Мировой опыт государственного регулирования регионального

• Название: Мировой опыт государственного регулирования регионального
• Дата: 29.05.2022
• Размер: 6.16 Mb.
• Имя файла: 344-450.doc
• Тип: Глава; #554743
• страница: 12 из 14

42

Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации

"Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (1996) вьшеляют семь целей, которые по существу детализируют сформулирован­ные выше три главные цели (например, предотвращение загрязнения окру­жающей среды — одно из условий повышения качества жизни, максимальное использование природно-климатических условий — один из региональных факторов экономического развития и т.п.)¹.

Перечень задач РЭП, содержащийся в нормативных документах, более подробен и менее устойчив, чем перечень целей. Значительная часть задач —■ "вечные", или традиционные, доставшиеся в наследство от предшествующего периода (см. подразделы 5.1.1 — 5.1.2). Новые задачи РЭП определяются экономическими, геополитическими, институциональными и другими изменениями, происходящими в переходном периоде (см. подраздел 5.1.3). Например, это реструктуризация приграничных регионов, осуществление региональных программ приватизации, формирование свободных экономичес­ких зон и т.п.

В Программе 1993 г. все задачи РЭП скомпонованы в четыре блока: социальные, экономические, экологические и задачи в области национальных и межэтнических отношений. В уже цитировавшихся Основных положениях дается перечень из девяти наиболее важных задач РЭП².

¹ "Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:
обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма

в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления".

² "...Укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности
государства;

содействие развитию и углублению экономической реформы, формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труД^а и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационали­зации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);

430

8.2. Основы региональной экономической полит

ики

Между целями (задачами) РЭП существуют противоречия, обусловлен­ные прежде всего ограниченностью средств для их достижения, а также под­вижностью представлений об их приоритетности со стороны субъектов РЭП и общества. Для периода экономического спада, сопровождающегося уменьшением реальной массы финансовых ресурсов государства, наиболее сильное противоречие состоит в том, что значительную часть государственных ресурсов приходится расходовать на социальную поддержку бедствующих регионов, что усугубляет ситуацию с выделением ресурсов для стимулирования возобновления экономического роста и повышения экономической эффективности.

В дальнейшем состав и взаимосвязи целей и задач РЭП будут адапти­роваться к меняющимся ситуациям. Главное, чтобы каждой цели и задаче соответствовали определенные правовые, организационные, экономические средства их реализации и система контроля "цель—результат". В противном случае даже отточенные формулировки вырождаются в пустые декларации, только подрывающие веру в возможности настоящей региональной политики.

8.2.2

Нормативная правовая база

Важные предпосылки для правового обеспечения РЭП содержит Консти­туция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотно­шений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления, право­вые рамки осуществления экономической политики, в том числе в террито­риальном разрезе. В Конституции с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:

• равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федераль­ными органами власти (ст. 5);

стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики субъектов Российской Федерации;

оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким Уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;

разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными Условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики ^и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие);

совершенствование экономического районирования страны".

431

Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации

• гарантируемое единство экономического пространства, свободное пере­
мещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода
экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);

80. 
    недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин,
    сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров
    услуг и финансовых средств (ст. 74);
    
81. 
    запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля
    (ст. 75).
    

Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъек­тами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям:

• принятие федеральных законов и других нормативных актов, регули­
рующих важные сферы регионального (территориального) развития;

• совершенствование правовых основ экономического федерализма.
Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной

политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа — это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся Основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйст­венным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа — законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон "О недрах", Положения "О федеральных природных ресурсах" и "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная мигра­ционная программа. Сюда следует отнести многие законы в области социаль­ной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный Правительством страны "Порядок разработки и реализации феде­ральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осущест­влении которых участвует Российская Федерация".

432

8.2. Основы региональной экономической политики

Третья группа — законы и акты, регулирующие развитие "особых" тер­риторий. Это упоминавшийся в гя. 6 Закон "Об основах государственного регу­лирования социально-экономического развития Севера Российской Федера­ции", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.

Четвертая группа — законы и акты, устанавливающие дифферен­цированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в РЭП. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гаран­тировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. В гл. 5 приводились данные об установленных нормативах прожиточного минимума по субъектам Российской Федерации (они различаются в 5,8 раза), стоимости набора из 25 основных продуктов питания (различия в 4 раза). Региональные потребительские корзины по основным социально-демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме". Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т.д.), учитывающие региональные различия стоимости социальных услуг.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федераль­ными и региональными органами государственной власти. Для проведения РЭП особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государст­венной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользо­вания доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства.

Конституция Российской Федерации и предшествовавший ей Федера­тивный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями федерации (следовательно, и предметов федеральной и субфедеральной РЭП). Фиксируя области исключительного ведения субъектов Российской Федерации, Конституция сохраняет значи­тельную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов федерации¹. Конституция не устранила также

¹ В этом отношении Конституция России отличается от конституций ряда других федеративных государств. Например, в Конституции США определяются вопросы, принадлежащие к компетенции федерации, компетенции штатов не регламентируются, а понятия "совместная компетенция" не существует. Конституция Германии однозначно разграничивает полномочия, находящиеся в ведении земель, и те, Которые делегируются ими федеральному центру.

- Основы репюнальной экономики

Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации

неопределенности в соотношениях реальных статусов четырех формально равных типов субъектов Российской Федерации (республик, краев и областей, автономной области, автономных округов).

Становление правового федерализма в России проходит с большими трудностями. В конституциях 19 республик из 21 содержатся положения, противоречащие Конституции страны¹. Расхождения с Конституцией Российской Федерации имеют также уставы (основные законы) краев и областей. Эти противоречия и расхождения касаются отнюдь не только государственно-политических моментов, но и злободневных экономических вопросов (собственность, налоги, бюджетные трансферты, правила торговли и т.д.)².

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, только за 1996—1997 гг. в регионах было принято примерно 20 тыс. правовых актов (законов, распоряжений президентов республик и губернаторов и т.д.), не соответст­вующих Конституции страны и федеральным законам. Главная подоплека этих правовых коллизий — столкновение интересов при распределении финансовых ресурсов. Например, некоторые регионы вопреки Конституции Российской Федерации закрепляют в своих конституциях и уставах вопросы финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. Министерство по антимонопольной политике выявило массовые нарушения в регионах Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Суть этих нарушений — создание благоприятных условий для "своих" предприятий и организаций и дискриминация "чужих", взимание разного рода плат за товары, поступающие из других регионов.

Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полно­мочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном). В течение 1994—1999 гг. этот процесс охватил более половины всех субъектов федерации.

¹ В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты федерации не являются
суверенными государствами и субъектами международного права, не имеют права свободного выхоДа
из состава Российской Федерации. Однако в Конституции Республики Татарстан утверждается, что
она "суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской
Федерацией". Конституция Тывы устанавливает, что республика имеет право выхода из Российской
Федерации. Конституции республик Саха (Якутия), Башкортостан, Коми, Тыва устанавливают
право приостановления действия законов РФ, если они противоречат конституциям этих республик.
Тыва берет на себя право принимать решения по вопросам войны и мира и т.д.

² Конституции республик Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва объявляют все природные
ресурсы, находящиеся на их территориях, своей собственностью без какого-либо правового
соглашения с Российской Федерацией. В Калмыкии без одобрения и даже уведомления центра создана
оффшорная зона, выпадающая из единого экономического пространства России.

434

8.2. Основы региональной экономической политики

Отношение к этой государственно-правовой практике неоднозначно. С одной стороны, договоры и соглашения используются как правовой инстру­мент для учета специфики тех или иных регионов. С другой стороны, они усиливают неоднородность правового пространства (правовую асимметрию федерации), а в ряде случаев создают прецеденты конфедеративных отно­шений. Стало очевидным, что практику заключения двусторонних договоров необходимо поставить на законодательную основу.

В июле 1999 г. вступил в силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении: а) дого­воров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий; б) соглашений между федеральными органами испол­нительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Закон устанавливает ряд ведущих принципов:

82. 
    принцип конституционности (ненарушение Конституции Российской
    Федерации);
    
83. 
    принцип верховенства Конституции Российской Федерации и феде­
    ральных законов;
    
84. 
    принцип равноправия субъектов федерации при разграничении пред­
    метов ведения и полномочий;
    

85. 
    принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов
    федерации (имеется в виду, что заключаемые двусторонние договора и согла­
    шения не должны ущемлять права и интересы других субъектов федерации);
    
86. 
    принцип согласованности интересов Российской Федерации и
    интересов ее субъектов;
    
87. 
    принцип добровольности заключения договоров, соглашений;
    
88. 
    принцип обеспеченности ресурсами (для реализации РЭП особенно
    важно, что при разграничении предметов ведения и полномочий решается
    вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти
    финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходи­
    мыми для осуществления соответствующих полномочий).
    

Закон предусматривает также порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Рассматриваемый Закон расширяет правовую базу для приведения конституций (уставов), законов

435

Глава 8. Государственное регулирование регионального развития в Российской Федерации

и иных нормативных правовых актов субъектов федерации в соответствие с Конституцией страны и федеральными законами. Особая роль здесь должна принадлежать Конституционному Суду Российской Федерации.

Возрастающее воздействие на государственную региональную политику должно оказывать местное самоуправление. Основной задачей его органов является обеспечение комплексного обслуживания населения. Функции органов местного самоуправления в перспективе будут расширяться за счет постепенной передачи им от центра и субъектов федерации максимального объема полномочий, которые они в состоянии выполнять.

8.2.3

Институциональная структура

Институциональная структура РЭП полностью изменилась за годы реформ и еще не вполне стабилизировалась.

На федеральном уровне исполнительной власти задачи РЭП осуществляет значительное число министерств и ведомств. Только в 1998—1999 гг. функ­ционировало профильное Министерство региональной политики; по составу полномочий оно являлось в большей степени не головным, а координирующим органом. До указанного периода профильное министерство отвечало также за национальную политику и развитие федеративных отношений¹. В мае 1999 г. Министерство региональной политики было преобразовано; вместо него действует Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Важные задачи РЭП (по своим направлениям) выполняют Мини­стерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Ми­нистерство имущественных отношений, Министерство природных ресурсов, Министерство труда и социального развития, Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. В аппарате Прави­тельства Российской Федерации действует специальный департамент, занимаю­щийся вопросами регионов.

Большинство указанных и других федеральных органов имеют в регионах свои представительства, обеспечивающие реализацию федеральной политики.

¹ Название данного министерства (комитета) неоднократно менялось: 1990 г. — Госкомитет РСФСР по делам национальностей, 1993 г. — Госкомитет РФ по делам федерации и национальностей, 1994 г. — Министерство по делам национальностей и региональной политике, 1996 г. — Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, 1998 г. — Министерство региональной и национальной политики.

436

8.2. Основы региональной экономической политики

Каждый такой орган связан по вертикали со своим "центром"; для их гори­зонтального взаимодействия (на территории) до сих пор не существовало органи­зационных структур.

В Администрации Президента Российской Федерации существует Управление по делам территорий. В мае 2000 г. образовано семь федеральных округов, во главе которых стоят полномочные представители Президента Российской федерации. Одной из главных задач полномочных представителей является коор­динация деятельности федеральных органов в регионах.

В высшем