Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
7.6.2 Наднациональная региональная политика Цели и принципы В преамбуле Римского договора, положившего начало ЕЭС, подчеркивалась необходимость "объединить национальные экономики и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении разрыва в уровнях развития между отдельными территориями". В последующих документах Сообщества цели, принципы, инструменты наднациональной региональной политики многократно конкретизировались и корректировались. В обновленный Договор о Евросоюзе (1987 г.) был включен раздел V "Экономическое и социальное сплочение". Статья 130а этого раздела гласит: "С целью стимулировать свое гармоничное развитие в целом Сообщество продолжает и расширяет деятельность, направленную на укрепление своего социального и экономического сплочения. Сообщество особенно стремится сократить разрыв между различными регионами и отставание регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях". Термин "сплочение" (cohesion) в словаре ЕС понимается как подтягивание менее развитых территорий ЕС к уровню экономического развития его исторического ядра через солидарные действия всех стран — членов ЕС. В 1987 г. в докладе "Единые акты должны иметь успех: новые перспективы Для Европейского сообщества" было сформулировано пять основных целей наднациональной региональной политики. Цель 1 — содействие структурной перестройке и развитию отсталых регионов. (К их числу относятся регионы, где производство ВВП на душу населения составляет менее 75% среднего уровня ЕС.) Основными мерами по достижению этой цели являются привлечение инвестиций, создающих рабочие места, развитие производственной инфраструк- 403 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития туры, содействие выявлению собственных источников роста, поощрение образования, переподготовка кадров и др. Цель 2— содействие перестройке и развитию промышленных депрессивных регионов с высокой безработицей и снижающимся уровнем производства. Под цель 2 подпадают регионы, где: доля безработных вследствие сокращения числа занятых в промыш ленности выше средней величины в ЕС; доля промышленных рабочих в общей численности занятых превышает средний уровень в ЕС; наблюдается существенная потеря рабочих мест или сокращение жиз ненно важных секторов экономики, влекущее за собой серьезное обострение проблемы безработицы. Мерами по цели 2 являются привлечение инвестиций в новые страны, перепрофилирование предприятий, модернизация инфраструктуры, стимулирование НИОКР, содействие мелкому и среднему бизнесу, переподготовка кадров и т.п. Цель 3 — борьба с долговременной безработицей; критерием здесь служит количество лиц старше 25 лет, ищущих работу и находящихся без работы более 12 месяцев. Цель 4— помощь по включению молодежи в трудовую жизнь; критерий отбора — численность ищущей работу молодежи до 25 лет. Цель 5— содействие аграрной политике с выделением двух подцелей: 5а — модернизация и развитие обслуживающих сельское хозяйство производств (заготовка, переработка и сбыт сельскохозяйственной продукции); 5Ь — содействие развитию сельских ареалов. Критериями для выделения ареалов, которым оказывается содействие, являются: более высокая доля занятых в сельском хозяйстве; низкий уровень доходов в сельском хозяйстве; • низкий уровень социально-экономического развития (по величине ВВП). Содействие может распространяться и на другие сельскохозяйственные ареалы, например с низкой плотностью населения, сильной тенденцией к эмиграции, окраинным положением, чрезмерной нагрузкой на окружающую среду и т.д. Цели 1—5 остаются неизменными до настоящего времени. После вхождения в ЕС Швеции и Финляндии добавилась цель 6 — развитие регионов с очень низкой плотностью населения (менее 8 чел. на кв. км), т.е. регионов европейского Севера. Меры поддержки этих регионов направлены на то, чтобы стабилизировать население, К этим мерам относятся: а) развитие новых видов 404 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС деятельности, позволяющих расширить возможности обеспечения занятости, б) помощь в адаптации к негативным изменениям в первичном секторе (добывающей промышленности, лесном хозяйстве), в) развитие человеческих ресурсов, в том числе подготовка кадров высокой квалификации. Приведенные формулировки целей имеют как минимум два достоинства. Во-первых, они являются действительно наднациональными, т.е. выражают интересы Сообщества в целом, а не только дублируют национальные интересы. Все цели объединяет понимание того, что эффективная интеграция несовместима с существованием все более отстающих регионов. Во-вторых, все цели имеют количественные критерии, по которым выделяются проблемные регионы, что облегчает контроль и обоснование рациональных размеров помощи. Списки проблемных регионов, соответствующих конкретным целям, обычно пересматриваются каждые 3—5 лет. Известны случаи вмешательства ЕС в национальную региональную политику по поводу определения границ проблемных регионов и размеров предоставляемой им помощи. В основе организации и реализации наднациональной политики ЕС лежат три принципа, отражающих идеологию европейской интеграции. Это партнерство, субсидиарность, дополняемость. Применительно к региональной политике партнерство означает тесную координацию действий между ЕС, национальными правительствами, региональными и местными органами власти. Субсидиарность — одна из основ федерализма — означает, что проблемы должны решаться там, где они возникают, а "вверх" передаются только те полномочия, которые не могут выполняться (или выполняются неэффективно) "внизу". Принцип дополняемости применяется при аккумулировании ресурсов для поддержки регионов. Они должны складываться из дополняющих друг друга источников: средств ЕС и национальных (общественных и частных) инвестиций. Институты и инструменты В Комиссии европейских сообществ (КЕС) — фактическом правительстве ЕС — ответственность за региональную политику возложена на специального комиссара (министра), а главным рабочим органом является Генеральная дирекция по Региональной политике, имеющая номер XVI. Специальная комиссия по региональной политике существует также в Европейском парламенте. Общей тенденцией институциональных изменений в ЕС является переход Части функций регулирования регионального развития от национальных правительств к органам ЕС. Этот процесс не безболезненный. В различных странах ЕС 405 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития периодически проявляется недовольство частичной утерей национального суверенитета, но чаще всего — это недовольство государственных чиновников, власть которых над регионами уменьшается. Однако, хотя и ценой некоторых компромиссов, процесс регионализации общеевропейской политики продолжает развиваться. Об усилении роли наднациональной региональной политики говорит тот факт, что сумма выделяемых на нее средств из бюджета ЕС непрерывно растет, финансирование же национальной региональной политики во многих странах имеет тенденцию к сокращению. Главным финансовым институтом общеевропейской региональной политики с 1975 г. является Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). Региональную направленность имеют также два других фонда — Европейский социальный фонд (ЕСФ) и Европейский гарантийный фонд развития сельского хозяйства (ЕГФРСХ). Позже был создан Фонд сплочения, средства которого расходуются на развитие "отсталых" стран (Греции, Португалии, Испании, Ирландии), а следовательно, и на подтягивание наиболее отсталых регионов ЕС, находящихся в этих странах. Помимо субсидий (безвозмездной помощи), предоставляемых структурными фондами, в ЕС создаются также возможности получения для региональных нужд льготных займов Европейского инвестиционного банка под гарантии бюджета ЕС. Например, в 1998 г. свыше 70% займов этого банка предназначалось проектам, реализуемым в проблемных регионах. Новой организацией в рамках институциональной системы ЕС является Комитет регионов (создан в 1993 г.). В него входят 222 представителя региональных и местных администраций. Каждая страна имеет свою квоту (например, Великобритания, Германия, Италия, Франция — по 24 представителя, Испания — 21, Люксембург — 6). Члены Комитета назначаются на два года. Заседания Комитета проходят пять раз в год, постоянно действуют восемь тематических комиссий. Комитет регионов имеет консультативный статус. Он представляет на рассмотрение органов ЕС предложения ("мнения") по различным аспектам регионального развития. В частности, КЕС согласилась с Комитетом о необходимости интенсификации сотрудничества на Севере Европы, включая Россию. Однако КЕС пока не поддержала идею Комитета о создании локальной зоны свободной торговли между юго-востоком Финляндии и прилегающими регионами России. Комитет входит в состав экономического и социального комитета ЕС, но претендует на самостоятельный статус, собственный бюджет и право на прямое обращение в Верховный суд ЕС. В декларации, принятой в мае 1997 г., - Комитет призывает "строить более интегрированную Европу, но с большей ролью в ней регионов и городов и с большим упором на взаимную близость". 406 7.6. Региональное развитие и наднациональная региональная политика ЕС Другой формой солидарной деятельности регионов Европы являются ассоциации. Ассоциация европейских регионов в 1998 г. объединяла 296 административно-территориальных образований из 23 стран. Другая ассоциация — Лига городов "Евросити " объединяет около 200 городов, в том числе из стран Центральной и Восточной Европы, не входящих в ЕС. Основными направлениями работы ассоциаций являются обмен опытом управления и хозяйствования, лоббирование интересов регионов в национальных и международных организациях. Деятельность структурных фондов Цели и принципы общей региональной политики ЕС реализуются при распределении ресурсов структурных фондов. Правила распределения средств пересматриваются примерно раз в пять лет; возможны и отдельные промежуточные корректировки, например связанные с вступлением в ЕС новых членов. За период 1994—1999 гг. консолидированные средства структурных фондов составили 154,5 млрд. экю в ценах 1994 г., или 163 млрд. евро в ценах 1999 г.1 Это примерно треть бюджета ЕС. Вся сумма распределилась между изложенными выше целями следующим образом: нацель 1 — 67,6%; нацель 2 — 11,1%; на цели 3,4- 10,9%; на цель 5 —9,9%; на цель 6 — 0,5%. Целью 1 охвачены регионы (слаборазвитые) с населением 92,2 млн. чел. (25% населения ЕС), целью 2 (депрессивные промышленные регионы) — 60,5 млн. чел. (16,4% населения ЕС), целью 5 (аграрные регионы) — 32,8 млн. чел. (8,8%), а целью 6 (северные регионы) — только 1,3 млн. чел2. Между странами ЕС указанная сумма распределялась в следующих пропорциях: Испания — 22,7%, Италия — 14,2, Германия — 14,0, Португалия — 10,0, Греция — 10,0, Франция — 9,6, Великобритания — 8,3%. Таким образом, 7 стран из 15 получили 88,8% всей помощи, остальные 8 стран — 11,2%, но какую-то помощь получила каждая страна3. Принцип "всеобщего охвата" наднациональной политикой выражается в том, что в каждой стране должны 1 Иванов И.Д. Европа регионов; Реформа структурных фондов ЕС. Брюссель, 1999. 2 Реформа структурных фондов ЕС. 3 Там же. 407 Глава 7. Мировой опыт государственного регулирования регионального развития быть выделены регионы, получающие помощь ЕС. Поэтому даже в Нидерландах выделен один "слабый" регион, хотя в масштабах ЕС он является одним из самых богатых. Ресурсы Фонда сплочения на 1994—1999 гг. составили 15,2 млрд. экю, из них более 50% было выделено Испании. Кроме средств фондов ЕС, на цели регионального развития по линии Европейского инвестиционного банка было предусмотрено льготное кредитование (под гарантии бюджета ЕС) на сумму 70 млрд. экю. Следует особо отметить, что средства финансовых институтов направляются не на потребление (социальные выплаты), а исключительно на стимулирование экономической деятельности, в человеческий и физический капитал. С этим подходом связан и принцип дополняемости. ЕС берет на себя, как правило, не более 75% общих расходов. В исключительных случаях (по цели 1) эта доля доходила до 80—85% (для новых членов ЕС и наиболее удаленных регионов). Только при оказании технической помощи по инициативе самой КЕС финансирование может достигать 100%. Конкретная доля финансовой поддержки определяется по программам и проектам. При этом КЕС осуществляет контроль над субсидиями, предоставляемыми регионам национальными правительствами. Это делается с целью предотвращения нарушений условий свободной конкуренции в экономическом пространстве ЕС. Программы совместного развития На протяжении уже длительного времени основной формой реализации региональной политики ЕС (на базе средств структурных фондов) являются |