Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
190 ¶   2.4 Современный сравнительный федерализмМали (в составе федерации эта территория называлась Суданской Республикой) и Сенегал. В отличие от небольшого Занзибара, Мали и Сенегал располагали значительной территорией и имели свои предпосылки для создания отдельных государств, которые и были реализованы. Федерализация не обязательно происходит в результате создания нового независимого государства, как это видно из предыдущих примеров. Еще одна модель федерализации связана с реорганизацией унитарного государства на федеративных принципах. Ее можно назвать реорганизационной моделью. Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации — этнических. Государство идет на создание новой модели территориально-государственного строительства с более высоким уровнем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Нередко эта модель используется в результате пересмотра принципов территориально-государственного строительства по итогам войн или острых межэтнических конфликтов. В частности, распространены ситуации, когда какой-либо территории удается отстоять свои претензии на особый статус, что приводит к пересмотру конституционных основ государства в целом и его превращению в федерацию. Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными общинами — фламандцами и валлонами (см. ниже). Другой пример — Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Федерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. В этой федерации Эритрея обладала автономией, что скорее позволяет говорить об асимметричном государстве с высоким уровнем самостоятельности периферийной автономии. В 1962 г. особый статус Эритреи был отменен. После смены власти в начале 1990-х гг. Эфиопия была заново воссоздана в виде девяти штатов, каждый из которых имеет этническую основу. Но Эритрея при этом отделилась и стала независимым государством. Характерен пример Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн 1992—1995 гг. В частности, в ходе войны на части территории Боснии и Герцеговины возникла Республика Сербская. В процессе примирения под надзором мирового сообщества, после заключения Дейтонских соглашений и принятия конституции 1995 г. Босния и Герцеговина стала асимметричной федерацией из двух частей. Одна из них также называется федерацией, это — Мусульмано-хорватская федерация, объединяющая представителей двух общин. Другая — Республика Сербская, получившая в процессе примирения особый статус 3\ 38 Наряду с этими двумя субъектами федерации на территории Боснии и Герцеговины был создан отдельный округ Брчко с многонациональным составом населения. Особен- 191 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваВ Ираке после свержения С. Хусейна начался процесс асимметричной федерализации, стимулом для которого послужили сепаратистские настроения в курдской общине и уже фактически сложившийся автономный регион Иракского Курдистана со своим самоуправлением, пусть и не признанным центральными властями (структура власти, именуемая "региональное правительство Курдистана"). Еще при С. Хусейне в Курдистане действовали парламент и кабинет министров. Далее был введен институт президента Иракского Курдистана. Предполагается, что Иракский Курдистан в процессе конституирования "постсаддамовского" Ирака станет субъектом создаваемой впервые в истории Иракской федерации, возможно — с большими правами в сравнении с другими субъектами федерации. Сторонниками федерализации в Ираке также являются шииты — одна из двух основных групп арабского мусульманского населения, наряду с суннитами. Процесс реорганизации идет также в Судане. Он начался в 1998 г. в связи с принятием конституции, преобразовавшей Судан в федерацию, состоящую из штатов. Федерализация Судана виделась как способ урегулирования противоречий между Севером и Югом страны, где было развито сепаратистское движение. Новый старт процессу был дан в 2005 г. после подписания мирных соглашений с сепаратистами. Предполагается, что объединение южных штатов — Южный Судан — станет особым автономным регионом со своей выборной властью. Таким образом, в Судане федерализация также идет по асимметричному сценарию. Реорганизационная модель использовалась в многонациональных социалистических государствах, где считалась эффективным способом решения национального вопроса. Однако такие федерации оказались недолговечными и распались на свои этнические фрагменты. Федерация в Югославии была провозглашена на учредительной скупщине 29 ноября 1945 г. (конституция 1946 г.). Затем Федеративная Народная Республика Югославия была переименована в Социалистическую Федеративную Республику Югославия (конституция 1974 г.). Югославия делилась на шесть республик. Из них четыре в процессе распада в начале 1990-х гг. стали независимыми государствами. Оставшиеся две республики — Сербия и Черногория создали Союзную Республику Югославия, которая также двигалась по пути дезинтеграции. Позднее она преобразовалась в союз, который просто называется Сербия и Черногория. В Сербии и Черногории сейчас можно говорить о "мягкой федерации" (близкой к конфедерации), и вполне вероятным сценарием является ее распад на две составляющие части, возможный в соответствии с законодательством союза и подпитываемый наличием сепаратизма в меньшей республике — Черногории. В 2006 г. истек трехлетний мораторий на проведение референдума о независимости Черногории. ность географического положения этого округа заключается в том, что он делит территорию Республики Сербской на две части. 192 ¶  2.4 Современный сравнительный федерализмЭтнический фактор способствовал федерализации и в послевоенной социалистической Чехословакии с ее двумя государствообразующими этносами. Конституционный закон о Чехословацкой федерации был принят в 1968 г. и вступил в силу 1 января 1969 г. Но и это государство после распада мировой социалистической системы развалилось на две части. Сначала Чехословацкая Советская Социалистическая Республика была преобразована в Чешскую и Словацкую Федеративную Республику, а затем на ее месте возникли независимые Чехия и Словакия. Опыт федераций, созданных в процессе реорганизации на этнической основе, показывает, что в случае, если их субъекты по своему формату и уровню политических амбиций соответствуют параметрам независимых государств, распад становится весьма вероятным сценарием развития. Наконец, очень редким примером федерализации является объединение независимых государств. Описанные выше интеграционные сценарии касались прежде всего полунезависимых, автономных политий (как феодальных, так и колониальных), которые, однако, не обладали статусом полноценных суверенных государств. Единственный "чистый" пример объединения независимых государств — это создание Танзании, но надо учесть, что независимый Занзибар просуществовал лишь около года, а возникшая в результате Танзания не является классической федерацией39. Неудачные попытки объединения суверенных государств отмечались в арабском мире в результате развития панарабистского движения во второй половине XX в. Например, в 1958 г. Объединенная Арабская Республика (сама представлявшая объединение Сирии и Египта) и Йемен провозглашали Союз объединенных арабских государств, открытый для всех. Успеха эта инициатива не достигла. В начале 1970-х гг. принимались декларации о создании Федерации арабских республик при участии Сирии, Египта и Ливии. Формально федерация действовала до 1977 г., но реально вообще не состоялась. Попытки объединения арабских государств можно классифицировать как неустойчивые и во многом декларативные конфедерации, нечто среднее между лигой и полноценной конфедерацией. Подобные объединительные процессы отмечались в отношениях между двумя африканскими странами — Сенегалом и Гамбией40. Конфедерация между ними была провозглашена в 1982 г. и формально просуществовала до 1989 г., на деле не приведя к созданию устойчивого наднационального объединения. 39 Известен и совершенно иной, никак не связанный с федерализмом пример объе динения Йеменской Арабской Республики (Северный Йемен) и Народно-Демократиче ской Республики Йемен (Южный Йемен) в 1990 г. в унитарную Республику Йемен. После дующие попытки южан вновь отделиться были довольно легко подавлены и не получили активной массовой поддержки. 40 Гамбия имеет полуанклавное географическое положение: она граничит по суше только с Сенегалом, но имеет свой выход к морю. Такое географическое положение принято называть полуанклавом, в отличие от анклава, который со всех сторон окружен территори ей другого государства (или региона). ¶7 Зак. 624 ¶193 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваВсе эти факты показывают, что к XX в. сложилась довольно устойчивая политическая карта мира, и объединение независимых государств в конфедерации, а тем более в федерации в современном мире является очень редким явлением. В одних случаях этому препятствует устойчивость сложившихся государственных образований, в других, наоборот, их относительная молодость, что приводит к попыткам властных элит целенаправленно работать над укреплением государственности. И в тех, и в других случаях государства не торопятся расставаться со своим национальным суверенитетом, а объединительные идеи не находят в их элитах большой поддержки. Это, в частности, показали провалы всех попыток объединения на основе идей панарабизма. Однако в XXI в. в связи с глобализацией, новым развитием интеграционных процессов и одновременно — снижением влияния ценностей национализма и этатизма "классическая" федерализация на договорных началах может стать более интенсивной. Возникновение более устойчивых наднациональных образований, а затем и федераций возможно в тех объединениях, которые до сих пор подпадали скорее под определение лиги. В первую очередь это — Европейский союз (где развернулся процесс принятия единой конституции, хотя единого мнения в пользу ее принятия пока нет), за которым в долгосрочной перспективе могут последовать другие объединения, имеющие пока скорее экономический характер (АСЕАН и др.). Таким образом, развитие некоторых территориально-политических систем по схеме "лига или уния — конфедерация — федерация" представляется вполне возможным. 2.4.3 Факторы федерализации Исторические факторы связаны с формированием федераций в виде новых государств, создаваемых, как правило, в процессе постфеодальной интеграции или постколониального объединения. Федерализация происходит в случае значительной исходной неоднородности объединяющейся территории и наличия у ее частей интереса к интеграции. С этими факторами обычно связан классический сценарий договорной интеграции. Однако подлинно суверенные государства пока еще почти никогда не создавали федерации, в лучшем случае это были временные конфедеративные образования. Речь идет именно о полуавтономных политиях в рамках рыхлых союзов (типа Священной Римской империи) или слабо интегрированных между собой колониях. Исторические факторы, связанные с раздробленной феодальной территориально-политической структурой, создали эффект исторической (традиционной) гетерогенности. Примером служит старогерманская основа Священной Римской им- 194 ¶2.4 Современный сравнительный федерализм перии. На ее основе сформировались федеративные региональные структуры Германии, Австрии и Швейцарии (также с ней связано АТД Бельгии, но федерацию в Бельгии составляют новые территориально-политические образования). Исторические факторы, связанные с феодальной раздробленностью, повлияли на создание федерации в ОАЭ. Кроме того, устойчивые феодальные образования участвовали в процессе федерализации в Малайзии и отчасти в Индии. Другим примером служит колониальная территориально-политическая структура, ставшая другим историческим фактором федерализации. Колониальная система исторических провинций стала территориальной основой федерализации (или федеративной централизации) в США Мексике, Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Канаде, Австралии. Возникновение федерации в бывших колониях связано с тем, что территории этих колоний были слабо интегрированы, и у них отсутствовала общая идентичность. Центр управления был вынесен, он находился в метрополии, которая не занималась специальной интеграцией колоний (либо, как Великобритания, делала это в федеративной форме) или сохраняла там традиционные феодальные образования. В результате на этапе освобождения независимые государства характеризовались сильно развитым регионализмом. Этноконфессионалъные факторы связаны с формированием федераций на основе полиэтнических государств, когда субъекты федерации более или менее совпадают с этническими ареалами. Эти факторы оказали наибольшее воздействие на федерализацию в Индии, Пакистане, Эфиопии, Судане, Ираке, Бельгии, Боснии и Герцеговине. Нынешняя федерация Сербии и Черногории включает две национальные республики и представляет собой остаток от прежней Югославии. Следует здесь же упомянуть и Нигерию, где региональная структура эволюционировала от простой внутриколониальной к более дробной этноконфессиональной, лучше учитывающей особенности этнической карты. В то же время не следует считать, что федеративная модель развивается во всех полиэтнических государствах. Ее принятие требует принципиального решения со стороны центра. Федерализация не происходит в государствах:
К числу многонациональных и притом унитарных государств относятся такие страны, как Иран, Турция, Индонезия, Таиланд, Афганистан, большинство стран Африки и др. Однако политическая эмансипация этнических ареалов всегда остается возможным сценарием их политического развития. Примером служит Ирак, где курды воспользовались конфликтом между Западом и режимом С. Хусейна, чтобы начать конституирование своей автономии на севере страны. После свержения С. Хусейна курды получили большое влияние в иракской политике в ¶7* ¶195 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствацелом, настаивая при этом на федерализации страны и особом статусе Иракского Курдистана. Природно-географические факторы связаны с федерализацией государств, регионы которых разделены морскими преградами или горными барьерами. В условиях географического обособления часто развивается ярко выраженная региональная идентичность, даже если обособленная территория не отличается по этническим параметрам. Примерами федераций, на формирование которых преимущественное влияние оказали природно-географические факторы, являются Коморские острова (три острова), Микронезия (три островных группы и четвертый отдельный остров), Сент-Киттс и Невис (два острова). Но и в этом случае совсем не обязательно, чтобы государство, представляющее собой архипелаг или включающее островные группы, формировало федерацию. Одной лишь дифференцированной физико-географической геоструктуры недостаточно, нужна еще реально развитая и артикулированная региональная идентичность. Поэтому обратными примерами служат Индонезия, Япония, Греция и др. Рядом с федерацией Сент-Киттс и Невис находится государство Антигуа и Барбуда, состоящее из двух равновеликих островов. Однако федерацией оно не является. В то же время процессы развития региональной идентичности на географически обособленных территориях могут приводить к появлению требований о децентрализации. Следует указать, что величина государственной территории не является сама по себе фактором федерализации (также как и децентрализации). Фактором является не размер, а степень неоднородности территории по тем или иным параметрам, что ведет к развитию региональной идентичности и дальнейшей артикуляции региональных интересов. Причем последнее происходит далеко не всегда и характерно для политически более развитых обществ с их "региональной эмансипацией". В то же время развитие федерализации зависит от политического режима в стране: авторитарный и тем более тоталитарный режим может какое-то время эффективно подавлять импульсы к децентрализации. По разным причинам не являются федерациями такие крупные и, кстати, не столь уж однородные государства, как Китай, Япония, Индонезия, Таиланд, Афганистан, Иран, Турция, Заир, Перу, Колумбия, Боливия, Франция, Швеция и др. В реальности, как правило, происходит смешение факторов федерализации. Очень часто связаны друг с другом исторические и этноконфессиональные факторы, которые действуют одновременно и параллельно. Также следует понимать, что наличие дифференцированной геоструктуры только создает потенциал для федерализации. Актуализация этого потенциала зависит от конкретных условий политического развития страны и ее регионов. Отсутствие федерализма в неоднородных государствах может объясняться несколькими причинами: 196 ¶  2.4 Современный сравнительный федерализм
2.4.4 Классификации федераций Существует несколько классификаций федеративных государств (см. также; [Кинг, 2000]). Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практически идентичным является деление федераций на центробежные и центростремительные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке. Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущественно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами. Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в результате конституционной реорганизации территории и изменения модели территориально-государственного строительства. По определению В. Рыкина, "центростремительный" федерализм предполагает координацию действий структурированных по территориальному признаку политических сил на основе принципов единства. "Центробежный" федерализм определяется тем, что политические силы отделяются от единой политической структуры или хотят добиться большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от политического единства" [Рыкин, 1999, с. 58]. Как показывает политико-исторический анализ, договорные формы федерализма были хорошо выражены в Швейцарии и США, которые часто называют классическими федерациями. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине. Исторически договорные формы федерализма развивались и в Германии. Однако современная федерация была создана в процессе конституционной реорганизации. Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зрения глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах. Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно говорить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, феде- 197 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстварации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с новыми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных федерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения между центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в полной мере относится только к 13 первоначальным штатам41. Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешанные. Отличительным признаком является использование структуры этнических ареалов при формировании субъектов федерации.
Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Пакистан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория42. Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и региональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуации объединения этнических общин в одном субъекте федерации. Поэтому этническая конгруэнтность практически всех федераций является условной. Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все постколониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным провинциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отнести Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Киттс и Невис. В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные элементы этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамерикан- 41 Чтобы подчеркнуть договорной характер федерации или хотя бы высокий уровень самостоятельности субъектов, в официальных названиях федеративных государств нередко используются понятия "союз", "содружество", "соединенные штаты". 42Кроме того, этнические (курды), а также конфессиональные (сунниты и шииты) факторы играют главенствующую роль в процессе федерализации Ирака. 198 ¶2.4 Современный сравнительный федерализм ское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индейцев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китайцы, народы Калимантана и др.). В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моноэтнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется. Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные этнические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек43, эскимосский Нунавут и большая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один итало-язычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду смешанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находящиеся в процессе становления. Существует точка зрения, в соответствии с которой территориальные федерации представляются более устойчивыми образования по сравнению с этническими. Действительно, в мире, где принципы национально-государственного строительства определили политическую карту, создание субъекта федерации, являющегося одновременно этническим ареалом, таит в себе риск сепаратизма. Этнонацио-нальный принцип государственного строительства создает территориальный формат для возможного распада страны. Известны примеры социалистических федераций, построенных с активным использованием национального принципа и впоследствии распавшихся, когда наднациональная социалистическая идея утратила поддержку населения. Однако в то же время недоучет этнонационального принципа в условиях полиэтнического государства может вызвать острую политическую борьбу вплоть до межнациональных войн и терроризма. Важно еще раз подчеркнуть, что политические границы не могут быть бессмысленными, они должны совпадать с геоструктурами региональной идентичности, а этнические ареалы являются наиболее развитыми и консолидированными структурами. Другое дело, что государство должно, исходя из общенациональных интересов, обеспечивать центростремительные тенденции, подавляя и "замораживая" сепаратизм. Поэтому в полиэтнических государствах речь идет о таком формировании политической карты, которое снижало бы риски сепаратизма, позволяя при этом учитывать потребности этнических ареалов. Редко где используется принцип "один этнос — один субъект федерации". Редки и ситуации, когда в рамках региона одна этническая группа составляет абсолютное большинство и при этом целиком сосредоточена в этом субъекте федерации. Как результат, минимизируется число ситуаций, когда этнический ареал можно легко и безболезненно "вырезать" из территории страны и превратить в независимое государство. 43 Подробнее см.: [Барановский, 1997; Шило, 1999]. 199 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваДобавим, что риски сепаратизма существуют и в территориальных федерациях. Например, обособленность островных групп подпитывает сепаратизм иной раз не меньше, чем этнические противоречия. Именно Коморские острова отличаются развитым островным сепаратизмом, и два острова из трех (за исключением "столичного" острова) неоднократно провозглашали свой суверенитет и независимость. В Федерации Сент-Киттс и Невис последний остров не оставляет попыток выхода из состава федерации. В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры. Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку каждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, который считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория. Пакистан и Чехословакия не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму44. Двухсубъектная Сербия и Черногория также весьма неустойчива. Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре). Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Германии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Нигерии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов. 2.4.5 Федератизм как форма федерализма Особой формой федерализма считается федератизм. Он определяется как "асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более круп- 44 Потом Эфиопия "потеряла" второй субъект — Эритрею, а сама преобразовалась на оставшейся территории в полисубъектную федерацию. 200 ¶    2.4 Современный сравнительный федерализмной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием" [Элейзер, 1995, с. 107]. Классические случаи федератизма связаны с США. Они могут одновременно рассматриваться и как форма децентрализации для заморских территорий. Специфика ситуации с федератизмом состоит в том, что роль центра в системе выполняет федеративное государство в лице США. Этим и объясняется модель отношений, когда заморские территории получают автономию и органы самоуправления, напоминающие таковые в американских штатах, но при этом не включаются в общенациональный процесс принятия политических решений, не входя таким образом в состав федерации. Отношения федератизма не распространяются на государства, которые находятся в свободной ассоциации с США (Федеративные штаты Микронезии, Мар-шалловы острова и Республика Палау). Речь идет о территориях, не имеющих статуса суверенных государств, тогда как указанные выше территории являются членами ООН. Одним из ярких примеров федератизма служит Пуэрто-Рико. Губернаторские выборы, аналогично американским штатам, проводятся на этом карибском острове с 1948 г. С 1952 г. действует конституция Пуэрто-Рико, которая наделяет остров статусом свободно присоединившегося государства. Пуэрто-Рико, как наиболее крупное из числа подобных политических образований, находится в неустойчивом положении в связи с выступлениями одной части населения за превращение в 51-й американский штат, а другой — за независимость. Плебисциты проводились в 1967, 1993 и 1998 гг. и во всех случаях закончились в пользу сторонников статус-кво. Правда, в 1967 г. за преобразование Пуэрто-Рико в полноценный штат голосовали 38,9%, а в 1998 г. - уже 46,5%. Еще одним примером являются Северные Марианские Острова, часть бывшей подопечной территории Микронезия, которая не пошла по пути создания новой государственности, как это сделали Федеративные штаты Микронезии. По результатам плебисцита в 1975 г. острова получили статус свободно присоединившейся территории. В 1978 г. здесь было введено самоуправление, в 1986 г. оформлен политический союз с США. В 1992 г. было официально прекращено действие опеки ООН. При этом на островах, как и в американских штатах, избираются губернатор и легислатура. Похожий, но не идентичный статус в системе американских периферий имеют Гуам, Американское Самоа и Виргинские острова. К настоящему времени там везде выбираются губернаторы и легислатуры. Основной закон острова Гуам был принят конгрессом США еще в 1950 г., Виргинских островов — в 1954 г. Более специфическая ситуация существует в Американском Самоа, которое считается неин- 201 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствакорпорированной территорией США, и, как территориально-политическая система, находится в процессе формирования. Здесь губернаторские выборы стали проводить только в 1977 г. (ранее губернатор назначался министерством внутренних дел США). Правда, легислатура избирается в Американском Самоа еще с 1948 г. Особенностью этой территории является наличие традиционной власти — сената, состоящего из местных вождей. Как уже говорилось, федератизм не предполагает участия соответствующего региона в управлении "большим" государством. В этом его отличие от французской и датской моделей отношений с заморскими территориями (и сходство с австралийской и новозеландской моделями). В то же время почти все указанные территории все-таки имеют в конгрессе США своих делегатов без права голоса. В конгрессе нет только представителя Северных Марианских островов. Пуэрто-Рико отправляет в конгресс комиссара-резидента с правом законодательной инициативы, но без права голоса. 2.4.6 Федеративная трансформация Большой интерес представляют процессы федеративной трансформации. Под федеративной трансформацией подразумеваются институциональные изменения, которые ведут к преобразованию унитарного государства в федерацию (реорганизационная модель). Предметом исследования являются продолжительность этих процессов, собственно изменения и используемые сторонами политические технологии и, наконец, результат. Как правило, в современном мире федеративная трансформация используется для решения острых этнополитических проблем и ведет к формированию этнических или смешанных федераций. Бельгия, будучи де-юре монархией, вступила в период федеративной трансформации в 1970 г., начав пересмотр конституции. Причиной стали острые противоречия между двумя основными этнолингвистическими общинами — фламандской и валлонской. Началась замена унитарной структуры (унаследованной еще от первой конституции 1831 г.) на общинно-региональную. Особенность Бельгии заключается в том, что федеративные отношения развивались в этом государстве одновременно в двух плоскостях:
202 ¶    2.4 Современный сравнительный федерализмРегионы и ареалы расселения этнолингвистических групп совпадали не полностью. Франкофоны доминируют не только в Валлонии, но и в Брюсселе, который при этом является анклавом на территории Фламандии. Притом Брюссель является двуязычным городом. Германоязычное население своего региона не имеет и проживает в основном в Валлонии. В процессе реформы в Валлонии и Фламандии были созданы органы самоуправления — региональные советы, на их основе — общества регионального развития. В 1974 г. в регионах появились три региональных министерских комитета, выполнявших скорее консультативные и информационные функции. В сложном положении оказался Брюссель, где пришлось создать два культурных совета — по числу этнолингвистических общин. Полноценных региональных прав Брюссель на том этапе не получил. При этом шла борьба за расширение экономических прав регионов. Разгорелись споры о статусе Брюсселя и о принадлежности небольших двуязычных районов или монолингвистических анклавов. Второй пересмотр территориально-политической модели произошел в 1980 г. Были приняты решения о расширении прав обшин и регионов, а также о реализации регионального статуса Брюсселя. В конце 1981 г. создали органы общинного самоуправления — законодательные ассамблеи и исполнительные комитеты. Прежние культурные советы преобразовали в советы общин из числа членов соответствующих лингвистических групп национального парламента. Одновременно была проведена реформа структуры общенационального парламента, соответствующая новым реалиям. Следующая реформа последовала в 1988—1993 гг. в соответствии со специальной правительственной программой. Реформа включала три фазы, на последней из которых планировался пересмотр конституции. Регионы и общины расширили свою компетенцию. Был зафиксирован особый статус двуязычных районов. Также приняли законы об увеличении бюджетных ассигнований регионам и создании высшего арбитражного и кассационного судов для разрешения споров между субъектами. В 1989 г. было оформлено решение проблемы Брюсселя. Столица Бельгии получила все права региона, в ней появились региональный совет и соответствующая исполнительная власть. Одновременно Брюссель получил права агломерации (округа) и общины. При этом, поскольку Брюссель является двуязычным городом, в нем были созданы единая общинная комиссия и одновременно две общины со своей компетенцией. На следующем этапе реформы, в 1992—1993 гг., выборы региональных парламентов стали прямыми. Окончательное преобразование Бельгии в федерацию произошло в феврале 1994 г. с обнародованием новой редакции конституции. В соответствии с конституцией Бельгия стала федерацией трех общин, трех экономических регионов и четы- 203 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства рех языковых сообществ (появление четырех языковых сообществ объясняется двуязычием Брюсселя). Лингвистический паритетный принцип стал использоваться при формировании правительства [Павличук, 1995]. Процессы современной федеративной трансформации также можно изучать на примерах Боснии и Герцеговины и Эфиопии. Еще одним примером становится Судан, конституция которого, принятая в 1998 г., предусматривала переход к федерализму и новое деление на 26 штатов. Однако в условиях политической нестабильности и достаточно авторитарного режима эта конституция не вступила в силу в полной мере. Процесс федерализации по сути начался заново с подписанием мирных соглашений между центральными властями и повстанцами и принятием новой конституции в 2005 г. Эта конституция определяет нормы децентрализации в государстве, расширяет права Южного Судана, предусматривает шестилетний переходный период, по окончании которого Южный Судан может решить вопрос о самоопределении. Процессы федеративной трансформации развиваются в Ираке, возможно по этому пути пойдет Сомали. Во всех этих случаях федерализм и децентрализация становятся способом сохранения территориальной целостности сложившегося ранее государства в обмен на передачу полномочий территориям. Литература Основная Бусыгина И.М. Регионы Германии. М., 2000. Васильев В.И. История германского федерализма // Новая и новейшая история. 1998. № 3. С. 27-49. Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998. Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. Национальные модели федеративных государств (круглый стол) // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997. № 1. Рыкин B.C. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. М., 1998. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979. Туровский Р.Ф. Политическая география. М.—Смоленск, 1999. Федерализм: энциклопедия. М., 2000. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 2000. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. 204 ¶  ЛитератураДополнительная Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994. Асимметричность федерации / Под ред. А.А. Захарова. М., 1997. Барановский К.Ю. Феномен умеренного квебекского национализма и перспективы политического решения квебекского кризиса // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 7. С. 90—96. Белов А.Л. Политическая география Канады: основные современные проблемы // Известия ВГО. 1983. Вып. 5. С. 434-439. Бусыгина И.М. Асимметричность федерации: Россия и опыт Германии // МЭиМО. 1998. №12. С. 142-151. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998. Васильев В.И. Федерализм и избирательная система в ФРГ// Полис. 1995. № 4. Володин А.В. Региональный сепаратизм: проблемы теории и практики. М., 1999. Географические границы / Под ред. Б.М. Эккеля. М., 1982. Данилевич И.В. Автономизация Испании // Полис. 1995. № 5. Дзапсиба Ф.З. Федерализм: современная теория и политическая практика / Под ред. В.М.Долгова. 1999. Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. Саранск, 1993. Европейский федерализм: современные тенденции / РАН. ИНИОН. М., 2000. Захаров А. Е Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. М, 2003. Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях федерализма" (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление. М., 1968. Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993. Лебедева Э.Е. Опыт федерализма в третьем мире и Россия // МЭиМО. 1995. № 2. Леванский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5. Макарычев А.С. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы // Полис. 1994. № 5. Международный опыт разрешения этнических конфликтов / Под ред. Б. Коппитерса, Э. Ремакля, А. Зверева. М., 1997. Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998. Нойштадт Р. Об американском федерализме // Вестник московской школы политических исследований. 1996. № 6. С. 96—110. 205 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства Нуриахметов В.Г., Попов Р.В. Опыт канадского федерализма: уроки для Российской Федерации?//США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. №3/4. С. 131—135. Павличук Е.И. Федеральная реформа Бельгии // Полис. 1995. № 5. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Под ред. А.А. Мац- нева, М. Моммзена. М., 1999. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Под ред. А. Сухарева. М., 2000. Путь к совершенной модели административного устройств/ А. Акименко, А. Алексеев, А. Лавров и др. // Федерализм. 1996. № 2. С. 127—144. Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания. М., 1998. Рыкин B.C. Австрийский федерализм: история и современность // Новая и новейшая история. 1999. № 3. С. 56—71. Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма // Государство и право. 1997. № 9. С. 95—98. Семенова Н.И. Изменения в структуре Индийского Союза в 60—70-ые гг. // Индия — союз штатов. М., 1981. С. 6—39. Сравнительный регионализм: Россия, СНГ, Запад / Под ред. О.А. Колобова, А.С. Ма-карычева. Н. Новгород, 1997. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Казань, 1998. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. Федерализм в США и Канаде: Взаимоотношения федеральной власти с властями штатов// США: экономика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 40—45. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А. Ковачева. М., 1993. Хоффман Э., Натан Р. Современный федерализм: сравнительные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8; № 9. Чиркин В.Е. Об особенностях федерализма в развивающихся странах // Правовое регулирование национальных отношений / Под ред. Ю.А. Юдина. М., 1980. С. 5—28. 206 ¶    ЛитератураЧиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. Шигер А.Г. Административно-территориальное деление зарубежных стран. М., 1956. Шило В.Е. Кризис канадского федерализма: под бременем конституционных противоречий // США и Канада: экономика, политика, культура. 1999. № 3/4. С. 114—130. Border and Territorial Disputes. L., 1992. Burghardt A.F. The Bases of Territorial Claims // Geographical Review. 1973. No. 63. P. 225—245. Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States / Ed. by E.C. Page, M.J. Goldsmith. L., 1995. Davis S.R. The Federal Principle: A Journey Through Time in Quest of a Meaning. Berkeley, 1978. Donahue J.D. Disunited States. N.Y., 1997. Duchaceck I. Comparative Federalism: Territorial Dimension of Politics. Lanham, 1987. Dye T.R. American Federalism: Competition among Governments. Toronto, 1990. Elazar D.J. American Federalism: A View from the States. N.Y., 1972. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1997. Federal Systems of the World / Ed. by D. Elazar. L., 1991. Federalism as Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle / Ed. by D. Elazar. Lanham, 1987. Friederich C.J. Trends in Federalism in Theory and Practice. N.Y., 1998. Jones S.B. Boundary Concepts in the Setting of Place and Time // Annals of the Association of American Geographers. 1959. No. 49. P. 241—255. Keating M. State and Regional Nationalism: Territorial Politics and the European State. N.Y., 1998. New Trends in Federalism // International Political Science Review. 1996. Vol. 17. No. 4. Page E. Localism and Centralism in Europe. Oxford, 1991. Prescott J.R.V. Political Frontiers and Boundaries. L., 1987. Smith B.C. Decentralization and the Territorial Dimension of the State. L., 1987. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston AToronto, 1964. Sawer K. Modern Federalism. L., N.Y., Т., 1969. Stepan A. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model // Journal of Democracy. 1999. Vol. 10. No. 4. Taylor P.J. Political Geography. World-economy, Nation-state and Locality. L., 1989. Watts R.L. Comparing Federal Systems. Montreal — Ithaca, 1999. 207 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваКонтрольные вопросы
¶  3 |