каролина, Южная Каролина, Миссисипи, Джорджия, Алабама). Частично ареал программы "Аппалачи" совпадает с ареалом деятельности TVA, однако это не создает сильных противоречий, поскольку цели, объекты и инструменты программ существенно различаются. Для реализации программы в соответствии с Законом 1965 г. была создана Аппалачская региональная комиссия (Appalachian Regional Commission — ARC). Главной целью программы провозглашалось создание условий для здорового образа жизни, получения разнообразных профессий, увеличения занятости, роста доходов на основе развития хозяйства. На первом этапе программа включала девять взаимосвязанных подпрограмм: здравоохранение; строительство жилья; образование; охрана почв; использование лесов; восстановление горных выработок; охрана водных источников; водоснабжение и очистка сточных вод; строительство автодорог. При этом в инвестиционной части программы акцент был сделан на сооружении автомагистралей: из 1,1 млрд. долл., выделенных на программу в первые пять лет, 840 млн. долл. было направлено на сооружение автодорог. В последующем структура программы изменялась. По состоянию на 1993 г. приоритетными считались следующие направления: завершение создания системы скоростных дорог; создание современной системы обучения и переобучения; улучшение систем водоснабжения и канализации населенных пунктов; помощь малому и среднему бизнесу; поддержка новых форм бизнеса (например, туризма); оказание помощи наиболее бедным графствам. Аппалачская региональная комиссия является федерально-штатным органом. В ее состав входят губернаторы штатов, охватываемых программой, и представитель федерального правительства — сопредседатель комиссии. Другим сопредседателем является ежегодно переизбираемый губернатор одного из штатов. Обслуживающий штат постоянных сотрудников насчитывает более 100 чел. Управление программой "Аппалачи" существенно децентрализовано. Каждый штат — участник программы имеет специальные подразделения, занимающиеся планированием и реализацией программных мероприятий на территории штата. Низший организационный уровень программы — это рабочие органы локальных округов, образованных специально для осуществления программных мероприятий На местах. Эти органы проводят основную работу, согласуй свои проекты с '^Униципатьными властями. В результате формируются пакеты проектов (локальные  383 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития программы действий) и схемы их финансирования, включая участие федеральных агентств, штатов и местного самоуправления. Аппалачская региональная комиссия финансирует органы локальных округов, обеспечивает методическое руководство, но общий контроль за их деятельностью предоставлен властям штатов. Финансирование программы "Аппалачи" осуществляется из разных источников. Средства из федерального бюджета поступают не только по специальным позициям. Например, в 1993 г. только на указанные выше шесть направлений программы было выделено 190 млн. долл., а в отдельные годы федеральные расходы на программу превышали 600 млн. долл. Эти специальные средства дополняются за счет действующих федеральных программ помощи регионам в соответствующих областях социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Благодаря этому штаты имели возможность реализовать проекты, общая стоимость которых в среднем в 5 раз превышала величину специальных субсидий на программу "Аппалачи". За время действия программы "Аппалачи" благосостояние населения региона значительно выросло, что отвечает ее главной цели. Не все эксперты связывают этот результат непосредственно с реализацией программы, считая, что более важную роль сыграли внешние благоприятные факторы. Несомненно, однако, что именно в рамках программы было осуществлено массовое строительство автодорог, улучшение качества окружающей среды (водных источников, лесов, почв) и состояния социальной сферы (здравоохранение, образование и т.д.). Общенациональная конференция по проблемам регионального экономического развития дала положительную оценку деятельности Аппалачской региональной комиссии и рекомендовала распространить ее опыт решения междуштатных проблем на другие проблемные территории. |