Главная страница
Навигация по странице:

  • Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

  • Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава


    Скачать 7.15 Mb.
    НазваниеТеоретические основы политической регионалистики 15 Глава
    АнкорР.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
    Дата27.04.2017
    Размер7.15 Mb.
    Формат файлаdoc
    Имя файлаР.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
    ТипКонтрольные вопросы
    #6051
    страница32 из 88
    1   ...   28   29   30   31   32   33   34   35   ...   88

    3.5

    Местная власть в современном государстве

    Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен­ческом уровне, чем региональная власть (условно ассоциируемая с ATE первого по­рядка). В качестве синонима можно также использовать понятие "муниципальная власть".

    В политической регионалистике государство принято рассматривать как "слоеный пирог". Публичная власть в нем делится как на ветви, так и на террито­риальные уровни. "Слоистая" структура появляется эволюционно, в результате функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение вет­вей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной увязки общенациональных и местных интересов (территориальные уровни власти). Нередко в современных работах муниципальная власть рассматривается как четвер­тая власть, наряду с исполнительной, законодательной и судебной. В этом есть своя доля правды, поскольку муниципальная власть может быть функционально обо­соблена от "классических" ветвей власти. Хотя было бы правильнее считать ее одним из территориальных уровней власти.

    Важной проблемой является соотношение регионального и местного уровней власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление сосредо­точено в основном на местном уровне (хотя в русле децентрализации развивается и на уровне регионов), то в федерации самоуправление действует и на региональном, и на местном уровне. Некоторые федерации специально подчеркивают трехуров­невую управленческую модель, которую они используют, с выделением общенацио­нального, регионального и муниципального уровней34 (пример Бразилии). Разви-

    34 Речь идет о базовых уровнях. Их не следует путать с управленческими уровнями, которых в конкретном случае местной власти может быть несколько.

    273

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    тие сильного и независимого местного самоуправления акцентировано в Мекси­ке (штаты делятся на свободные муниципии).

    В то же время отмечается сходство федеративных государств с унитарными в том, что касается моделей организации местной власти. Все основные модели мест­ного самоуправления имеют примеры, связанные как с федеративными, так и с унитар­ными государствами {см., например: [Барабашев, 1996; Черкасов, 1998]).

    3.5.1

    Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

    Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправле­нием и государственной властью. Распространены попытки их противопоставле­ния и даже идеализации первого в противовес второму. Характерно и противопос­тавление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой представляет самоуправле­ние в рамках государства, как на концептуальном и практическом уровне решается проблема отношений между государством и структурами местного самоуправления.

    Небольшой экскурс в теорию местного самоуправления позволяет выявить развитие научной мысли в рамках двух противоборствующих школ.

    Изначально в основу теории местного самоуправления были заложены идеи эпохи Просвещения — общественного договора, естественных прав личности, ав­тономной общины, представительного правления, разделения властей. Самоуправ­ление понималось как естественное, неотъемлемое право суверенной общины, сложившейся до образования современного национального государства (например, в таком ключе рассуждал Ж.-Ж. Руссо, говоривший о естественных правах общины). Логично, что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте, где развивались процессы нового государствообразования. Отсюда, например, мыс­ли Т. Джефферсона о "республиках в миниатюре", самоуправляющихся поселениях, активно пользующихся институтами прямой демократии. Заметим, что развитие теории местного самоуправления шло в том же русле, и во многом в тех же странах, где одновременно и параллельно развивалась теория федеративных отношений.

    Создание общественной теории самоуправления3* повлияло на все дальней­шие споры по поводу местного самоуправления и его отношений с государством.

    35 Общественную теорию самоуправления часто возводят к одному из отцов-осно­вателей либерализма Дж. Локку, ее последователем был Г. Арене, а среди отечественных дореволюционных исследователей — А. Васильчиков.

    274

    J.J

    Местная власть в современном государстве

    Оно предопределило и идеализацию общинного самоуправления, эмоционально по­ложительную оценку его действий в противостоянии с государством-Левиафаном. Такие оценки проскальзывают у многих современных авторов.

    В то же время анализ открывает множество пробелов в общественной теории местного самоуправления. Идеально-типические ситуации, которые рассматривали ее авторы, встречались не столь часто в мировой истории. Действительно, практиче­ски невозможно выявить ситуации, когда самоуправляющаяся община предшество­вала государству, когда последовательно происходило объединение индивидов в общины, а общин — в государства. Кроме того, правом на самоуправление в истории обычно пользовалось не все население, а скорее элитные группы36.

    Развитие этатистских доктрин, связанных с формированием национальных государств и неизбежной субординацией в рамках территориально-политических систем, привело к появлению в XIX в. государственной теории самоуправления*''. В соответствии с этой теорией местное самоуправление не отделяется от государства и государственной власти и рассматривается как функциональная подсистема го­сударственной власти. Одновременно возникла общинно-хозяйственная доктрина. Она рассматривает муниципалитеты как инструмент вышестоящей власти в вопро­сах государственного значения и ограничивает их самостоятельность частными воп­росами компактных корпораций, сложившихся на местах (см., например: [Бара-башев, 1996]).

    Вообще дискуссия между сторонниками общественной и государственной теории представляется малопродуктивной. Ведь любая компактная община — это полития, в которой всегда есть определенная организация властных отношений. Поэтому она может представлять собой небольшое государство (пример — грече­ский полис) или протогосударство. В свою очередь, любое государство — это сис­тема местных общин. Возникло ли государство путем добровольного объединения этих общин и передачи полномочий центру — не столь важно для современной практики. Действительно, процесс создания США сильно повлиял на развитие теории общественного договора, также как и на развитие теории "классического" федерализма38. Однако контрактная (договорная) форма образования государства с исторической точки зрения далеко не единственная. И именно государственная идентичность является основной территориально-политической идентичностью в современном мире.

    36 Как видно, "идеальная" теория местного самоуправления с позиций политической регионалистики идентична "идеальной" теории федерализма.

    " Ее авторами считаются Р. Гнейст и Л. Штейн в XIX в., а в отечественной традиции — В. Безобразов, А. Градовский, Н. Коркунов и Н. Лазаревский.

    38 Обе теории практически идентичны с точки зрения их отношения к истории и со­держанию процессов территориально-государственного строительства. Они делают акцент на формировании государства по принципу "снизу вверх".

    275

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    Разрешая противоречие между "общественным" и "государственным" под­ходом, было бы правильнее исходить из концепции многоуровневых территориаль­но-политических систем, принятой в политической регионалистике. Частью этой территориально-политической системы является тот уровень, на котором развива­ется местное самоуправление. Было бы неверным рассматривать его отдельно от государства и государственной власти, а их противопоставление выглядит и вовсе надуманным.

    Развитие современного государства не могло не войти в противоречие с идеями общественного договора, которые стали восприниматься как наивные и архаичные. В некоторых американских источниках прямо указывается, что теория неотъемлемого права на местное самоуправление мертва, что ни одно местное уп­равление не является действительным самоуправлением. Все дело в точке отсчета. Действительно, и в федерализме есть свой парадокс, когда объединение американ­ских колоний описывается как процесс централизации, тогда как результатом этого процесса стало формирование весьма децентрализованного государства. Было бы не­правильным рассматривать демократическое государство, где имеется выборность органов власти на всех уровнях, как врага местного самоуправления, попирающего самоуправленческие начала. Речь идет просто об интересах государства как едино­го целого, как системы, что предполагает нормальную функциональную суборди­нацию и неизбежную частичную формализацию иерархии между уровнями власти.

    Противоречивое развитие теории местного самоуправления привело на прак­тике к развитию двух его основных типов. Англосаксонский тип, который также называют партнерской моделью, ближе к идеалам общественной теории (США, Ве­ликобритания и др.). Однако, как убедительно доказывает Г. Барабашев, развитие этой модели в США шло при постоянном усилении государственного вмешатель­ства. Ведь именно в США были созданы основы государственной теории местного самоуправления — как реакция на противоречие между идеалами общественной тео­рии и потребностями укрепляющегося государства^. Континентальный тип мест­ного самоуправления, классическим примером которого служит унитарная Фран­ция, еще ближе к государственной теории.

    Возникает вопрос, в чем своеобычность именно местного самоуправления и чем оно отличается от других форм субнационального управления.

    По мнению германского юриста Г. Еллинека, "самоуправление — это госу­дарственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональны­ми государственными должностными лицами, — управление, которое в противо-

    39 Опять же напрашивается аналогия с американским федерализмом, история кото­рого также рассматривается как усиление властной иерархии, укрепление центра при со­хранении за штатами достаточно больших полномочий. Весь вопрос, на самом деле, в по­иске оптимального баланса общегосударственных и местных интересов.

    276

    3.5 Местная власть в современном государстве

    положность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" (цит. по: [Абрамов, 1997, с. 120]). Н. Лазаревский дает сходное определение собственно местного самоуправления: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность мест­ных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" (цит. по: [Абрамову, 1997, с. 120]).

    Из этих определений (конечно, обусловленных развитием государственной теории) следует, что территориальное самоуправление и в частности местное само­управление — это все равно формы управления, которые не могут рассматриваться в отрыве от государства и государственной власти. Признаками самоуправления видятся его гарантированная государством самостоятельность и выполнение власт­ных функций выборными лицами, представляющими те или иные слои населения.

    Самоуправление — это выборная субнациональная власть, обладающая автоно­мией от общегосударственной власти и определенной компетенцией, оно возможно на любом субнациональном уровне. Местное самоуправление более тяготеет к компакт­ным локальным сообществам, к отдельным поселениям, небольшим территориям.

    Верно то, что общенациональные и региональные интересы складывались в результате синтеза множества местных интересов в том виде и в том количестве, в каком они существовали на данной территории. Потребность в самоуправлении на местах возникает по двум причинам:

    • частичное несоответствие особых местных интересов общенациональным и региональным, что влечет за собой потребность в их реализации местными силами.

    • дифференциация публичной власти, в результате чего происходит распре­деление функций (полномочий) между территориальными уровнями власти.

    Таким образом, встает серьезный вопрос, насколько оправдано отделение государственной власти и местного самоуправления, и рассмотрение последнего вне этой системы. В реальности местное самоуправление сложно отделить от государства как системы властных учреждений. Исходная теоретическая проблема отношений между уровнями власти, между государством и местным самоуправлением также во многом снимается с помощью концепции взаимозависимости центральных и местных властей (одним из ее авторов считается Р. Роде, см.: [Черкасов, 1998, с. 117]).

    Наряду с рассмотренной выше проблемой расхождения теории и практики отношений между местным самоуправлением и государством существует проблема востребованности местного самоуправления, аналогичная неоднократно описанной нами проблеме артикуляции региональных интересов. На Западе оно развивалось эволюционно, его основа возникла еще в Средние века. То же английское граф­ство — явление с глубокой историей. Только управление этим сообществом на про­тяжении веков менялось, пока не сложилась современная система местного управ-

    277

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    ления. Инициатива снизу была активно задействована в США, где территории по­лучили право разработки и принятия на референдумах своих хартий самоуправления (кстати, при обязательном одобрении государством — легислатурой штата). Но дви­жение за "гомруль" (home rule) было далеко не повсеместным.

    В современном мире востребованность местного самоуправления прямо зави­сит от развития гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи, не опосредованные государством, способствуют формированию местных интересов и их дальнейшей артикуляции. От государства может быть отделена не местная власть, а совокупность местных интересов, которые затем пытаются реализоваться через органы самоуправления. В то же время уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от уровня развития гражданского общест­ва, особенностей политической культуры и политической географии.

    Причем, как показывает опыт, одной самоорганизации общества бывает не­достаточно для организации полноценного самоуправления. Необходимы обще­распространенные политические институты самоуправления, предусмотренные на­циональным законодательством. Нередко государство само предлагает их обществу или воздействует на общество с целью их большего упорядочения, стандартизации. Аналогично территориальный формат местного самоуправления возникает в про­цессе не добровольного объединения местных сообществ, а административно-тер­риториального деления, проводимого сверху — с учетом реальной ситуации на мес­тах (см. ниже). Распространены случаи, когда местное самоуправление создается и предлагается обществу государством как цельный политический проект в процессе децентрализации. Это — нормальная форма диалога между государственной вла­стью и локальными сообществами (или хотя бы учета государством реальной си­туации на местах), которая позволяет создать вполне жизнеспособные органы и территориальные ячейки местного самоуправления.

    Еще одна близкая проблема — это эффективность самоуправления. Общест­венная теория не позволяет дать ответ на этот вопрос, во многом исходя из пред­ставления о само собой разумеющейся эффективности самоуправления в местном сообществе, понимающем свои интересы и т.п. В действительности далеко не всег­да местное сообщество имеет артикулированные политические интересы, а если их нет, то и местное самоуправление получает сугубо функциональный смысл (диф­ференциация публичной власти по вертикали), и его рамки задаются государством. Со своей стороны государству необходима организация власти на низовом уровне, причем организация регулярная, повсеместная и целостная, а не та, которая явля­ется слепком реально существующей картины местных интересов (которые отлича­ются от места к месту не только по содержанию, но и по степени выраженности — вплоть до почти полного отсутствия).

    Бросается в глаза тот факт, что в международной практике чаще используется понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "local go-

    278

    3.SМестная власть в современном государстве

    •eminent" (т.е. местное управление) характерен как раз для англосаксонского типа честного самоуправления. В некоторых источниках он считается более широким, чем местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязательно означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть цент­рализованное управление посредством агентов центрального правительства. Элемен­ты самоуправления возникают в случае выборности органов власти: такое местное управление автоматически становится самоуправлением. В то же время местное управление может рассматриваться как более широкое понятие, чем местное само­управление, в случае, если в него включаются органы централизованного управления.

    Итак, эффективная территориально-политическая система, позволяющая .■честь и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает нали­чие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными вла­стями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным ре­зультатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

    Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предпо­лагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющих­ся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.

    Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муни­ципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая при­звана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуще­ствляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, ко­торых население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм вос­принимается как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соот­ветствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную ко­манду для решения местных социально-экономических проблем40. Следствием функ-

    40 Интересно в этой связи указать на принципы подбора муниципальных кадров в США. Здесь говорят о двух конкурирующих системах — "spoils system" и "merit system". Первая предполагает, что победившая на выборах партия набирает в команду своих людей. Вторая больше ориентирована на тестирование профессиональных качеств вне зависимо­сти от партийных симпатий. В обеих системах есть своя логика. Конечно, идеален их син­тез, хотя он не всегда возможен.

    279

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    ционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс депар-таментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных депар­таментов в рамках исполнительно-распорядительного органа41.

    Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается че­рез пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профес­сиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать мест­ные интересы.

    Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объ­ема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.

    Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципаль­ные учреждения становятся пунктами противоречий между центром и периферией [Барабашев, 1996, с. 17]. Этим обусловлено появление целого ряда форм централи­зованного контроля за деятельностью местного самоуправления. В Великобритании (при партнерской модели!) такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправ­ление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пони­манием местных интересов) и перед вышестоящей властью, "по определению" обес­печивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.

    Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает опыт, даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут решаться без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает во­прос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обыч­но невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализо­вать. При этом огромные географические различия между ними все равно не по­зволят вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты

    41 Например, в США типичными являются отраслевые департаменты — полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социаль­ного обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны, реже — жилищ. Также созда­ются функциональные департаменты — финансовый, юридический, кадровый. Но для мел­ких муниципалитетов характерна более простая структура.

    280

    3.5 Местная власть и современном государстве

    финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за со­бой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

    В частности, в Англии, начиная с 1950-х гг., в структуре доходов муниципа­литетов преобладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой ми­ровой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные дохо­ды муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии — одну треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика: в ком­мунах она составляет 35%.

    В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные на­логи, главным из которых в США и Великобритании является имущественный на­лог. Позиционирование этого налога как местного наилучшим образом соответству­ет концепции местного самоуправления (местное сообщество составляют собствен­ники имущества). Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государствен­ной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", свя­занная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко огра­ничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от выше­стоящих властных уровней.

    Подводя итоги, заметим, что общественная теория местного самоуправле­ния в современных реалиях выглядит устаревшей. В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоя­тельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение инте­реса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправле­ния в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же время это ни в коем случае не означает принижение роли местного самоуправле­ния. Наоборот, оно является неотъемлемым признаком демократического государ­ства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление явля­ется общераспространенной формой регулирования баланса между центром и ре­гионами.

    3.5.2

    Территориальные субъекты местного самоуправления

    Организация местного самоуправления и, в частности, такой ключевой вопрос, как определение границ его субъектов считается в демократическом государстве вопро­сом, который решает само население в соответствии с предусмотренными законом процедурами. Полезно использовать понятие "инкорпорация", которое применяет-

    281

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    ся в США, когда речь идет о создании субъектов местного самоуправления. Терри­тории, выступающие в роли таких субъектов, формируются снизу, в процессе ин­корпорации, т.е. добровольного объединения локальных сообществ в муниципальную корпорацию. Ограничивающим критерием обычно является численность жителей. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, вслед за чем следует создание инкорпорированного субъекта местного самоуправления.

    Как результат, во многих странах возникает дифференцированная (асиммет­ричная, нерегулярная) система местного самоуправления, когда число уровней мест­ного самоуправления, названия и полномочия его органов, способы их формиро­вания могут сильно различаться. Не случайно исторически сложившиеся, причем именно за счет "корневой" (grassroots) гражданской инициативы, системы местного самоуправления считают самыми запутанными и архаичными (типичный пример США). В этих системах налицо управленческая асимметрия (различные управлен­ческие модели), отсутствие регулярности и конгруэнтности, огромные различия в численности жителей между местными общинами и пр.

    Уточним, как определяются границы тех территорий, где действует местное самоуправление.

    Идеально-типический территориальный субъект местного самоуправления ха­рактеризуется географической компактностью и социокультурной гомогенностью. В этой связи иногда говорят об искусственности и естественности муниципалите­тов (в таком ключе вопрос часто рассматривается во французской практике). Рас­пространены ссылки на традиционные, исторические границы местных сообществ. В реальности важна географическая компактность, позволяющая говорить о нали­чии сложившегося локального сообщества с развитыми горизонтальными, сосед­скими связями. Однако чисто внешняя, "картографическая" компактность не всегда означает территориальное единство, если, например, поселение разделено этно­культурными барьерами, подвержено процессам геттоизации (т.е. формирования замкнутых общин). Тогда "естественными" окажутся небольшие фрагменты каза­лось бы компактного поселения, поскольку реальные системы локальных горизон­тальных связей существуют не в рамках поселения в целом, а рамках населяющих его отдельных, обособленных друг от друга групп.

    Государство обычно стремится управлять процессом формирования локали-тетов. Возникшие естественным образом структуры местного самоуправления рассматриваются многими исследователями как не отвечающие современным по­требностям эффективного управления. Государство, заинтересованное в поддер­жании центростремительных тенденций и эффективной организации всей пуб­личной власти, нуждается в создании регулярного административно-территори­ального деления на всех уровнях, включая низовые.

    Формирование же структур местного самоуправления снизу приводит к за­путанным ситуациям.

    282

    3.5 Местная власть в современном государстве

    • Уровень развития местного самоуправления отличается от места к месту. Об асимметрии в организации местной власти ярко свидетельствует американский пример: в США все территории можно поделить на инкорпорированные и неин­корпорированные. На периферии американских штатов часто встречаются неинкор­порированные территории, где отсутствуют полноценные органы местного само->правления. В одних случаях вопросами местного значения на этих территориях ведают графства, т.е. на неинкорпорированной территории существует только один ..ровень местной власти. В других случаях создаются квазикорпорации, которые на­зываются тауншипами и не обладают полномочиями полноценных субъектов мест­ного самоуправления. Исторически в квазикорпорациях использовались формы прямой демократии для хоть как-то организованного решения местных вопросов. Географически тауншипы соседствуют с муниципальными корпорациями (обычно на том же территориальном уровне внутри графств), но не обладают всеми их правами.

    • На разных территориях отмечается разное число уровней местного само­управления. В США графства, на которые обычно делятся штаты на первом субре­гиональном уровне, отсутствуют на Аляске, в Коннектикуте и Род-Айленде.

    • Возможны нарушения иерархии уровней местного самоуправления. В не­которых случаях крупные муниципалитеты сейчас настолько велики, что включают в свой состав графства, а не наоборот. В других случаях мелкие муниципалитеты, наоборот, являются частями более крупных единиц — тауншипов, не являющихся полноценными муниципальными корпорациями.

    Таким образом, территориальная структура муниципального управления в США не является стройной и регулярной системой административно-территори­ального деления. В ее составе насчитывалось свыше 80 тыс. территориальных субъ­ектов местного самоуправления.

    Причем наряду с более или менее стройной системой локалитетов, к которым привязаны структуры местной власти, могут возникать специализированные структу­ры местной власти, выделяемые по отраслевому, а не территориальному принципу. Наилучший пример — школьные и специальные округа в США, каждый из кото­рых может объединять множество муниципалитетов.

    Государственная власть в более или менее жесткой форме пытается регули­ровать процесс формирования субъектов местного самоуправления. В США она принимает, например, окончательные решения об инкорпорации, инициированные локальными сообществами.

    На территории крупных государств распространено многоуровневое самоуправ­ление с неизбежной иерархией его субъектов, определяемой различиями в статусе и объеме компетенции. Например, в Великобритании есть города-графства и неграф­ские города, входящие в состав графств. Причем в Шотландии среди последних еще выделяются большие и малые бурги с разной компетенцией.

    Привязка местного самоуправления только к самому низовому уровню пред­ставляется неверной, да и не используется на практике. Действительно, есть такая

    283

    Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

    тенденция, основанная на общественной теории местного самоуправления. Акцент в ней делается на поселении, т.е. небольшом локалитете, как на первичной и обя­зательной ячейке местного самоуправления: неотъемлемое право общины на само­управление трансформируется в аналогичное неотъемлемое право каждого поселе­ния. Но на практике возникают две проблемы.

    • Местное самоуправление реализуется не только на сугубо локальном уров­не отдельных поселений. Эта особенность определяется наличием общественного интереса к самоуправлению на более высоких территориальных уровнях.

    • Местное самоуправление не всегда есть в каждом поселении. Это связано со способностью локального сообщества реализовать свое право на самоуправление (наличие достаточного объема интересов и ресурсов): акцент может быть перенесен на более высокий территориальный уровень. Характерной тенденцией в Англии ста­ло сокращение числа муниципальных единиц самого низкого уровня — приходов. В США центр в большей степени поддерживал крупные муниципалитеты, способ­ствовал созданию крупных метрополитеновских специальных округов. Кроме того, в США отмечается усиление первого субрегионального уровня — графств.

    Вообще на формирование территориальной структуры местного самоуправ­ления сильно влияет классическая географическая проблема "центр — перифе­рия". Центры, т.е. крупные города, обычно обладают более существенной ресурс­ной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия же представляет собой совокупность разбросанных мелких поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры, таким образом, по числу жителей и экономическим ресурсам оказываются равновелики­ми достаточно обширным территориям. Это способствует объединению мелких периферийных поселений и создает своеобразный паттерн территориальной струк­туры, когда на одном управленческом уровне оказываются "точки", т.е. центры и "площади", т.е. объединения мелких поселений. Например, в Великобритании существует примерно равное количество графств и городов-графств. В США неко­торые муниципалитеты, причем не всегда крупные42, тоже выделены из графств.

    Развитое местное самоуправление на практике оказывается более характер­ным для крупных городов. Это легко объясняется высокой концентрацией населе­ния в городе, что влечет за собой формирование более развитой системы местных интересов. Опять-таки важен пример США с их различиями между муниципалите­тами и тауншипами. Муниципалитет (сити, бороу, таун, вилидж) представляет собой

    42 Основная часть этого списка — это 33 "независимых города" в Вирджинии. Также сюда входят крупные города Балтимор (штат Мэриленд) и Сент-Луис (штат Миссури). Кроме того, в муниципальной статистике в списке городов-графств рассматривается округ Колумбия (реально представляющий собой город Вашингтон).

    284

    3.5 Местная власть в современном государстве

    полноценную муниципальную корпорацию. Тауншипы распространены на пери­ферийных территориях некоторых штатов (в основном на северо-востоке и севере США) и рассматриваются на практике как квазикорпорации или неинкорпориро­ванные территории. У них меньше функций, притом в них более развиты традици­онные институты прямой демократии (теряющие, однако, свою популярность).

    Отдельной проблемой является наличие иерархии в отношениях между уров­нями местного самоуправления, раз оно становится многослойным. Как правило, формальная политическая иерархия не предусматривается. Предполагается, что мел­кие общины могут создавать свои объединения, а крупные — внутренне дифферен­цироваться, плюс могут возникать "объединения по интересам" типа школьных округов. Все субъекты разноуровневого местного самоуправления имеют собствен­ную компетенцию. На практике, однако, возникает определенная политическая иерархия, связанная с недостаточной ресурсной обеспеченностью нижних этажей местного самоуправления и неизбежной слабостью и зависимостью их структур.

    3.5.3
    1   ...   28   29   30   31   32   33   34   35   ...   88


    написать администратору сайта