Мировой опыт государственного регулирования регионального
 Скачать 6.16 Mb.
|
|
законодательном органе страны — Федеральном Собрании обе палаты (Совет Федерации и Государственная Дума) имеют специальные комитеты, отвечающие за законотворчество по РЭП. Это Комитеты по делам федерации и по региональной политике. Кроме того, в Совете Федерации есть Комитет по делам Севера, а в Государственной Думе — Комитет по Северу и Дальнему Востоку. Совет Федерации включает по одному представителю исполнительной и законодательной власти от каждого субъекта Российской Федерации (до 2000 г. это были главы органов исполнительной и законодательной власти). Государственные институты субъектов федерации взаимодействуют с федеральными органами в соответствии с существующим распределением прав и полномочий в различных сферах. Субфедеральная региональная политика не имеет четко выраженной специальной институциональной структуры. Она опирается практически на все институты государства в регионах и органы местного самоуправления. Имеются существенные различия структур государственного управления в республиках, краях и областях, автономных округах. Новой для России организационной формой регулирования регионального развития являются ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Они стали образовываться на добровольной основе с 1990 г. Сейчас существует восемь межрегиональных ассоциаций, покрывающих всю территорию России. География ассоциаций близка к сетке крупных экономических районов. Основная деятельность указанных ассоциаций ведется по двум линиям: 1) координация усилий региональных властей по социально-экономической стабилизации и развитию макрорегиона; попытки осуществлять интеграционную политику в масштабах данного макрорегиона; 2) диалог с федеральными властями на коллективной основе по широкому кругу вопросов; оказание влияния на Правительство при решении вопросов об экономических правах территорий, о выделении ресурсов для регионального развития и т.д. Первоначальные опасения, что межрегиональные ассоциации могут стать 437 Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации плацдармами регионального сепаратизма и даже приведут к образованию независимых республик (Дальневосточной, Сибирской и др.), практически рассеялись. Но очевидно и другое: интефационный потенциал межрегиональных ассоциаций накапливается и используется чересчур медленно. В декабре 1999 г. вступил в действие Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Статус ассоциации определяется как "некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации". В Законе подробно излагаются принципы деятельности ассоциации (особо следует выделить: "содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации"), основные цели и задачи (перечисляется 17), характер взаимодействия ассоциации с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Кроме восьми указанных межрегиональных ассоциаций, образованы также Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия регионов Севера, Ассоциация автономных округов, Союз городов и др. Их деятельность более специализирована. С целью координации деятельности по государственному регулированию регионального развития в 1990-х гг. образовывались правительственные комиссии во главе с вице-премьером Правительства Российской Федерации, в состав которых включались представители федеральных министерств и ведомств, депутаты Государственной Думы, руководители ассоциаций экономического взаимодействия, ученые. Председатели и состав этих комиссий неоднократно менялись, но в периоды между реорганизациями ни одна комиссия не смогла провести ни одного рабочего заседания. В институциональной структуре государственной региональной политики пока слабо выражена проектно-экспертная часть. Отсутствуют поддерживаемые государством специализированные агентства и консультационные организации наподобие ДАТАР и СИАДТ во Франции, Агентства по строительству и пространственному планированию и Консультативного комитет; по пространственной организации в Германии, Национальной ассоциацит региональных советов в США. Деятельность многочисленных научных i проектных организаций в России в настоящее время не объединяется обще! программой научного обеспечения РЭП. Консолидация институциональной структуры РЭП является важнь» условием повышения ее эффективности. 438 8.2. Основы региональной экономической политики 8.2.4 Средства реализации РЭП Средства реализации РЭП в Российской Федерации совпадают с теми, которые в той или иной мере применяются в других странах (см. параграфы 7.4, 7.5). Это разнообразные прямые и косвенные; административные, правовые и экономические регуляторы (инструменты), применяемые на макро- и микроуровнях. Однако комбинации этих средств, интенсивности и формы их применения в России, разумеется, не могут быть простым подобием практики отдельных стран. Анализ средств реализации РЭП в современной России проводится в следующей последовательности: прогнозирование территориального и регионального социально- экономического развития; прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах; размещение государственных заказов (закупок); организационная, правовая, информационная поддержка регионов в тех областях деятельности, где компетенция и возможности региональных властей недостаточны или ограничены; применение экономических механизмов и регуляторов; федеральные программы регионального развития; создание особых экономических зон. Прогнозирование территориального и регионального развития. Прогнозирование является важной частью научных обоснований стратегии территориального развития и региональной политики. Система государственного планирования и прогнозирования в СССР включала Комплексную программу научно-технического прогресса на 20-летний период (с территориальным разрезом), Генеральную схему развития и размещения производительных сил на 10—15-летний период (в том числе схемы по РСФСР, экономическим районам, территориально-производственным комплексам), Генеральную схему расселения на 10—15 лет, генеральные планы городов, пятилетние и годовые планы экономического и социального развития народного хозяйства СССР, союзных республик и административно-территориальных единиц. Эта система распалась уже в самом начале переходного периода. Принятые ранее планы и прогнозы потеряли свой правовой статус и средства реализации. Министерство экономики (бывший Госплан) перешло на составление годовых прогнозов национальной экономики, имеющих регио- 439 Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации нальный разрез (по субъектам федерации), а тан:же среднесрочных федеральных целевых программ по отдельным направлениям. Единственный документ о перспективах территориального развития страны, принятый после 1991 г., — это Генеральная схема расселения на период до 2000 г.' Сейчас Россия, являвшаяся ранее лидером в планировании национальной и региональной экономики, отстает в этой сфере от большинства развитых стран (см. подраздел 7.4.1). Причинами "планово-прогностической паузы" являются происходившие коренные изменения экономических отношений (массовая приватизация, расширение рыночной сферы), экономический кризис, политическая нестабильность, идеологические и организационные издержки реформаторства. Сказывается также недостаточная подготовленность кадров по планированию и прогнозированию к работе в новых экономических и политических условиях. В последнее время .наблюдаются симптомы возрождения народнохозяйственного и регионального прогнозирования. Руководство страны приняло решение о разработке Стратегии экономического и социального развития. Министерство экономики подготовило новые методические положения по системе прогнозирования, включающие и региональный разрез. Научные организации активизировали исследования по долгосрочным перспективам территориального и регионального развития. В стадии рассмотрения находится законопроект о новой системе прогнозирования и планирования в России. Воссоздающаяся система прогнозирования может быть представлена в виде табл. 8.1. При разработке стратегии, схем, прогнозов территориального развития используются другие прогностические документы: Стратегия устойчивого развития, Энергетическая стратегия, федеральные целевые программы, Генеральная схема расселения, схемы районной планировки и т.д. Главное назначение прогнозов — оценка развития происходящих и ожидаемых процессов, последствий вариантов политики и используемых средств их реализации, тех или иных управленческих решений. Иначе говоря, активный прогноз — это попытка получить ответы на вопросы: что будет, если... или что необходимо сделать для получения определенного результата. Прогнозы развития регионов охватывают все аспекты регионального воспроизводственного процесса (см. параграф 3.1), а прогнозы территориального развития еще и экономические межрегиональные взаимодействия. Главное отличие прогнозов нового поколения — акцент на финансовых отно- 1 Генеральная схема расселения утверждена Правительством Российской Федерации в 1994 г. В ее основу был положен Комплексный прогноз развития и размещения производительных сил Российской Федерации до 2000 г., разработанный СОПСом, который не утверждался Правительством (но и не отклонялся). 440  Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации Методология прогнозирования в субъектах федерации еще далека от стандартизации вследствие слишком больших различий в информационном обеспечении и квалификации кадров. В ряде регионов создаются свои оригинальные технологии прогнозирования, активно используемые в субфедеральной региональной экономической политике. Прямое участие государства в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах. Это один из способов адресного регулирования (микроинструмент). Наиболее типичный пример такой деятельности государства в регионах — осуществление инвестиционных проектов, имеющих федеральную значимость: строительство и реконструкция за счет федерального бюджета железных дорог, автомагистралей, научных, образовательных и медицинских центров и т.д. Государство финансирует также проекты, оказывающие сильное позитивное влияние на рост занятости, увеличение налоговой базы, качество социального обслуживания в конкретных регионах. В настоящее время значительное число инвестиционных проектов осуществляется на долевой основе с использованием средств региональных бюджетов и частных инвесторов (так называемый "револьверный" принцип финансирования). Федеральная адресная инвестиционная программа, включенная в структуру федерального бюджета на 2001 г., содержит сотни конкретных объектов и предусматривает выделение на инвестиции 23,8 млрд. руб., в том числе на производственные комплексы — 7,0 млрд. руб., на социальный комплекс — 16,8 млрд. руб. Государство оказывает селективную поддержку действующим предприятиям в форме дотирования производимой ими продукции. В первую очередь это относится к предприятиям государственного сектора. С точки зрения РЭП важно, где размещаются такие предприятия, в какой региональной ситуации. Финансовая поддержка особенно целесообразна, когда она предотвращает более значительные экономические и социальные издержки в регионе от снижения производства, занятости или банкротства предприятия. |