Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
Таблица 7.1. Распределение налогов между бюджетными уровнями в Германии
Во Франции подоходный налог полностью поступает в центральный бюджет, хотя и здесь признается принцип соответствия прав и ответственности граждан и определенного уровня власти. Аналогично формируется главная часть доходов федерального бюджета США (в 1993 г. сумма индивидуального подоходного налога и налогов и взносов по социальному страхованию составляла 81,3% всех доходов). Пропорции распределения общих налогов и даже разведение собственных налогов между бюджетными уровнями в конечном счете диктуются необходимостью сбалансировать доходы и обязательные расходы каждого бюджета. Поэтому передача расходных полномочий от центра к регионам, а также необходимое увеличение расходов региональных бюджетов должны сопровождаться и передачей определенных сумм налогов (целиком или частично в виде увеличенной квоты). Страны существенно различаются по распределению общей суммы доходов между бюджетными уровнями (см. табл. 7.2). Здесь многое зависит от структуры бюджетно-налоговой системы, доверия населения к разным уровням власти, расстановки политических сил и т.д. Следует подчеркнуть, что нет прямой зависимости между степенью централизации бюджетных доходов и интенсивностью участия национального правительства в регулировании регионального развития. Важно, как государство распоряжается Доходами национального бюджета: какие расходы на территориях формирует Центр, какова величина финансовой помощи, оказываемой территориям. Анализируя данные табл. 7.2, можно отметить, что большие страны (США, Канада) имеют относительно меньшую централизацию доходов по сравнению со средними и малыми странами (по централизации доходов среди последних особенно вьщеляется Бельгия — 87%). Федеративные государства (Германия, Австрия) Имеют, как правило, относительно меньшую централизацию доходов по сравнению с унитарными (Франция, Нидерланды). Ряд стран, имеющих в настоящее время высокую централизацию доходов-расходов (например, Италия и Испания), планируют ее постепенное снижение. 367   Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития Общей тенденцией национальных бюджетных систем в большинстве стран является перенос на региональный и местный уровни основных расходов на социальное развитие. Этот перенос происходит не только в связке "центр —. регионы первого ранга", но и распространяется ниже, вплоть до бюджетов низшего звена. Например, во Франции распределение расходов между региональными и местными бюджетами в 1997 г. выглядело следующим образом: регионы — 9,9%, департаменты — 28,9%, коммуны — 61,2%. Однако в распределении инвестиций доля регионов существенно выше, поскольку на них возложена важная роль в развитии инфраструктуры, в том числе через систему плановых контрактов "государство — регионы". Типичная коллизия бюджетных систем состоит в том, что передача вниз новых бюджетных полномочий не сопровождается предоставлением региональным и местным властям дополнительной финансовой базы. Вследствие этого либо происходит недофинансирование необходимых нужд на региональном и местном уровнях, либо возникает необходимость получения дополнительных субсидий от вышестоящих бюджетов, либо требуется привлекать дополнительные займы. Главной заботой региональных и местных властей является укрепление собственной доходной базы. Различия принципов и параметров распределения доходов и расходов между бюджетными уровнями в разных странах приводят к тому, что даже внутри ЕС мы наблюдаем чрезвычайно неоднородную структуру покрытия расходов региональных и местных бюджетов (см. табл. 7.3). Только в 5 странах из 15 налога покрывают более половины всех бюджетных расходов (максимум в Германии — 80%), в 10 странах большая часть расходов обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами, в 5 странах более половины бюджетных расходов приходится на субсидии и займы (максимум в Италии — 79%). Размеры субсидий являются количественным выражением роли межбюджетных отношений. Межбюджегаые отношения. В бюджетных системах с устойчивым разделением доходов и полномочий по расходам основным механизмом регулирование бюджетных дисбалансов являются межбюджетные трансферты. При этом различаются два основных типа трансфертов: вертикальные (от бюджетов вышестоящей уровня к нижестоящим) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня) Вертикальные межбюджетные трансферты, в свою очередь, подразделяются н общий (выравнивающий) и целевые (специальные) трансферты. В некоторы странах, особенно с высокой централизацией доходов, на долю трансферто приходится существенная часть покрытия расходов региональных и местны бюджетов, а в Итаггаи — более 70% (из них 80% направляется для финансово поддержки Юга). 370  Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития учеников, длине путей сообщения, числу государственных квартир). Глобальная дотация дополняется несколькими специфическими дотациями. В Испании основная часть межбюджетных трансфертов поступает из Фонда межтерриториальных компенсаций. Его основное назначение — не социальная поддержка, а усиление потенциала эндогенного экономического развития через инвестиции. В этом его отличие от выравнивающего трансферта. В фонд отчисляется 30% государственных инвестиций. Средства фонда распределяются между автономными сообществами следующим образом: 70% — обратно пропорционально доходу надушу населения, 20% — пропорционально миграционному балансу за последние 10 лет, 5% — пропорционально отклонению от среднего уровня безработицы, 5% — пропорционально величине территории. Поддержку из фонда получают 10 из 17 автономных сообществ. Целевые (специальные) трансферты, или бюджетные гранты, предназначаются для осуществления определенных задач государственной региональной политики. Например, в США федеральные трансферты на строительство междуштатных автодорог покрывают до 90% их стоимости. В Германии федерация предоставляет специальную финансовую помощь для особо важных инвестиций земелг и общин, в том числе для санации и сохранения конкурентоспособны) предприятий, создания новых рабочих мест и т.д. Только за 1997—1999 гг. m цели регионального стимулирования было выделено 233 млрд. марок (в ton числе 93% для восточных земель). В ряде стран важную роль в выравнивании финансовых возможностей играют горизонтальные трансферты. Их источником являются средства выделяемые регионами-донорами. В Германии система выравнивания опреде ляется Основным законом. Так, в 1995 г. 6 земель-доноров перечислили боле( бедным 10 землям (среди которых — все 8 восточных) 5923 млн. марок. Эт< позволило существенно сблизить федеральные земли по уровню доходной базь на душу населения. Если до финансового перераспределения максимально' различие между землями по уровню доходности составляло 1,49 (Гессен i Берлин), то после перераспределения оно снизилось до 1,095, а максимально отставание от среднего уровня составило только 5% (см. табл. 7.4). Помимо общего и целевых трансфертов, прямыми получателями которы являются региональные и местные бюджеты, государственные средства поступаю в регионы также по линии различных государственных отраслевых программ через децентрализованные бюджеты министерств и финансирование феде ральных служб на территориях. Разделять суммы этих косвенных трансферте между регионами довольно сложно. Во всех странах существует проблема состаЕ ления и регулирования полных финансовых балансов территорий. 372  Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития Другой пример — фонд "Немецкое единство", созданный для финансовой поддержки территорий бывшей ГДР. Средства этого фонда, функционировавшего в. 1990—1994 гг., составили 160,7 млрд. марок, в том числе 49, 6 млрд. марок — из федерального бюджета, 16,1 — из бюджетов земель и 95 млрд. марок — в виде государственных займов. Средства фонда распределялись между восточными землями пропорционально численности населения. Новая федеральная программа "Восстановление Востока", действующая с 1995 г., предусматривает ежегодное выделение восточным землям 6,6 млрд. марок на развитие хозяйственной инфраструктуры. 7.4.3 Уакро- ш микроинструменты региональной политика По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы: общеэкономические регуляторы (или макроинструменты), воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях, регуляторы адресного воздействия (или микроинструменты). X. Армстронг и Д. Тэйлор в учебнике "Региональная экономика и политика", опираясь в основном на европейскую практику, дают схемы средств (инструментов) макро- и микрополитики, которые приводятся ниже в сокращенном виде1. Макроинструменты региональной экономической политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры (нормативы, ставки и т.п.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики. Так, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы (рис. 7.1). Цель применения таких стимулов — поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешних рынках. Например, в Германии в 1997—1999 гг. были отобраны 104 зоны стимулирования — региональные рынки труда, в которых поощрение инвестиций осу- '  Схемы воспроизводятся в учебном пособии: Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М.: Экономика, 1998. С. 13—14.374   7.4. Инструменты экономического регулирования ботицы стимулируется перемещение рабочей силы посредством повышения ее мобильности (компенсация части затрат на переезд, выдача ссуд на новое жилье, улучшение информации о рынках труда и т.д.). Основными микроинструментами воздействия на капитал являются различного рода инвестиционные гранты (субсидии и скидки). Они предоставляются на инвестиции в конкретные объекты, способствующие экономическому развитию региона, на расширение производства экспортной продукции, на создание новых технологий и проведение НИОКР, на улучшение качества управления. Наиболее высоким приоритетом в стимулировании регионального предпринимательства обладает инновационная деятельность, в том числе создание малых высокотехнологичных фирм, формирование научно-исследовательских парков при университетах, образование специальных инновационных фондов. Размеры субсидий достигают 70% стоимости инвестиционного проекта, что предполагает строгий отбор объектов субсидирования. Необходимо отметить, что активная государственная поддержка развития в регионах малых высокотехнологичных фирм в значительной мере обусловлена тем, что частный капитал избегает инвестиций с высоким риском. Масштабы целевой финансовой поддержки частных фирм для достижения целей региональной политики, с одной стороны, зависят от возможностей национального и региональных бюджетов, с другой стороны, они ограничиваются требованиями здоровой рыночной конкуренции, предполагающей обеспечение равных экономических условий для всех участников рынка. С этой точки зрения расширение преференций, оказываемых центром отдельным регионам (за исключением ограниченного числа проблемных), равно как и чрезмерная активность региональных администраций по поддержке своих товаропроизводителей, регулированию цен на местном рынке и т.п., усиливает фрагментарность национального рынка и снижает эффективность его саморегулирования. Помимо рыночных институтов, государство использует также и административные меры. Например, это запреты на размещение новых и расширение Действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерациях и, наоборот, поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок, информационная поддержка). Однако и в этой сфере более эффективно сочетание прямого администрирования с экономическими регуляторами (антистимуляторами). Так, во Франции предоставляются субсидии фирмам, переводящим свои предприятия и конторы из Парижа в другие регионы; в Италии применяются налоговые антистимулы в отношении крупнейших агломераций Милана и Турина. 377   Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития |