Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 22 из 88

183

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Декларация о независимости). В ноябре 1777 г. борющиеся за свободу колонии создали первую форму объединения, приняв Статьи о конфедерации (они вступи­ли в силу в 1781 г.). Себя эти колонии идентифицировали как "штаты", т.е. госу­дарства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцар­ским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации (в настоящее время их, как известно, 50). Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз.

Опыт США может рассматриваться как еще одна модель федерализации — в результате организации новых государств из ранее слабо интегрированных коло­ниальных территорий (провинций) в процессе деколонизации. Этот опыт распро­странился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы [Тихонов, 1979]. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между фе­дералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федера­тивное устройство не представлялось единственно возможной формой территори­ально-государственного строительства.

Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая незави­симость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было вос­становлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провоз­глашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончатель­но Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.

Анализ событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позво­ляет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той "идеальной" ситуа­ции, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Знаменитые лидеры борьбы за независимость С. Боливар и Ф. Миранда были сторонниками централизованного государства. Федерализм же ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев (и, как ви­дим, победил). Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь ве­лик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильны­ми, и не случайно их принято связывать с частными интересами местных феодалов.

Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют центрофедеральным, или смешанным. Конституция 1858 г. счита­лась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее

184
¶2.4 Современный сравнительный федерализм

принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где, кстати, 20 штатов (ранее их было только 13, т.е. дробление территории развивалось на фоне гражданских конфлик­тов, а не было предустановленным, как в США) были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принима­лись новые конституции (конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г.. консти­туция 1961 г. и т.д.). Примечательно, что Колумбия, где происходили похожие про­цессы, наоборот, так и не стала федерацией (Соединенные штаты Колумбии суще­ствовали в 1863—1886 гг.).

В сложной борьбе между федералистскими и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне и на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако да­лее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром (Буэнос-Айрес) и периферией. Пер­вая конституция 1818—1819 гг. в Аргентине не предполагала федерализм и делала ставку на более жесткую консолидацию нации. В то же время отдельные провин­ции считали возможным формирование горизонтальных союзных отношений: в 1822 г. был заключен так называемый "Договор четырех" между Буэнос-Айресом и каудильо трех провинций. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая кон­ституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федера­тивную Республику Аргентина.

Впрочем, борьба между регионами на этом не прекратилась. Характерным явлением, как и во многих федерациях, стали сепаратные союзы провинций, ти­пичные для процесса создания договорных федераций. В 1830 г. была создана Лига внутренних областей, ее противники заключили Прибрежный пакт. Еще одним важным событием стал съезд губернаторов и Соглашение Сан-Николас в 1852 г. Сторонники этого соглашения были представителями провинций, желавших со­хранения автономии, в то время как самый крупный центр — Буэнос-Айрес высту­пал за централизацию. В процессе борьбы в 1853 г. в Санта-Фе прошел учреди­тельный конгресс, на котором 13 провинций приняли новую федеративную кон­ституцию. Буэнос-Айрес в ответ принял свою конституцию, и страна опять оказалась на грани развала. В дальнейшем, однако, потребность в объединении победила, и компромисс между региональными интересами был найден при сохранении арген­тинской государственности. В 1859 г. всеми сторонами был заключен Союзный пакт, в 1862 г. федерация была учреждена всеми 14 провинциями, а губернатор Бу­энос-Айреса стал президентом Аргентинской нации.

Неустойчивость отличала и развитие федерализма в Мексике, где импульсы федерализации поначалу были слабыми. Принятая после провозглашения незави-

185

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

симости в 1821 г. конституция 1824 г. предполагала федерацию 19 штатов и четырех территорий. Однако в 1834 г. в Мексике была установлена диктатура Санта-Аны, в 1835 г. был утрачен Техас, а в 1836 г. — принята конституция унитарного государства. В 1848 и 1853 гг. Мексика уступила США огромную часть своей территории. В от­личие от других латиноамериканских государств в Мексике за федерализм боро­лись не местные землевладельцы, а либералы, следовавшие примеру США. Окон­чательно система федерализма была установлена только с принятием конституции 1917 г., которая и действует до сих пор.

В Бразилии, как и в других странах с американским постколониальным ти­пом федерализации, система провинций сложилась еще в колониальный период — при португальцах. Но, получив независимость в 1822 г., Бразилия стала монархией — Бразильской империей. Хотя, являясь унитарным государством, Бразилия предпо­лагала высокий уровень децентрализации: население в провинциях в соответствии с системой цензов избирало генеральные советы. В 1834 г. автономия провинций была расширена с помощью Дополнительного акта к конституции 1824 г. Поэтому Бра­зилию того периода уже принято называть полуфедеральной империей. В такой тер­риториально-политической ситуации свержение монархии в 1889 г. привело к про­возглашению федерации, подтвержденной всеми последующими конституциями.

В то же время не все латиноамериканские федерации оказались устойчивыми образованиями. Как уже говорилось, Колумбия от федерализма отказалась, не по­следовав примеру соседней Венесуэлы. Неудачным оказался и опыт объединения колоний в федерацию в Центральной Америке. Соединенные провинции Централь­ной Америки, объединив пять стран, просуществовали только 16 лет и распались на независимые государства (1823—1839 гг.).

Важно отметить, что в процессе интеграции слабо связанных друг с другом колониальных провинций некоторые латиноамериканские федерации отказались от официальных названий своих стран как "соединенных штатов". Так поступили Бразилия, Венесуэла и тем более Колумбия, вообще отказавшаяся от федерализма. Зато США и пришедшая к федерализму своим сложным путем Мексика сохранили эти формулировки в своих названиях.

Наряду с постколониальной следует выделить колониальную модель федера­тивного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом "мягкого" управления колониями. Его особенно часто использовали англичане, которые, усвоив уроки борьбы за независимость американских колоний и создания на их основе США, давали своим колониям самоуправление и интегрировали колонии в зависимые от британской короны фе­деративные образования. После получения независимости эти государства обычно оставались федерациями с прежней региональной структурой.

186



¶2.4 Современный сравнительный федерализм

Ярким примером является Канада [Мелкумов, 1998]. Федерализм в Канаде исторически связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. Похожие процессы инте­грации колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Юж­ный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 г. британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Ав­стралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД.

Пример другой бывшей британской колонии — Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но ради­кально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с ко­торой страна делилась на три области с самоуправлением. Децентрализация была подтверждена и в последующих колониальных конституциях Макферсона (1951 г.) и Литлтона (1954 г.). После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-адми­нистративной картой.

Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько созда­вали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. После Второй мировой войны, в 1846 г. был создан Малай­ский Союз, в 1948 г. преобразованный в Малайскую Федерацию. Ее независимость была провозглашена в 1957 г. При этом в состав федерации были интегрированы отдельные британские колонии Сабах и Саравак на острове Калимантан, которые стали штатами Малайзии, наряду с султанатами и бывшими британскими колони­альными поселениями (так называемыми Стрейтс-Сеттлментс) .

Британская федеративная модель колониального управления использовалась и в некоторых других странах. Например, в 1953—1963 гг. существовала Федерация Родезии и Ньясаленда (ныне — три независимых государства Замбия, Зимбабве и Малави). В 1958—1862 гг. была создана Вест-Индская (Британская Карибская) Фе­дерация, впоследствии распавшаяся на отдельные независимые государства и бри­танские заморские территории. Еще одним английским экспериментом явилось формирование на территории подконтрольного Йемена Федерации Южной Ара­вии в 1959-1967 гг.

Однако все эти проекты не были реализованы после получения соответст­вующими территориями независимости в связи с отсутствием достаточных предпо-

³⁵ Сингапур вышел из этого объединения и стал отдельным независимым государст­вом в 1965 г.

187

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

сылок. В то же время британские колониальные провинции Канады и Австралии оказались подходящей основой для федеративного территориально-государствен­ного строительства, напоминая по своему формату и особенностям региональной идентичности колонии, объединившиеся в США. Колониальный тип федератив­ного строительства в Канаде и Австралии эффективно преобразовался в постколо­ниальный. Устойчивой основой оказались и малайские султанаты, отчасти соответ­ствующие постфеодальному типу, о котором речь шла выше. Что касается Ниге­рии, то там существовали предпосылки федерализации, связанные с межрегиональ­ными противоречиями этноконфессионального характера. Но сама "британская" региональная структура оказалась неподходящей и слишком "крупной", а потому была радикально изменена.

Исторически распространенной моделью федерализации является организа­ция территориально неоднородного государства в процессе деколонизации. В этом процессе возможно сочетание интеграции феодальных или постфеодальных поли-тий и колониальных провинциальных форм. Нетрудно заметить, что эта модель про­сматривается и в рассмотренной выше Малайзии, но там федерация стала форми­роваться еще в колониальный период.

Одним из вариантов постколониальной модели является создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Дого­ворным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Мас­кат и имамат Оман (позднее сформировавшие единое государство Оман). В 1968 г. в процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации (к которому так и не присоединились эмираты Бахрейн и Катар, ныне, как и Оман, являющиеся отдельными государствами)³⁶, а в 1971 г. получили полную независи­мость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сло­жившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании незави­симого государства.

Другой вариант — это постколониальная организация федерации на основе эт­нолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично дели­лась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные кня­жества (аналогично султанатам, сохраненным англичанами в Малайзии). В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, приня­тый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там легислатур и правительств. После обретения независимости молодое

Это немного напоминает американский сценарий.

188

¶2.4 Современный сравнительный федерализм

государство должно было решить сложнейшую задачу по интеграции крайне раз­дробленной (из-за наличия княжеств) структуры и созданию укрупненной сетки АТД (проблема, известная из германской истории). Федерация была признана наи­более адекватной формой территориально-государственного строительства в ус­ловиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными об­разованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реоргани­зация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор.

В аналогичном положении оказался и другой осколок Британской Индии — Пакистан. После обретения независимости здесь развернулось движение за рас­ширение автономии провинций, созданных на этнолингвистической основе. Но в 1955 г. Западный Пакистан был объединен в одну провинцию, а федерация в 1956 г. создана из двух образований — Западного и Восточного Пакистана. И только после 1971 г. — распада страны и выхода населенного бенгальцами Восточного Пакиста­на (нынешний Бангладеш) на территории прежнего Западного Пакистана возникла федерация в ее современном виде с делением страны на четыре провинции (кон­ституция 1973 г.).

В то же время известны и неудачные примеры федерализации территори­ально неоднородных государств в процессе деколонизации. Если Индия и Паки­стан с их сложной этнолингвистической региональной структурой и рудиментами феодальной раздробленности пошли по пути федерализации, то Бирма (нынешняя Мьянма) не смогла сохраниться в этом качестве. Бирма была отделена от Британ­ской Индии в 1937 г. В 1947 г. на конференции в Панлоне провозглашен Бирман­ский Союз, его конституция принята в том же году на учредительном собрании. Бирма была провозглашена федеративной республикой, в которой часть админи­стративных единиц составили национальные автономии. Однако генерал Не Вин в 1960 г. фактически ликвидировал бирманский федерализм, и конституция 1974 г. изменила модель территориально-государственного строительства.

Среди неудачных примеров постколониальных федераций также Соединен­ные штаты Индонезии, которые просуществовали в 1949—1950 гг. и то скорее на бу­маге. Практически не удалось создать федерацию в большом и полиэтническом Заи­ре (нынешняя Демократическая Республика Конго). Здесь децентрализация пред­полагались конституциями 1960 и 1965 гг., но сразу за принятием последней про­изошел переворот, и по конституции 1967 г. страна стала унитарным государством. Только 12 лет после обретения независимости просуществовала в качестве федера­ции Ливия, а точнее — Соединенное королевство Ливия, разделенное на три исто­рические области. В 1963 г. Ливия объявлена унитарным государством. Наконец, федеративные принципы использовались в Камеруне, который в 1961 г. сложился из двух частей, восходящих к двум разным колониям, «— южной половины Запал-

189

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ного Камеруна (его северная часть по плебисциту отошла к Нигерии) и Восточного Камеруна. Однако в 1972 г. по итогам референдума и принятия новой конституции вместо Федеративной Республики Камерун на свет появилась неделимая Объеди­ненная Республика Камерун.

Неудачные примеры постколониальной федерализации обычно связаны или со слабыми предпосылками, недостаточно развитой региональной структурой, что­бы государство могло считаться полноценной федерацией, или с жестким подавле­нием регионализма, воспринимаемого в качестве угрозы единству страны (Мьянма). Нередки ситуации, когда региональные интересы в молодых государствах с нераз­витым гражданским обществом оказываются практически не артикулированными, а потому потребность в федерализации слаба (Заир, Камерун, Ливия и др.). Таким образом, в некоторых (но довольно редких) случаях рецентрализация может приво­дить к дефедерализации.

Третьим стимулом постколониальной федерализации может стать неоднород­ная природно-географическая основа. Одним из ярких примеров являются Федера­тивные Штаты Микронезии. Это — часть бывшей подопечной территории США, возникшей после Второй мировой войны в 1947 г. В 1964 г. в Микронезии был уч­режден Конгресс Микронезии, который в 1967 г. создал комиссию по определению будущего статуса островов. Территория была поделена на четыре части, у которых оказалась разная судьба. Одной из этих частей стали Федеративные Штаты Микро­незии, конституция которых принята в 1979 г. (затем в нее вносились серьезные по­правки). ФШМ находятся в свободной ассоциации с США, при этом в 1991 г. были приняты в ООН. Фактором федерализации стало деление государства на четыре ост­ровные группы, которые и стали штатами.

Природно-географическая раздробленность в виде деления на три острова стала фактором федерализации Коморских островов, получивших независимость в 1975 г. (при этом Коморы остаются одной из самых нестабильных федераций). По­казателен и пример Федерации Сент-Киттс и Невис, где субъектами являются два одноименных острова (третий остров — Ангилья вышел из объединения еще в коло­ниальный период, в 1980 г., и остается британским владением). Нынешняя феде­рация руководствуется конституцией 1982 г. и получила независимость в 1983 г.

Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Приме­ром служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие "объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Тангань­ику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.) . Другим, но неудачным примером служит Малийская Федерация. В 1960 г. она по­лучила независимость от Франции, но в течение нескольких месяцев распалась на

В 1964 г. на Занзибаре был ликвидирован традиционный султанат.