Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Региональный бикамерализм в унитарных государствах Региональные палаты являются довольно распространенной формой представительства региональных интересов на общенациональном уровне. Они существуют и во многих унитарных государствах с развитым регионализмом. " В случае Федерации Сент-Китгс и Невис речь идет о Национальном собрании. В этом государстве есть и сенат, но он формируется по совершенно другим принципам, не связанным с региональным представительством (сенаторов назначает генерал-губернатор по совету премьер-министра и лидера оппозиции). 231 ¶  Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опытЮАР относят к категории регионалистских государств. Парламент республики имеет двухпалатную структуру, типичную для федераций. В Национальный совет провинций входят по десять представителей от каждой из девяти провинций. Этих представителей определяют региональные легислатуры. "Бывшая федерация" — Нидерланды также имеет двухпалатный парламент, в котором Первая палата формируется провинциальными штатами (т.е. ассамблеями). Однако и в некоторых унитарных государствах, которые не считаются сторонниками глубокой децентрализации, можно наблюдать ту же картину. Яркий пример: в унитарной Намибии одной из палат парламента является Национальный совет, в который входят по два представителя от 13 провинций, избираемые региональными ассамблеями. В Казахстане основная часть Сената избирается по принципу равного представительства регионов — областей и городов (по два представителя). Региональный бикамерализм ранее использовался в Хорватии. В этой стране, которая отличается хорошо выраженной региональной структурой, сложившейся исторически, в составе парламента некоторое время существовала Палата жупа-ний, в которую избирались по три представителя от каждой провинции (жупании). Вообще анализ парламентов в различных странах мира показывает, что региональный бикамерализм используется в очень многих и очень разных странах и потому может считаться универсальным институтом регионального влияния. Даже в странах с не столь ярко выраженными и гетерогенными региональными структурами можно обнаружить элементы регионального бикамерализма, свидетельствующие о том, что страна признает политическое значение регионального фактора. Например, в Габоне сенаторы избираются коллегиями выборщиков и представляют местные территориальные единицы. Выборщики от регионов избирают палату советников в Марокко. Сенат в Мавритании формируют местные органы власти. В Непале 15 из 60 депутатов Национальной ассамблеи определяются коллегией выборщиков от пяти экономических зон. Такие примеры можно продолжать. Региональный бикамерализм в унитарных государствах нередко не следует столь строгим принципам, как в федерациях, и потому может быть неполным (как в Малайзии, если вернуться к примеру федераций). Например, в Италии из 315 выборных сенаторов от регионов избираются только 83. На Мадагаскаре две трети сенаторов избираются региональными легислатурами, остальные — назначаются президентом. В унитарных государствах с однопалатными парламентами возможны ситуации, когда часть депутатов представляет регионы. Например, в Национальной ассамблее Гайаны 12 депутатов из 65 делегируются местными властями. Интересна ситуация в Зимбабве, где губернаторы провинций по должности входят в парламент. Наконец, в островных государствах, где региональная структура выражена вполне очевидно, может применяться принцип квотированного представительства островов в парламенте. Выше мы показали, как этот принцип используется в 232 ¶   3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровнекарибской федерации Сент-Киттс и Невис. На Антильских островах (владение Нидерландов) 14 из 22 депутатов местного парламента представляют самый крупный остров — Кюрасао, еще три — Бонайре, пять — все остальные мелкие острова. 3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях 1. Регулирование регионального происхождения первых лиц государства. В наиболее ярких формах такое регулирование присутствует в странах с явным доминированием определенных субъектов федерации. В Объединенных Арабских Эмиратах установлен фактический порядок, при котором ведущие властные позиции принадлежат представителям двух основных эмиратов — Абу-Даби (президент страны) и Дубая (вице-президент и премьер-министр). Законодательство ряда сложносоставных федераций предполагает различные формы территориальной справедливости12, препятствующие сосредоточению власти у представителей только одного региона и обеспечивающие более широкое представительство. Например, в федерациях, где существует институт вице-президента, действует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент должны представлять различные регионы. Это правило действует в Федеративных Штатах Микронезии и Танзании (в последнем случае оно фактически означает, что пост вице-президента принадлежит выходцу с Занзибара)13. 2. Формирование коллективных органов управления страной. В некоторых федерациях, которые в той или иной степени являются договорными, возможно существование высших органов власти, формируемых по принципам регионального представительства (речь идет об органах исполнительной власти). Данная ситуация особенно характерна для "монархических федераций" — ОАЭ и Малайзии. Здесь отмечается наличие высшего органа власти, включающего руководителей всех полноправных субъектов федерации. Различие состоит в том, что в ОАЭ этот орган имеет скорее совещательный характер, в то время как в Малайзии он обладает существенными властными полномочиями. 12 Территориальную справедливость можно понимать как условное представление о приемлемых нормах различий в распределении ресурсов (как властных, так и финансово-экономических) между регионами в определенном государстве. " Фактическое распределение высших государственных постов между выходцами из различных регионов можно встретить и в некоторых унитарных государствах. Например, в Эквадоре существует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент обязательно являются представителями от разных географических областей — Сьерры (горная часть страны с центром в ее столице Кито) и Косты (побережье с центром в Гуаякиле). 233 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт В ОАЭ действует Высший совет, который включает в себя правителей всех семи эмиратов. Высший совет избирает президента и премьер-министра страны. Главой Высшего совета является эмир самого крупного, столичного эмирата Абу-Даби. Он же, как известно, работает президентом страны. Важно отметить, что правители Абу-Даби и Дубая имеют право вето в этом совете, что не только подчеркивает их доминирование в отношениях с главами остальных эмиратов, но и позволяет уравновесить влияние этих двух эмиратов. Коллективный орган управления существует и в Малайзии — Совет правителей. Голосующими членами Совета правителей являются девять наследных правителей малайских султанатов. Они избирают из своих рядов верховного правителя, который выполняет эти функции на протяжении пяти лет, и его заместителя. Верховный правитель выступает формальным главой государства в Малайзии, которая в действительности является конституционной парламентской монархией. Признаки наличия этой модели можно обнаружить и в Швейцарии. Высшим органом власти здесь является Федеральный совет, в который входят семь советников, обязательно представляющих разные кантоны (причем действует неписаное правило, в соответствии с которым один из советников обязательно представляет франкоязычный кантон, а еще один — италоязычный Тичино). Федеральный совет возглавляет президент страны. 3. Консультативные структуры, включающие представителей федеральной и региональной власти. Функционирование таких структур позволяет обеспечить обратную связь с регионами и улучшить горизонтальные связи между региональными властными органами. Одним из ярких примеров является Германия. В среднем раз в четыре месяца здесь собирается конференция глав правительств федерации и земель. Также в Германии действует конференция президентов (глав) парламентов федерации и земель. Совместные комиссии и конференции функционируют и в соседней Австрии. Конференции премьер-министров проводятся в Канаде и Австралии. 4. Участие региональных представителей в непрямых президентских выборах. В ряде федераций президент избирается специально созываемыми коллегиями выборщиков, к формированию которых непосредственное отношение имеют региональные власти14. В США штаты просто назначают выборщиков. В Германии президента избирает специально созываемое собрание, половина членов которого является пред- 14 Примерно то же самое возможно и в унитарных государствах с высоким уровнем децентрализации. В Италии президента выбирает коллегия, которая включает депутатов национального парламента и делегатов от областей. Каждую область Италии представляют по три делегата, избранные областными советами. Исключение составляет небольшая область Валле-д'Аоста, от которой избирается один делегат. 234 ¶   3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровнеставителями земель (другая половина — депутаты парламента). Подобная практика существует в Пакистане, где в коллегию выборщиков входят депутаты национального парламента и региональных легислатур. 5. Распределение столичных функций между территориями. Дополнительно стоит обратить внимание на реализацию принципа территориальной справедливости через распределение столичных функций по территории страны. Предполагается, что механизм полицентрической столичности усиливает единство страны, хотя в то же время создает технико-организационные проблемы при функционировании власти. Данная ситуация характерна для Германии, где Федеральный конституционный суд находится в Карлсруэ — городе в южной земле Баден-Вюртемберг, который даже не является ее столицей. Географическое "отделение" судебной власти от других ветвей существует и в Швейцарии: Федеральный суд располагается в Лозанне — центре крупного франкоязычного кантона Во. Примером регионалистского государства, еще активнее использующего этот механизм, служит ЮАР. Столицей государства, где находится президентский офис, является Претория. Парламент ЮАР располагается в Кейптауне, Конституционный суд — в Йоханнесбурге, Высший апелляционный суд — в Блумфонтейне. 3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния Региональное влияние совсем не обязательно обеспечивается с помощью специализированных институтов, предусмотренных национальной конституцией. Существуют другие формы регионального влияния, характерные для практически любых государств, в том числе имеющие неформальный, лоббистский характер. Очевидно, что региональные интересы, выраженные в той или иной степени, существуют во всех государствах. Федерации склонны к созданию специальных органов власти для представительства этих интересов. Но, как показывает анализ, неформальные способы регионального влияния можно встретить в самых разных странах мира. Даже в отсутствие специальных структур региональные интересы находят те или иные пути "выхода на поверхность". 1. Представительство региональных интересов в "обычном" парламенте. В любом государстве значительную часть депутатов национального парламента составляют представители регионов. Данная ситуация особенно характерна для тех парламентов, которые избираются по мажоритарной или хотя бы по смешанной системе. В результате совершенно объективно возникает феномен регионального лоббизма. Избранные непосредственно на территории депутаты стремятся защищать интересы регионов и входящих в их состав округов, от которых они избраны в пар- 235 ¶  Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опытламент. В американской практике такая ситуация называется "pork barrel" ("бочка солонины"). В соответствии с политико-географической интерпретацией теории систем политика "pork barrel" описывается как пример обратной связи, когда "выходом" из "черного ящика" территориально-политической системы становится результат произошедших там выборов, и избранное лицо отлаживает свои отношения с избравшей его территорией, чтобы быть впоследствии избранным на новый срок [Taylor, 1989]. Такая же ситуация возникает в "нерегиональных" палатах двухпалатных парламентов в федеративных государствах. Как показывает практика, полномочия "нерегиональной" палаты чаще всего оказываются более конкретными и связанными с насущными проблемами регионов. Модель региональной палаты имеет свои изъяны. Она выглядит логичной конструкцией федеративного государства, ее смысл заключается в том, что регионы получают участие в решении некоторых важных общегосударственных вопросов, но это участие ограничено. Поэтому региональные элиты обычно проявляют особый интерес к "нерегиональной" палате, которая на практике оказывается более эффективным инструментом регионального лоббизма. Общей ситуацией для регионального лоббизма в "нерегиональных" палатах и "обычных" однопалатных парламентах является доминирование крупных, наиболее населенных регионов, которые в силу своего демографического преимущества и, соответственно, большего числа депутатов получают возможности для более эффективного лоббирования своих интересов. 2. Региональный лоббизм в структурах национальной исполнительной власти. Аналогичным образом реализация региональных интересов на национальном уровне в значительной степени зависит от того, представители каких регионов занимают ключевые государственные посты. Каналом регионального лоббизма может быть центральное правительство. Институт президента тоже может играть лоббистскую роль, если президент действует в интересах "своего" региона, в котором он родился и т.п. Возможна ситуация, когда на национальном уровне формируются мощные региональные группы влияния (кланы). Это может быть один конкретный региональный клан, фактически правящий страной. Например, в Ираке при президенте С. Хусейне преимущества имели выходцы из города Тикрит, уроженцем которого являлся сам бывший президент страны. Либо в территориально неоднородном государстве возникает острая конкуренция между несколькими региональными кланами, которая может оказывать определяющее влияние на формат партийной системы и всей политической борьбы. 3. Региональные партии. Одним из важных институтов регионального влияния на общенациональном уровне являются региональные партии. К разряду региональных можно отнести 236 ¶   3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровнете партии, которые имеют территориально ограниченный ареал поддержки и представляют политические интересы этого ареала15. Через региональные партии может происходить артикуляция региональных интересов, а сама партийная система в таком государстве отличается ярко выраженной регионализацией. Региональные партии можно классифицировать следующим образом.
Наиболее распространенными и влиятельными являются этнорегиональные партии. Например, в канадской провинции Квебек действует Квебекский блок, который является одной из двух наиболее популярных в этой провинции партий, наряду с общенациональной Либеральной партией. Доминирование этнорегиональных партий характерно для политической сцены Эфиопии, которая является самым ярким примером этнической федерации. Крупнейшими парламентскими партиями в Эфиопии являются Национальное демократическое движение амхара, Народный фронт освобождения Тыграи и Народная демократическая организация оромо. Каждая из этих партий представляет определенную этническую группу, которая одновременно является титульной в одном из эфиопских штатов. Этнорегиональные партии достаточно распространены в Индии, хотя они характерны далеко не для всех штатов. В индийском парламенте, избранном в 2004 г., отмечается представительство тамильских партий, которые пользуются поддержкой в южном штате Тамилнад (Дравидская прогрессивная федерация, Дравидская прогрессивная федерация Марумаларчи). В другом южном штате Андхра-Прадеш 15 Практически любая партия имеет свою более или менее выраженную географию поддержки. Но это еще не означает, что ее можно назвать региональной партией. 237 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт (этническая группа телугу) достаточно активно голосуют за представителей партии Телугу Десам. Расположенный на Востоке Индии штат Орисса (этническая группа ория) оказал значительную поддержку партии Биджу Джанта Дал. В Западной Бен-галии неплохо выступила партия Всеиндийский конгресс Тринамул. В южном штате Керала поддержкой пользовались Конгресс Керала и Мусульманская лига Керала. На северо-западе, в штате Джамму и Кашмир голосовали за Национальный конгресс Джамму и Кашмира и Народную демократическую партию Джамму и Кашмира, Кроме того, в парламент прошли представители таких региональных партий, как Народный совет Ассама, Фронт освобождения Джарханда, Народный фронт Нагаленда, Национальный фронт мизо, Сиккимский демократический фронт. В европейских федерациях примером небольшой этнорегиональной партии можно назвать Лигу тичинцев, действующую в италоязычном кантоне Тичино. Некрупными, но все же представленными в национальном парламенте являются этно-региональные партии Великобритании — Шотландская народная партия и Плайд Кимри (Уэльс). Однако даже в своих регионах они сильно уступают ведущим общенациональным партиям, в данном случае — лейбористам. Характерная ситуация сложилась в двухсубъектных федерациях, где во "втором" (т.е. меньшем, но автономном) субъекте обычно складывается своя партийная система. Простейшим примером можно считать Сент-Киттс и Невис. На острове Невис население голосует за свои партии — Движение заинтересованных граждан и Партию реформ Невиса. В Танзании на Занзибаре действует оппозиционная партия — Объединенный гражданский фронт, который оппонирует правящей Революционной партии16. "Островные" партии характерны и для других карибеких государств. Например, из двух островов состоит государство Антигуа и Барбуда. Это государство не стало федерацией, но регионализация его партийной системы привела к тому, что на Барбуде наибольшей поддержкой пользуется своя партия — Народное движение Барбуды. Антильские острова (владение Нидерландов) ярко характеризуются дроблением партийной системы на островные подсистемы. Ведущие партии островов реально действуют и собирают голоса на главном острове — Кюрасао. Второй по величине остров Бонайре располагает своими партиями — Патриотическим союзом и Демократической партией Бонайре. Избиратели маленького и удаленного Сен-Мартена создали сразу три собственные партии — Демократическую партию Сен-Мартена, Патриотический альянс Сен-Мартена и Народную партию серьезной альтернативы. За собственные партии голосуют даже на самых крохотных островах — Сабе (Народное движение Наветренных островов) и Синт-Эстатиусе (Альянс Синт-Эстатиуса). 16 Важно отметить, что Революционная партия возникла в результате объединения в 1977 г. двух ведущих партий — ТАНУ (Африканский национальный союз Танганьики) и Партии Афро-Ширази (Занзибар). 238 ¶3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне Страной с развитой системой региональных партий является Испания. Важным стимулом к развитию региональных партий, безусловно, стало введение в Испании автономных сообществ. Это значит, что региональные партии в децентрализованных, хотя и унитарных, государствах имеют шансы стать правящими в процессе создания региональных ассамблей и правительств. При этом наиболее развитые и достаточно автономные региональные партийные системы сложились в регионах с этнической спецификой. Например, в Каталонии возник правящий блок "Конвергенция и союз". Наряду с ним в региональных и общенациональных выборах более или менее успешно участвовали такие партии и блоки, как "Республиканские левые Каталонии" и "Инициатива за Каталонию — Зеленые". В Стране Басков сильные позиции имеет Баскская националистическая партия (также представлены партии '"Баскская солидарность" и др.). В Галисии довольно популярен Галисийский националистический блок. Пример Испании интересен и тем, что в регионах, не имеющих этнической специфики, также формируются региональные партии, которым удается проходить в национальный парламент. Характерная ситуация возникла на Канарских островах, где действует Канарская коалиция (любопытно, что на одном из островов — несколько обособленном Лансароте на восточной окраине островной группы — была создана своя Партия независимых Лансароте). Примерами региональных партий в Испании также служат Андалусийская партия и Арагонская хунта. Феномен региональных партий прослеживается в Италии. Наиболее яркой и крупной партийной структурой стала Лига Севера (изначально — Ломбардская лига), выступающая от имени северных итальянских регионов. Менее крупным, но тоже характерным примером может считаться возникшая на сравнительно удаленном крупном острове — Сардинии собственная Партия действия Сардинии. Поддержки в своих регионах добились этнорегиональные партии — Южнотирольская народная партия и Коллегия Валле-д'Аоста. Регионализация партийной системы оказалась характерной и для Хорватии. Наибольший регионализм оказался характерен для полуострова Истрия на северо-западе страны, где значительной поддержкой пользуется партия Истринский демократический собор. В парламенте Хорватии также представлены При-морско-Горанский союз и Славонско-Бараньинская хорватская партия, имеющие корни в отдельных регионах страны, в ее центральной приморской и северовосточной частях соответственно. Даже маленькая Андорра оказалась в группе стран, где активно действуют и добиваются успеха на национальных выборах региональные партии. Одним из примеров служит Союз народа Ордино. На парламентских выборах 2001 г. одну из территорий Андорры успешно представляла Независимая группа Санта-Джулия. 239 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт "Территориальные" партии довольно характерны для Аргентины, но там они сильно уступают общенациональным, в том числе в "своих" провинциях. Единичное представительство в национальном парламенте удается обеспечивать таким региональным партиям, как Республиканская сила (Тукуман), Демократическая партия (Мендоса), Партия обновления Сальты, Народное движение Неукена, Либеральная партия Корриентеса. Впрочем, далеко не во всех федерациях, децентрализованных или географически фрагментированных государствах феномен региональных партий можно считать развитым. Проблема практически любой региональной партии заключается в том, что она не в состоянии играть заметную роль на общенациональном уровне. Лишь очень немногие региональные партии в состоянии создать значимую фракцию в национальном парламенте, гораздо чаще речь идет в лучшем случае об обозначении присутствия. Региональные сообщества могут признать тактику создания собственной партии неэффективной. Поэтому в таких крупных странах, как США, Бразилия и Мексика, региональные партии практически отсутствуют и не развиваются в связи с отсутствием серьезных перспектив (в Аргентине они возникли, но имеют очень ограниченное влияние). Интересы определенных региональных сообществ нередко стремятся артикулировать те или иные общенациональные партии. Там, где этот процесс идет успешно, политическая ниша для собственно региональных партий остается незаполненной. Возможна промежуточная ситуация, когда региональные партии все-таки создаются, но находят свое место на общенациональной политической сцене, создав блок с более крупной партией. Хорошим примером следует считать блок ХДС/ХСС в Германии, в котором ХСС является региональной баварской партией, притом очень сильной, правящей на протяжении многих лет в своем регионе. Альянс с ХДС дает ХСС возможность играть важную роль на общенациональном уровне. Упомянутая выше Лига Севера вошла в правящую итальянскую коалицию "Дом свобод" вместе с движением С. Берлускони "Форца Италия" и др. Похожие тенденции прослеживаются в Малайзии, где собственные партийные системы сложились в двух удаленных штатах, расположенных на острове Калимантан и имеющих собственную историю (Саравак и Сабах). На Сараваке особенно заметны Объединенная традиционная партия Бумипутера, Объединенная народная партия Саравака, Партия аборигенов Саравака, Национальная партия Саравака. В Сабахе активно действуют Прогрессивная партия Сабаха, Движение народной справедливости, Либеральная демократическая партия и Объединенная партия Сабаха. Но при этом практически все перечисленные партии входят в правящий в стране Национальный фронт. 240 ¶ 3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти |