Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
региональная политика, ориентированная на достижение определенных целей регионального и территориального (пространственного) развития. Такое понимание места региональной политики в системе государственного регулирования общепринято в мировой практике (см. параграф 7.2). К определениям понятия "региональная политика", приведенным в параграфе 7.2., добавим "российское" определение из действующего документа, утвержденного первым Президентом России: "Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации"1. Отметим, однако, что это определение сужает обычное представление о предмете государственной региональной политики: оно не включает управление (или регулирование) территориальным (пространственным) развитием всей страны. С учетом этого необходимого дополнения различия большинства формулировок понятия "региональная политика" касаются в основном конкретизации целей этой политики2. Региональная экономическая политика (РЭП) — это специализированная часть обшей региональной политики и одновременно ядро системы государственного регулирования регионального и территориального экономического развития. Место РЭП в системе государственного регулирования показано на рис. 8.1. Наиболее общие долгосрочные цели развития страны и пути их достижения вырабатываются в рамках стратегии развития России. Они отражаются в таких действующих государственных документах, как Концепция национальной безопасности Российской Федерации (2000 г.), Стратегия устойчивого развития Российской Федерации (1998 г.). В марте 2001 г. Правительство РФ в основном одобрило стратегический документ под названием "Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную ' Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756). 2 Для сравнения приведем формулировку, выработанную на парламентских слушаниях в Государственной Думе: "Региональная политика — это правовая, экономическая, социальная Деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимально эффективного развития как страны в целом, так и регионов (Экономист. 1995. № 4. С. 19). 422  8.1. Становление государственного регулирования регионального развития перспективу". Далее стратегия развития страны должна конкретизироваться в целях, задачах, механизмах, мероприятиях внутренней и внешней политики, главной частью которых является социально-экономическая политика (внутренняя и внешняя). В свою очередь, социально-экономическая политика имеет ряд специализированных направлений: макроэкономическая политика, структурная политика, промышленная политика и т.д. В каждом направлении социально-экономической политики обязательно присутствует свой региональный аспект. РЭП как интегрирующее ядро государственного регулирования регионального и территориального развития имеет наиболее близкие связи с такими блоками общей системы государственного регулирования, как "Стратегия территориального развития" и "Региональные аспекты экономической и социальной политики". На основе стратегии территориального развития конкретизируются цели и задачи РЭП и необходимые для этого средства реализации. По отношению к региональным аспектам макроэкономической, социальной, структурной, инвестиционной и других политик РЭП играет двоякую роль: с одной стороны, она синтезирует региональные аспекты указанных политик для своих комплексных объектов (регионов, региональных систем), а с другой стороны, выдвигает свои требования к основным направлениям национальной экономической и социальной политики. Следует отметить, что в настоящее время большая часть мероприятий и затрачиваемых государственных средств, влияющих на региональное развитие, осуществляется вне рамок собственно РЭП (по экспертным оценкам, примерно 80%). Тем не менее РЭП в силу своей интегрирующей и координирующей функции в значительной мере определяет конечную эффективность всех регулятивных воздействий на региональное развитие. Государственная региональная экономическая политика имеет два уровня: федеральный и субфедеральный (см. рис. 8.2). Предметом федеральной региональной политики являются территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться в решение проблем "малых" регионов, являющихся частями субъектов федерации, если они имеют федеральную значимость. Примерами являются ликвидация чрезвычайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сырья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и т.п. Предмет субфедеральной региональной политики — это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление Депрессивного состояния малых городов и т.п.), регулирование отношений 425  8.1. Становление государственного регулирования регионального развития Унифицированные ("экстерриториальные") подходы к проведению экономической реформы в России обречены на неудачу. Необходима регионализация экономической реформы. Суть ее состоит в выполнении следующих условий: а) учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической и других политик; б) перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень (особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов); в) активизация экономической деятельности на местах, создание необходимого для этого предпринимательского климата; г) разработка специальных программ проведения реформ в регионах с особо отличающимися условиями. Вместе с тем проводимая экономическая реформа должна способствовать интеграции российской экономики, укреплению ее целостности. Необходимо сочетать разнообразие конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единство общих принципов функционирования рынка на всем экономическом пространстве, общие правила экономического взаимодействия центра, регионов, всех хозяйствующих субъектов. Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам (далеко не всегда оправданное) и различия в экономической политике региональных властей обусловливают неравномерное осуществление экономической реформы в различных регионах. На начальном этапе реформы выявились четыре основные модели экономической политики региональных властей: 1) проведение рыночных преобразований (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область и др.); 2) увеличение региональных доходов путем форсирования экспорта (используя существовавшие различия мировых и внутренних цен); 3) завоевание для своего региона особых льгот и преференций (налоговые льготы; субсидии, инвестиции, трансферты из федерального бюджета и т.п.); 4) сохранение существенных элементов административно-плановой экономики (дотирование сельскохозяйственного производства, контроль за ценами, нормированное распределение потребительских товаров и запрет на их вывоз и т.п.). По мере либерализации Цен (и приближения внутренних цен к мировым) и отмены региональных льгот (особенно с весны 1995 г.) возможности продолжения реформы по моделям 2 и 3 постепенно исчерпывались. Сохранение "островов" административно-плановой экономики (наиболее характерный пример — Ульяновская область) становилось все более сложным из-за усиливающейся конкуренции окружающего рыночного пространства. Вследствие этих причин первая модель регионального 427 Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации реформирования, дополняемая мерами социальной защиты определенных групп населения, получает наибольшее распространение. Однако при этом сохраняются существенные особенности в интенсивности реформирования различных частей регионального экономического механизма. Неизбежное и необходимое региональное разнообразие экономической реформы, предполагающее поддержание в переходном периоде социально-экономической стабильности в каждом регионе, накладывает ограничения на последовательность, сроки и интенсивность осуществления многих мероприятий реформы. Это относится, например, к переходу в регионах на рыночные условия деятельности жилищно-коммунального хозяйства, городского и пригородного транспорта; развитию частного образования и здравоохранения; развитию финансового рынка и т.п. Скорости реформирования в регионах не могут быть одинаковыми. Неизбежно будут различаться и моменты прохождения стадий экономического цикла (кризис, стабилизация, оживление, подъем). Поэтому в целом для России этапы реформы и экономического цикла и есть и будут "размытыми". По отдельным фрагментам реформы возникают как регионы-лидеры, так и регионы-аутсайдеры. Главное, чтобы реформы в регионах двигались в одном, а не в противоположных направлениях. Государственная региональная политика должна гармонизировать процесс реформирования на всем экономическом пространстве страны. Сложности переходного периода в России отягощаются продолжительным экономическим кризисом, следствием которого является хроническая недостаточность финансовых ресурсов у федерального центра и региональных властей. Возобновление роста российской экономики создает главные предпосылки для активизации региональной экономической политики. Основы региональной экономической политики 8.2.1 Цели и задачи Цели и задачи региональной экономической политики (РЭП), как следует из анализа мирового опыта, отражают приоритеты государственного регулирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической 428 8.2. Основы региональной экономической политики й социально-экономической конъюнктуры. При внешнем разнообразии формулировок целей РЭП в разных странах они всегда представляют собой некий компромисс между стремлением к большей экономической эффективности и поддержанием социальной справедливости в территориальном развитии. Цели РЭП нередко формируются также в терминах уменьшения неравенства в уровнях экономического и социального развития регионо! страны. Указанные подходы к определению главных целей РЭП применимы v для России. Однако специфика России требует принципиально важногс дополнения: одной из главных целей РЭП в Российской Федерации являете* укрепление целостности экономики, государства и общества. Начиная с 1992 г. экономические программы Правительства Россш* включают разделы по РЭП1. Хотя формулировки целей РЭП в этих программах различаются, все они выделяют три главные цели. Так, в Программе ш 1995—1997 гг. главные цели формулируются следующим образом: укрепление экономического единства страны на основе принципо! федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка; повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение при мерно равных условий социального развития во всех регионах; всемерное использование региональных факторов и благоприятны) предпосылок для формирования в регионах эффективной социальш ориентированной экономики. Программы содержат обоснования выделяемых целей. Относительш главной "социальной" цели отмечается необходимость создания равны: жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения i жительства, необходимость реализации права свободного выбора мест; проживания и трудовой деятельности. Чрезмерные региональные контраетъ в социальных условиях трактуются как угроза существованию демократи ческого государства, ведущая к его распаду. Поэтому региональная политик призвана ослабить внутренние социальные напряжения. При обоснованш главной "экономической" цели подчеркивается необходимость рациональной использования многообразия экономических возможностей регионов, эффекто региональной агломерации, преимуществ территориального разделения труд и экономической кооперации регионов. 1 ''Программа углубления реформ" (1992); "Развитие реформ и стабилизация российско экономики" (1993); "Реформы и развитие российской экономики в 1995—1997 it." (1995); "Среднесрочна программа на 1997—2000 гг. Структурная перестройка и экономический рост" (1997). Проблемам региональной политики уделяется значительное место также в ежегоднь. Посланиях Президента страны Федеральному Собранию. |