Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
311 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " ления (что могло означать и конфликты, и формирование общности интересов наместника и местного сообщества). 3. Удельная, когда власть осуществляла администрация частных привилегированных вотчинников. На этой территории землевладелец получал правительственную власть. К этим трем формам на самом деле добавлялась и четвертая — церковная. Православная церковь являлась, как известно, крупным землевладельцем (что стало поводом для идеологических споров между нестяжателями и осифлянами — как раз во времена Ивана Великого). На своих обширных землях церковь осуществляла собственную юрисдикцию. Модель региональной политики XV в. представляла собой сочетание централизованного государственного (причем двух типов — дворцового и уездного), федеративного вотчинного и церковного управления территорией. Все вместе это создавало сложнейшую чересполосицу. Но контурное административно-территориальное деление страны в принципе существовало: четырехуровневая управленческая система, в которой страна делилась на уезды, уезды — на волости, волости — на станы, а станы — на села, деревни и починки. На каждом уровне были свои ключевые фигуры — наместники, затем волостели и далее — старосты. Что касается городов, то они обычно имели свою внутреннюю структуру с выделением в качестве особых управленческих единиц посада и пригородных слобод (собственно город традиционно воспринимался как укрепленный оборонительный центр). Кроме того, в некоторых случаях вновь присоединенные земли сохраняли свое традиционное деление. Например, территория Новгорода по-прежнему делилась на пятины, которые в свою очередь делились на половины. Баланс отношений между центром и регионами создавался за счет развития форм местного самоуправления, реализуемого через относительно автономный местный суд. Так, сельские волости управлялись волостелями независимо от наместника. На уровне сел действовал институт старосты — аутентичная русская модель местного самоуправления. Было гарантировано выборное представительство местных жителей в судах. Кроме того, выразителем регионального интереса зачастую выступал вотчинник, бывший князь, который, пользуясь современным языком, являлся лоббистом своих территорий. 4.1.3 Земская модель XVI в. Иван Грозный был первым крупным реформатором российской региональной политики. Годы его правления ознаменовались поиском принципиально нового баланса отношений между центром и регионами. В жесткой форме ставилась го- 312 ¶     4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России^•дарственная задача — довести до конца разгром старой удельной системы и лик-зидировать традиционную региональную элиту как класс (ее позиции были особенно сильны на территории тех ранее независимых княжеств, которые присоединялись к Москве при Иване Великом). При этом идет поиск новой модели баланса сил между центром и регионами в контексте реоЬормы местного самоуправления: создается упорядоченная модель земского самоуправления с участием более или менее широких слоев региональной элиты. В регионах формируется новая элита: на место князей-вотчинников (княжат) приходят помещики, т.е. представители элиты, получающие земельную собственность в награду за государственную службу. Главной целью Ивана Грозного было нанести решающий удар по княжатам с их вотчинами, т.е. осуществить ротацию региональной элиты. Одной из ведущих технологий, которой могло пользоваться укрепившееся государство, был большой земельный передел, сопровождавшийся перемещением элиты с насиженных мест. Перемещение региональной элиты неизбежно влекло за собой потерю легитимности на местном уровне, отрыв от региональных корней и исчезновение поддержки на местах. Одна из крайних ситуаций — использование "вывода", когда элита покоренной территории насильственно переселялась в регионы старого освоения или на новые места типа Поволжья. При Иване Грозном происходит окончательная ликвидация удельных анклавов — рудиментов вотчинной системы.
10 Причина тому в спорной ситуации, возникшей в связи со старым, не изжитым до конца противоречием между двумя моделями наследования власти — родовой (от брата к брату) и вотчинной (от отца к сыну). По давно забытой старине Василий III должен был передать власть своему брату Андрею Старицкому. Однако власть в соответствии с моделью наследования, укоренившейся после кризиса, случившегося при Василии Темном, получил его сын Иван. Но проблема выбора между моделями престолонаследия до конца еще не была решена, хотя Андрей Старицкий умер через три года после прихода Ивана Грозного к Ш1асти. Старица превратилась в проблемный регион, поскольку здесь правил двоюродный брат царя Ивана и такой же, как он, внук Ивана Великого Владимир Андреевич. Наличие у Владимира Старицкого определенных возможностей подтвердить свою легитимность в качестве претендента на престол сделало его избранником боярской ("федералистской") оппозиции Ивану и его окружению. 313 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " ных анклавов (не считая специфичный Касимов, см. ниже). До своей смерти в 1563 г. городом управлял брат царя Юрий Васильевич. Далее Иван Грозный отдал Углич своему сыну Дмитрию, который по сути и являлся последним удельным князем в России до своей трагической гибели в 1591 г., ставшей сюжетом многих литературных произведений. Более общей задачей Ивана Грозного была ликвидация не просто остатков удельных анклавов, но и всей региональной элиты старого времени — продукта удельной системы. Ведущая тенденция времен Ивана Грозного связана с окончательной заменой принципа наследования земли "в отчину" на принцип ее огосударствления и дальнейшего распределения монархом. Права княжат резко ограничиваются в соответствии с нормами, введенными при Иване Великом и двух Василиях. Бояре в ранее полунезависимых уделах не имели права продавать свои земли, а если кто-то умирал без завещания и близкой родни, то выморочная земля подлежала конфискации. Княжата теряли свои земли, перемещались в Москву, превращаясь из традиционной региональной элиты в российскую аристократию, столичное боярство с некоторыми (выраженными в разной степени) региональными корнями. Можно вспомнить знаменитого противника Ивана Грозного — князя Андрея Курбского, типичного представителя ярославских княжат. Столь радикальные шаги вызывают острейший конфликт между двумя управленческими системами и их выразителями — царем со своим окружением, с одной стороны, и боярством и княжатами, с другой. Развитие конфликта приводит к проведению административно-территориальной реформы по Грозному — разделу страны на два домена, опричнину и земщину. Опричнина становится площадкой для апробации новой системы землевладения и, соответственно, инкубатором новой региональной элиты. Земщина представляет собой осколок старой системы, сохраненный во имя постепенности изменений, но подвергавшийся репрессиям. Введение опричнины стало одной из главных инноваций Ивана Грозного. Территория, выделенная под опричнину, постоянно росла, и в ее росте были свои политико-географические закономерности. Наиболее типичным макрорегионом с широким распространением опричнины стал Север, где удельно-вотчинные традиции были слабы или просто отсутствовали, и государство могло экспериментировать, не встречая сопротивления княжат". Другой опричной территорией оказались пограничные регионы к западу и юго-западу от Москвы — отошедшие от Литвы земли бывших Верховских княжеств и Смоленского княжества. Главный смысл территориального расширения опричнины состоял в том, что в ее состав постепенно брали вотчинные княжеские земли, т.е. старые, подлежащие ассимиляции уделы. Из опричных земель княжат активно переселяли в земщину. 11 Не случайно именно здесь формируется наиболее яркий клан новой регионально элиты — Строгановы. 314 ¶  4.1 Отношения "центр — регионы " в средневековой РоссииВ составе земщины оказалась часть центральных, старорусских земель, где вводить новые порядки было рискованно. Например, устроители нового порядка не тронули Владимир, Тверь, Калугу и Псков. Однако в составе земщины имелось Среднее Поволжье: этот район нового освоения был использован как запасная территория, которая делилась царем между элитой, насильственно выведенной из опричных районов. Также традиционная система сохранялась на Юге России, который постепенно осваивался Москвой. В самом общем виде граница между опричниной и земщиной отделила инновационный Север и Запад страны от Юга и Востока. Административно-территориальная реформа, связанная с введением опричнины, стала одним из самых ярких и спорных моментов в правлении Ивана Грозного. Она резко повысила конфликтность, привела к многочисленным перегибам и агрессивному поведению новой — опричной элиты, также как и к физической ликвидации части старой боярщины. Территория земщины как остаток старой системы стала объектом репрессий. Достаточно вспомнить организованный опричниками поход на ведущие центры традиционного регионального самосознания — Тверь, Новгород и Псков в 1569—1570 гг. Царь со своей стороны предпочитал опричную территорию, сбежав из Москвы в Александров, а потом подумывая о переносе столицы в северную Вологду. Однако чрезмерная революционизация процесса трансформации региональной элиты имела слишком очевидные негативные последствия. Царь и опричники не сумели сделать реформу плавной, предпочитая расправляться с боярством силовыми методами. В результате, как это бывает со всеми революциями, вслед за русской "региональной революцией" середины XVI в. наступил "термидор". За упразднением опричнины в 1572 г. (что, однако, не означало восстановления старого порядка и тем более реституции земель) последовала история 1575 г., когда Иван Грозный неожиданно воспроизвел ситуацию XIV в. Тогда царь объявил великим князем всея Руси татарина Симеона, правнука ордынского хана Ахмата. Себя самого Иван Грозный стал скромно называть удельным князем московским. Потом, в 1577 г. специально для Симеона было формально восстановлено великое княжество Тверское, т.е. Иван пошел на унижение Москвы как новой столицы русских земель, отдав предпочтение ее старой и давно побежденной сопернице Твери. В этой странной истории, полностью противоречащей всем прежним начинаниям, — централизации государства, победе Москвы над Тверью, освобождению от монгольской власти и ликвидации удельной системы, конечно, проявился противоречивый характер Ивана Грозного. С первого взгляда все эти шаги можно толковать как вынужденную уступку сторонникам старой системы и стремление сбалансировать слишком резкие шаги предыдущего этапа. Однако царь слишком откровенно довел ситуацию до абсурда, как бы перечеркнув все, что делалось на протяжении не одного столетия. Существенных долгосрочных последствий эта сенсационная инициатива не имела. 315 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы Одновременно происходит другой, не менее важный процесс. Москва идет на ликвидацию не только укорененной региональной элиты в лице княжат-вотчинников, но и скомпрометированной системы наместников с их кормлениями, т.е. устраняет всю удельно-уездную модель, сложившуюся при Иване Великом. Реформа сопровождается развитием земского самоуправления. В этом заключается смысл переустройства системы отношений "центр — регионы" при Иване Грозном. Царская власть уничтожает прежние региональные элиты, как автономные (княжата), так и подконтрольные (наместники), создает новые (через опричнину и развитие системы поместий) и идет на уступку населению, сделав ставку на дальнейшую децентрализацию судебной власти (поскольку реализация прав местного самоуправления в ту эпоху осуществлялась через автономию судопроизводства). Таким образом власти пытаются удовлетворить региональные интересы, выразителями которых ранее являлись княжеские семьи. Ликвидируя вотчины, власть апеллирует непосредственно к населению регионов, предоставляя ему определенные демократические права. Реформа региональной политики и местного самоуправления в XVI в. связывается с именем Адашева. Его замысел, отраженный в четвертой главе Стоглава, состоял в том, чтобы заменить прежнюю удельно-уездную систему достаточно регулярным местным самоуправлением в сочетании с более четким (в сравнении с наместниками-кормленщиками Ивана Великого) централизованным контролем. Реализация замысла начинается в 1549 г. и с принятием Судебника 1550 г. (в 1551 г. Стоглавый собор утвердил уставную земскую грамоту) при заметном сопротивлении боярства. В конце 1552 г. Иван Грозный вынуждает бояр принять решение об отмене кормлений и сам отменяет ее своим указом, который был одобрен Боярской думой. Созданная ранее система наместников как представителей центра в 1550-х гг. заменяется обновленным и усиленным судебным самоуправлением на местах. Судебник 1550 г. подтверждает старое правило, при котором судопроизводство ведется в присутствии старост и судных мужей, или лучших мужей, из местного населения. Как сказано в документе, "без старосты и без целовальников суда не судити". Политико-географическая специфика России с ее характерной асимметрией проявляется в этой реформе в полной мере. Государство четко следует своей политике создания экспериментальных зон. Новая система, как и опричнина, вводится постепенно, для отдельных регионов с помощью специальных уставных грамот. Эти грамоты отменяют управление наместников и волостелей и передают местное управление и суд в руки выборных судей, старост или голов. В таком случае территория вместо наместничьих кормов и пошлин начинает платить оброк непосредственно в царскую казну, что было выгодно центру. Новая система предполагает введение губы — суда под контролем выборных местных властей. В соответствии с новым регламентом в районах создается прав- 316 ¶  4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой Россииление губы во главе с губным старостой. Последний выбирался или местным населением из числа дворян и детей боярских, или местным дворянством (на сей счет у историков есть разночтения). В ведении губной системы находились уголовная полиция (дела о "лихих людях"), суд и тюрьмы. Губное право распространялось прежде всего на государевы "черные" земли, и губа представляла собой район уголовной юрисдикции, иными словами — судебный округ. Считается, что введение институтов губы способствовало консолидации провинциальных дворянских объединений, т.е. стимулировало формирование новой региональной элиты. В других районах страны, и в этом еще одно подтверждение российской асимметрии, развивается система земского правления. Прежде всего, она характерна для Севера с его свободным крестьянством. Там земское правление исполняло функции губы. Жесткого разделения территории страны не было, и в некоторых губных районах также учреждались земские институты. Земское правление — это самый ярко выраженный институт местного самоуправления в России XVI в., развитие которого способствовало децентрализации и установлению нового баланса сил между центром и регионами. Основу земства составили северные и частично центральные районы страны, но в то же время в России продолжали сохраняться различия в уровне централизованного контроля за теми или иными территориями. Зоны геополитического риска находились под более жестким управлением, и земских учреждений не было, например, в пограничных районах на западе и юге страны. Земские грамоты даровались посадским людям и крестьянам (уездным людям) района. Территории с земским правлением различались по размерам от волости до уезда. Народ избирал председателя правления, голову или старосту, а также его помощников, лучших людей (от 2 до 12), земского дьяка (вместе они составляли земскую избу). В компетенции земского правления находились местные дела и порядок, сбор налогов, освоение незаселенных частей района, гражданские тяжбы (в еще более свободном Поморье, т.е. на северной окраине страны земское правление также вело уголовные дела и суд). Реформа вызвала большую поддержку населения, которое устало от негативных эффектов, связанных с судом кормленщиков, — хронических злоупотреблений, частой смены наместников и т.п. Она принципиально по-новому обеспечивала обратную связь центра с территориями, т.е. создавала стабильность на новых основаниях, удовлетворяла региональные политические амбиции в условиях уничтожения прежних привычных "заступников" в лице княжат. Центр со своей стороны был удовлетворен тем, что новый налог, собираемый на местах, — "посош-ной окуп" поступал непосредственно в царскую казну. В то же время центр должен был создавать новые институты контроля за регионами, тем более в условиях ликвидации института наместников. Земская реформа 317 ¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы является частью целостного проекта перестройки системы "центр — регионы". Регионы пользуются политическими уступками центра, но и становятся объектом принципиально новой системы централизованного контроля. Во-первых, со стороны центра управлением территориями все больше и все чаще занимаются воеводы. Это значит, что в стране появляются признаки военно-административного управления. Причем воевода зачастую контролировал земские учреждения как представитель центра. В середине XVI в. появляются и городовые воеводы, осуществляющие как военное, так и гражданское управление городом вместе с его уездом. Во-вторых, создается система адресного управления территориями из центра. Огромный рост территории и усложнение ее структуры требуют комплексного управленческого подхода к российским пространствам. Ключевыми институтами в этой системе являются специализированные ведомства в центре, которые занимаются конкретными регионами. Первоначально этот институт носил название четей (или четвертей), которые представляли собой, московские учреждения с финансовыми и административно-судебными функциями в отношении территорий. Чети складываются в 1550—1560-х гг. В дальнейшем эти ведомства встраиваются в единую систему приказов. Специализированные территориальные ведомства создаются прежде всего для вновь присоединенных территорий, поскольку зоны нового освоения нуждаются в комплексном управлении из единого центра. Одним из наиболее мощных стал Казанский приказ, ведавший делами бывших территорий Казанского ханства. Однако и ядро Российского государства также является объектом управления со стороны специализированных приказов, которые называли областными приказами, чтобы отличать их от отраслевых — "особенных" приказов. Как правило, речь идет о старинных четях, связанных с крупными уделами, инкорпорированными в состав единого государства. После присоединения новой территории на месте региональной администрации создавался центральный приказ или "дворец" со своим дворецким. С помощью этого института государство осуществляло контроль за вновь приобретенным имуществом и территорией. Таким образом, при Иване Грозном в России появляется консолидированное государство с вполне определенной моделью региональной политики: происходит формирование модели централизованного государства с развитым местным самоуправлением. Однако "постопричная" Россия не является стабильным централизованным государством. В отношениях между центром и регионами накапливаются противоречия, вызванные тем, что ни система управления "сверху" (воеводы, приказы, чети), ни система местного самоуправления (губа, земское правление) не отлажены до нужной степени. При этом старая региональная элита с ее амбициями местных суверенов до конца не уничтожена, а новое пограничье плохо интегрировано. По- 318 ¶4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России этому снять проблему регионального недовольства, усиленного перегибами "грозного царя", не удается, несмотря на серьезнейшую реформу. На этом этапе расширения Российского государства все более серьезной ггановится проблема политического контроля за территориями нового освоения, гхэширными пограничными зонами, фронтирами, где центральная власть была -^устойчивой. Русский фронтир зарождается еще в те времена, когда московские князья организовывали береговую службу на Оке. К XVI в. формируются обширные фронтирные зоны с весьма сложной политической спецификой. Население пограничья формировалось достаточно случайно, наряду с плановой колонизацией происходило накопление беглых элементов. Можно говорить о ближнем пограничье, где уровень централизованного контроля был высок, и дальнем пограничье, которое имело существенную автономию. Типичный пример последнего — казачий Дон с его развитым самоуправлением (войсковой круг и атаманы). Москва вынуждена была признавать автономию Дона. Для обозначения пограничья используется собирательное понятие "украйны" — русский исторический синоним фрон-тира (жители пограничья называются украинниками). Формирование "украйн" вокруг южно-российских пограничных линий, обозначенных засечными чертами и русскими острогами, активно идет при Василии III и продолжается при его преемниках. Однако контроль центра за этими территориями оказывается очень слабым, в опричнину их тоже не включали. Авраамий Палицын называл жителей Южной украйны не иначе как "собранием злодеев". Воеводы, которых назначает Москва, оказываются склонны к самоуправству и легко превращаются в местных "царьков", действующих на свое усмотрение (известный пример — боярин Вельский в южно-русском городе Царев-Борисов при Борисе Годунове, перешедший потом на сторону Лжедимитрия). Критерием возникшего дисбаланса в территориально-политической системе стала Смута, которая в значительной мере превратилась в восстание отдельных регионов (прежде всего — слабо интегрированных в системе южных территорий) против потерявшего легитимность центра [Платонов, 1999]. Смута стала мощным стимулом для переустройства региональной политики, которое следует связать с династией Романовых. |