Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 30 из 88

считает необходимым держать ситуацию под контролем, не допуская слишком вы­соких социальных контрастов. Так обстоит дело в Малайзии, которая является са-кым ярким примером централизации социальной сферы (но при этом здравоохра­нение все-таки относится к совместной компетенции, тогда как образование — про­сто к федеральной). Похожая ситуация характерна для ЮАР, которая предпочитает "омещать социальные вопросы на уровень совместной компетенции. Вопросы со-ьного обеспечения решаются центром и регионами совместно в Микронезии, которая в целом характеризуется слабой консолидацией власти в центре.

Однако не следует считать, что только развивающиеся страны по неким -ринципиальным соображением предпочитают более высокий уровень централиза­ции в сфере здравоохранения. Например, Австрия не особенно балует свои земли и с точки зрения компетенции в социальных вопросах. Сфера здравоохранения в Ав­стрии является скорее федеральной. Формула, в соответствии с которой центр за­нимается правовой регламентацией, а регионы — исполнением этих законов, рабо­тает в Австрии в отношении санитарных условий. Центр принимает рамочные за­коны по вопросам общественного благосостояния и социальных учреждений.

Любопытно, но на контрасте с образованием сфера здравоохранения оказы­вается весьма централизованной в Бельгии. Даже в Германии часть этих вопросов отнесена к совместной компетенции (управление больницами, торговля лекарст­вами, карантинные меры и пр.). Такая ситуация объясняется исторически сло­жившимися представлениями о роли государства в целом и федерального центра в частности в развитии системы здравоохранения. Определенная централизация этих сфер может быть связана с распространением формулы социальной ответственно­сти государства, в соответствии с которой федеральный центр берет на себя особые обязательства в этой сфере, не допуская межрегиональных контрастов.

Похожая ситуация отличает и экологическую сферу, природоохранное зако­нодательство. Государства, использующие либеральный принцип разграничения полномочий, обычно отдают экологическую проблематику на региональный уро­вень. Однако вопросы экологии все чаще выводятся на общенациональный уро­вень и в результате оказываются скорее в совместной компетенции (если она пре­дусмотрена). Например, в бразильской конституции подробно говорится о том, что охрана природы, наследия и всех красот является общей ответственностью федера­ции и штатов. Аналогично поступают такие страны, как Малайзия, Пакистан и ЮАР.

Наконец, еще одним важным социальным вопросом, который делится между уровнями власти, является трудовое законодательство. В этом случае также дейст­вует характерная логика. Более либеральные страны отдают регулирование в сфере трудового права и, в частности, вопросы условий труда на места, хотя некоторые полномочия для центра иногда предусматриваются. Например, в Канаде центр ре-

¶9 Зак. 624

¶257

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

гулирует трудовое законодательство по некоторым специально определенным от­раслям. В Швейцарии центр имеет право общего законодательного регулирования вопросов трудового законодательства, пенсий, безработицы и т.д.

Принцип социальной ответственности федерального центра влечет за собой определенную централизацию и в этой сфере. Любопытно, что в Германии трудо­вое право относится к совместной компетенции. В Австрии эта проблематика во­обще является скорее федеральной (в меньшей степени — для сельского и лесного хозяйства). В развивающихся странах центр предпочитает брать вопросы социаль­ной ответственности на себя. В федеральной компетенции трудовое право оказы­вается в Нигерии, в Малайзии эта сфера также скорее относится к компетенции центра. Либо применяются формулы совместного регулирования данной сферы, как в Бразилии и Пакистане (причем в Бразилии в соответствии с принципом со­циальной ответственности центр берет на себя организацию национальной систе­мы занятости и трудовое право).

3.3.6

Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях

При разграничении полномочий в данной сфере используется принцип определения уровней значимости тех или иных инфраструктурных систем с выделением систем общенационального уровня, которые включаются в федеральную компетенцию. К. чис­лу федеральных систем практически повсеместно относятся почта и телекоммуни­кации, авиация, морской транспорт и железные дороги.

Используется и другой принципиальный подход, в соответствии с которым федеральный центр определяет общие принципы функционирования транспортных сис­тем, оставляя регионам их детализацию. Например, в Бразилии центр определяет принципы национальной транспортной системы. Регулирование национальной транспортной системы является общефедеральной функцией и в Венесуэле.

Сферой, в которой регионы имеют наибольшее влияние, являются автомо­бильные дороги. Например, Австралия отдает регионам создание и совершенство­вание транспортной инфраструктуры. Как правило, в этой сфере центр определяет дороги, имеющие общенациональное значение, оставляя регионам местные пути со­общения. Такая практика предусмотрена конституцией Индии: коммуникации от­носятся к региональной компетенции, но за важным исключением федеральных коммуникаций, в число которых включаются национальные автодороги и водные пути, железные дороги. Деление автодорог на федеральные (национальные) и ме­стные существует практически во всех федеративных государствах .

²⁶ Следует заметить, что в Испании, хотя она и не является федерацией, пошли еще дальше. В компетенции автономных сообществ находятся все пути сообщения местного

258

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

В то же время функция содержания дорог национального значения может быть отдана на региональный уровень (в отличие от их правового регулирова­ния). Так, в Венесуэле вся система внутренних дорог находится в федеральном веде­нии, но содержание общенациональных путей сообщения, строительство и поддер­жание в должном состоянии наземных путей переданы регионам.

Внутренние водные пути обычно более централизованы, чем автомобильные дороги, но в то же время не столь жестко закреплены за центром, как морской транспорт. В Бразилии речной транспорт все-таки попадает в федеральную сферу компетенции (как, кстати, и водные ресурсы), но это скорее исключение. Например, в Пакистане речное судоходство относится к совместной компетенции, что выглядит наиболее адекватным. В Австрии земли занимаются обеспечением условий для речного судоходства.

3.3.7

Некоторые общие принципы разграничения полномочий

Анализ мирового опыта разграничения полномочий в федеративных государствах позволяет выявить ряд важных закономерностей.

1. 
   Единый, раз и навсегда заданный формат разграничения полномочий практи­чески отсутствует. В то же время очевидно, что в федеральную компетенцию входят вопросы, которые имеют общенациональное значение. Как правило, это воп­росы, прямо связанные с национальной безопасностью и международной субъект-ностью государства, такие, как внешняя политика, силовые структуры, вопросы гражданства и иммиграции и т.п. К региональной компетенции чаще относятся вопросы более приземленного (в том числе в буквальном смысле) характера, свя­занные с социальной и культурной сферой, землепользованием, экологией и т.п.
   
2. 
   Наиболее сложным вопросом является разграничение полномочий в экономи­ческой и социальной сфере. При разграничении полномочий используются два ос­новных принципа.
   

• Федеральный центр оставляет за собой общие принципы функционирова­ния тех или иных отраслей. Для этого используются формулы общенациональ­ной политики в той или иной отрасли или обеспечения экономического един­ства страны. При необходимости эти формулы могут превращаться в очень серьезные ограничители для регионов.

значения (т.е. начинающиеся и заканчивающиеся на территории региона), причем не толь­ко автотрассы, но и железные дороги.

¶9*

¶259

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

• Федеральный центр определяет стратегически важные сферы, имеющие общенациональное значение. Наиболее противоречивая ситуация в этой связи характерна для социальной проблематики. В целом она в наибольшей степени относится к региональной компетенции. В то же время некоторые страны мо­гут полностью или частично включать ее в федеральную компетенцию, по-своему расставляя приоритеты (сфера образования в Малайзии).

Аналогичные принципы используются и в отношении инфраструктуры, где гораздо больше определенности. Так, почта и телекоммуникации, авиация, морской транспорт, железные дороги почти всегда относятся к федеральной компетенции, тогда как автомобильные дороги делятся на общенациональный и местный уровни.

3. 
   Удобной современной формой разграничения полномочий является введение переходной зоны в виде совместной компетенции. В этой зоне обычно находится зна­чительная часть экономических и в меньшей степени социальных вопросов, пред­ставляющих совместный интерес центра и регионов. Ее создание позволяет отка­заться от жесткого разграничения полномочий и организовать текущее взаимодейст­вие центра и регионов по ряду конкретных проблем. Это взаимодействие позволяет корректировать баланс отношений между центром и регионами в ту или другую сторону.
   
4. 
   Либеральный принцип разграничения полномочий можно считать "классиче­ским" для федераций, и он больше соответствует идеологии федерализма, однако уста­новочный принцип является вполне конкурентоспособным. В последнем случае суще­ствует большая ясность с рамками региональных полномочий, что, с одной сторо­ны, может восприниматься как ограничитель для регионов (и потому выгодно цент­ру), а с другой стороны, снижает общий уровень конфликтности в системе, четко расставляя все по местам.
   

Недостатком либерального принципа может быть отсутствие определенно­сти с объемом региональной компетенции. Обычно она воспринимается как очень широкая. Действительно, либеральный принцип, как правило, характерен для тех стран, где федерализм развивался "снизу", в процессе передачи небольшого числа полномочий от территорий к центру. Однако введение совместной компетенции или же расширение федеральной компетенции могут существенно ограничивать компетенцию регионов, сводя ее к минимальному набору второстепенных вопро­сов. В результате либеральный принцип превращается в остаточный. Тогда основ­ная деятельность региональных властей протекает в сфере совместной компетен­ции — в условиях перманентной борьбы с центром за перераспределение конкрет­ных полномочий из этой сферы.

260

¶3.4 Региональная власть в современном государстве

Недостатком установочного принципа является практическая невозможность учесть в национальной конституции все существующие вопросы. Чтобы избежать необходимости регламентировать все возможные сферы, используют "контрлибе­ральную" (все неучтенные полномочия относятся к сфере ведения центра) или ли­беральную (к сфере ведения регионов) формулы.

3.4

Региональная власть в современном государстве

3.4.1

Организация региональной власти

Прежде всего, необходимо рассмотреть организацию власти на уровне ATE первого порядка, которую мы условно называем региональной властью (отличая ее от ме­стной власти, действующей на более низких управленческих уровнях).

Организация региональной власти обычно тесно связана с организацией об­щенациональной власти. Существуют две идеально-типические формы этой связи.

• 
  В централизованном государстве основным принципом организации регио­нальной власти является контроль со стороны центральной власти, что подразумева­ет создание политически зависимых властных органов.
  
• 
  В федеративном государстве региональная власть обычно является проекци­ей общенациональной власти, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы.
  

Важным вопросом является наличие или отсутствие межрегиональных раз­личий в организации региональной власти. В одних государствах ситуация симмет­рична и во всех регионах действует один и тот же стандарт организации региональ­ной власти. Как правило, этот стандарт задается в национальной конституции. В дру­гих странах ситуация на уровне региональной власти характеризуется асимметрией и регионы имеют различные формы ее организации.

Анализируя региональную власть, необходимо исходить из классической тео­рии разделения властей на три ветви. При этом, как показывает опыт, организация судебной власти на региональном уровне часто имеет свою специфику и может ко­ренным образом отличаться от организации исполнительной и законодательной вла­сти. Основу региональной власти обычно составляют исполнительная и законодатель­ная власть, находящиеся в определенных отношениях друг с другом, которые можно характеризовать с точки зрения концепции сдержек и противовесов.

261

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Организация региональной власти в различных унитарных и федеративных государствах зависит от основных параметров организации территориального уп­равления и самоуправления.

• 
  В федеративном государстве возникает особый феномен относительно ав­тономной региональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет оп­ределенные полномочия.
  
• 
  В унитарном государстве ситуация зависит от модели местного самоуправ­ления. В странах с более развитой системой местного самоуправления оно в том или ином виде существует на уровне ATE первого порядка и выступает в форме ре­гиональной власти на уровне ATE первого порядка (особенно в тех странах, кото­рые относят к типу конституционального самоуправления). В других странах мест­ное самоуправление на уровне ATE первого порядка может отсутствовать.
  

Рассмотрим модели организации региональной власти в федеративных госу­дарствах. В любом федеративном государстве на региональном уровне действует представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют свою компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках, можно говорить о том, что в любом субъекте федерации существует региональная легислатура. Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. По­этому самым логичным вариантом представляется классификация моделей организа­ции региональной власти, исходя из организации региональной исполнительной власти.

3.4.2

Модель выборного губернатора

В этом случае в регионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, ко­торый является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя региональную власть. Понятие "губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее часто используется для официального обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обя­зательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является регио­нальной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне насе­ление избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распро­странена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-пре-

262

¶3.4 Региональная власть в современном государстве

.идента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами из­бираются вице-губернаторы.

Классическим примером федерации, где проводятся губернаторские выборы, ■ вляются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномо­чий составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента. Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают обще­национальный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исклю­чением Небраски, где легислатура — однопалатная). Таким образом, если ситуация : губернаторскими выборами в США абсолютно симметрична для всех штатов", то между легислатурами есть различия, связанные с числом депутатов и даже наличи­ем особой ситуации в Небраске.

Модель выборного губернатора характерна для латиноамериканских федера­ций, законодательство которых формировалось под влиянием законодательства США i Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). Да и история создания федераций в Латинской Америке во многом напоминает историю США. В этой связи модель выборного губернатора можно также называть американской моделью организации региональной власти.

В Мексике формат губернаторских выборов полностью соответствует фор­мату выборов президента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет право находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и прези­дент, избираются на четыре года (при этом закон 1997 г. предусмотрел право на по­вторное избрание президента, губернаторов и мэров). В Венесуэле, начиная с 1999 г., губернаторы избираются на четыре года и имеют право находиться в должности два срока подряд.

Следует заметить, что латиноамериканские федерации не являются такими стабильными государствами, как США. Поэтому там не всегда можно говорить о непрерывной последовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губер­наторские выборы были восстановлены в 1982 г. Венесуэла традиционно считается наиболее централизованной из всех латиноамериканских федераций. История гу­бернаторских выборов в Венесуэле начинается только в декабре 1989 г. (ранее гу­бернаторы назначались президентом, а ограничителем на региональном уровне было право легислатуры двумя третями голосов вынести губернатору недоверие). При этом сначала губернаторский срок составлял пять лет, а с 1999 г. был сокращен до четырех лет .

²⁷ Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях
США, не являющихся штатами.

²⁸ Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских
выборов и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колум­
бии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.

263

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Наряду с выборными губернаторами в регионах латиноамериканских феде­раций действуют легислатуры. Например, в Мексике это — однопалатные конгрес­сы. В Венесуэле после конституционной реформы У. Чавеса в регионах действуют компактные Законодательные советы, насчитывающие от 7 до 15 членов.

Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Фе­деративными Штатами Микронезии — бывшей подопечной территорией США в Тихом океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними — лейтенант-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель выборного губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели: на федеральном уровне президента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает высокий уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избирают­ся сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами. Что касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпа­латный парламент, в остальных штатах — однопалатные.

Модель выборного губернатора используется крупнейшей африканской фе­дерацией — Нигерией. История губернаторских выборов в Нигерии выглядит наи­более сложной в связи с хронической нестабильностью в стране, военными пере­воротами, реформами АТД, изменениями конституции и пр. Действующая консти­туция 1979 г. очень подробно описывает процедуру губернаторских выборов (гу­бернаторы в паре со своими заместителями избираются на четыре года)²⁹. Однако в действительности в 1983—1991 гг. губернаторы назначались военными властями Ни­герии. В 1991 г. были проведены губернаторские выборы, но уже в 1993 г. губерна­торов опять назначали новые военные власти. Легислатура в нигерийских штатах именуется Палатой собрания, численность легислатур различается и привязана к числу мест, которые штат имеет в Палате представителей национального парла­мента (Палата собрания насчитывает в 3—4 раза больше мест, чем число депутатов от штата в Палате представителей). Это означает, что число депутатов в региональ­ной легислатуре коррелирует с числом избирателей в штате.

Под давлением центробежных сил новая конституция Коморских островов, принятая в 2001 г., ввела выборы президентов на каждом острове.

Наконец, новая конституция Судана, принятая в 2005 г., также предполагает всенародные выборы губернаторов в каждом штате (по конституции 1998 г. речь шла о своеобразной модели "ограниченных выборов", не предполагавших свобод-

²⁹ Губернатор в Нигерии избирается относительным большинством голосов, а не аб­солютным, как в основной части стран, использующих модель выборного губернатора и применяющих, таким образом, двухтуровую систему выборов. Однако в Нигерии действует важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку выборы в Африке часто проходят по канонам трайбализма.

264

¶3.4 Региональная власть в современном государстве

кого выдвижения кандидатов ), а также всенародные выборы главы Южного Су­дана.

Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимым гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается. На­пример, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать в нем не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии, где представитель другого штата (т.е. другой островной группы) практически не имеет шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора состав­ляет 25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его пред­ставителем по происхождению своего рода. В штате Понпеи предусматривается, что губернатор должен быть гражданином штата по рождению, что опять-таки ав­томатически отсекает всех "чужаков". Ценз оседлости в штате Яп составляет 15 лет (непосредственно перед выборами губернатор должен прожить в штате 5 лет). На­конец, в штате Косраэ ценз самый "небольшой" — 10 лет, но губернатор все равно должен быть местным представителем по факту рождения.

Модель выборного губернатора также используется в некоторых двухсубъ-ектных федерациях, где каждый из субъектов (или один из двух субъектов, напоми­нающий "государство в государстве") обладает высокой самостоятельностью. В этих федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и по­добию независимых государств.

Рассмотрим ситуацию в Боснии и Герцеговине. Один из ее субъектов — Рес­публика Сербская проводит всенародные выборы собственного президента, а так­же парламента — Народной скупщины. Власть в Федерации Босния и Герцеговина (мусульмано-хорватский субъект) устроена сложнее в связи с наличием двух титуль­ных этноконфессиональных групп, между которыми обеспечивается равенство. Здесь на пост президента выдвигаются кандидаты от босняков (мусульман) и хор­ватов. При этом предусмотрена ежегодная ротация президента и вице-президента, т.е. победившие на выборах босняк и хорват периодически уступают друг другу президентский пост. Парламент этого образования является двухпалатным. Палата народов формируется по принципу равного представительства основных народов (по 30 депутатов) с добавлением 14 представителей других народов (сербы и пр.). Именно Палата народов избирает одного хорвата и одного босняка на посты пре­мьер-министра и вице-премьера, и они в течение четырех лет попеременно испол­няют премьерские обязанности (аналогия с президентским постом).

Еще одним, но более простым примером является Танзания. В рамках объе­диненной республики Занзибар имеет особый статус, напоминающий "государство

³⁰ В соответствии с этой моделью специальная коллегия определяла не менее шести кандидатов, из которых президент страны отбирал троих. Эти три кандидата составляли список, который затем представлялся на всенародное голосование.

265

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

в государстве". Здесь проводятся выборы своего президента (он же — председатель революционного совета Занзибара). На Занзибаре есть своя Палата представите­лей. Отличие от Боснии и Герцеговины состоит в том, что вторая часть объединен­ного государства — Танганьика не имеет собственных органов власти. Это оправдано тем, что территория Танганьики составляет основу Танзании с точки зрения терри­тории и населения, а Занзибар представляет собой "асимметричную" островную ав­тономию.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асим­метрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамерикан­ских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.

Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами местного самоуправления. В результате в США в Вашингтоне, который практиче­ски совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назнача­ется, но в то же время в столице страны Каракасе избирается мэр (алькальд).

В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, ис­пользуется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).

3.4.3