Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 20 из 88

168

¶2.3 Территориально-политическая децентрализация

действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет раз­деление компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается неста­бильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.

Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных гра­ниц (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объ­единенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с раз­витым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительств избираются из числа депутатов на­ционального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).

Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабиль­ная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал огра­ничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных предста­вителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций само­управления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провин­циях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на разви­тии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индо­незии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.

Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи пол­номочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональ­ных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и пол­номочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.

169

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (тер­мин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправ­ления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное само­управление представляют собой два различных института: региональное самоуправ­ление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государ­ственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная си­туация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.

В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским госу­дарством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Опреде­лить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю сис­тему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.

Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE пер­вого порядка) и муниципалитетов составляют единую систему местного самоуп­равления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных админист­раций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Пре­фектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне кото­рой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.

К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример "неудавшейся" федерации. На уровне провинций в Нидерлан­дах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидер­ландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатуры — провинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провин­циальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается прави­тельством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в по­ложении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, националь­ный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидер­ландах сохраняется).

170

¶2.3 Территориально-политическая децентрализация

Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других стра­нах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наи­более распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ог­раниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы гу­бернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.

Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом слу­чае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населени­ем, и действует система строгого назначения региональных руководителей цент­ральными властями.

Само понятие "унитарное государство", впрочем, давно превратилось в услов­ность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В ре­альности существует множество очень разных моделей "унитарного" государства:

• 
  асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориаль­ного охвата;
  
• 
  симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;
  
• 
  модель конституционального самоуправления;
  
• 
  полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).
  

2.3.4

Постколониальные модели децентрализации

Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, сложившиеся в современном мире на месте прежних систем "метрополия — колония". К настоящему времени прак­тически все заморские владения обладают органами самоуправления и могут рас­сматриваться в качестве особых периферий в сложных системах АТД. Прежние мет­рополии обычно обладают полномочиями в сфере обороны и внешней политики, оставляя все или значительную часть внутренних дел органам самоуправления. В этой связи можно говорить о постколониальных моделях децентрализации. Это — слу­чай, когда децентрализация совпадает с общемировым процессом деколонизации.

171

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Большой интерес представляет французская модель деколонизации. Эта модель предполагает не только самоуправление в самом заморском владении, но и участие этой территории в общегосударственной политике. Все заморские владения Фран­ции, кроме Южно-Антарктических территорий²⁸, представлены в национальном парламенте. Во всех действуют как местные партии, так и отделения общенацио­нальных французских партий (в разных сочетаниях и пропорциях).

В особом положении в системе французских заморских владений находится Новая Каледония, которая имеет статус заморской территории с 1946 г. Для Новой Каледонии наиболее характерны сепаратистские настроения. С 1984 г. в этом регио­не вводится самоуправление (ранее назначался верховный комиссар). Создан мест­ный парламент — Конгресс территории по главе с председателем. В 1987 г. прово­дился референдум о статусе, на котором более 98% высказались против независи­мости (выступающая за независимость организация — Национальный социали­стический фронт освобождения канаков референдум бойкотировала). Уступкой со стороны Франции стал общенациональный референдум 6 ноября 1988 г., на кото­ром французы поддержали закон об увеличении автономии. 14 июля 1989 г. было отменено прямое правление Франции в этом регионе. Проводится разграничение полномочий между Францией и Конгрессом территории. Наконец, французский премьер и лидеры партий Новой Каледонии подписали Договор о Новой Каледо­нии 5 июня 1998 г. Договор предусматривает переходный период на 20 лет, а затем проведение референдума о полном суверенитете. Таким образом, Новая Каледония занимает переходное положение в системе французских регионов и характеризует­ся высоким уровнем автономии с перспективой обретения независимости.

Другая заморская территория в Тихом океане — Французская Полинезия имеет статус заморской территории с 1958 г. В 1996 г. в рамках процессов децентра­лизации она обрела статус автономной территории. Наряду с верховным комис­саром, представляющим общенациональную власть (до 1977 г. регионом управ­лял французский губернатор), Французская Полинезия имеет свою легислатуру — территориальную ассамблею и правительство.

Еще одна тихоокеанская заморская территория — Уоллис и Футуна (она имеет статус заморской территории с 1961 г.), наоборот, обладает низким уровнем самоуправления, что легко объясняется ее малыми размерами и населением. Здесь центральной фигурой является назначенный Францией главный администратор, а самоуправление представлено территориальной ассамблеей, совещательным Со­ветом территории при главном администраторе, а также традиционной властью в лице трех местных королей.

Одновременно в системе отношений "центр — периферия" во Франции ак­тивно применяется "департаментская модель", когда бывшие колониальные владе-

²⁸ Южно-Антарктические территории не имеют постоянного населения.

172

¶2.3 Территориально-политическая децентрализация

ния имеют модель самоуправления, аналогичную "континентальным" департамен­там, и официально называются заморскими департаментами. С 1946 г. этот статус имеют Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон. Здесь действует институт пре­фектов, представляющих общенациональную власть, а также генеральный совет (орган самоуправления департамента) и региональный совет (орган самоуправле­ния региона). Появление региональных советов в заморских департаментах связа­но с развитием во Франции нового управленческого уровня — регионов, и соответ­ствующими процессами децентрализации. В результате заморские департаменты тоже получили статус регионов (в континентальной Франции регионы обычно соз­давались на базе нескольких департаментов)".

Вторая принципиально важная модель может быть названа монархической. В этой модели заморские регионы считаются владениями короны. Уровень само­управления при этом может быть очень разным. При этом заморские регионы, как правило, не участвуют в решении общегосударственных вопросов, что отличает мо­нархическую модель от французской. Наиболее развитую и разнообразную систему монархических владений имеет Великобритания.

Особый статус в британской территориально-политической системе имеют острова, непосредственно прилегающие к Британии, — Гернси и Джерси в проливе Ла-Манш и Мэн в Ирландском море. Эти регионы считаются владениями короны и официально не входят в состав "основной" территории. В них действуют органы самоуправления. Кроме того, эти острова имеют особый экономический режим оф­шорных зон.

Модели самоуправления действуют и в заморских владениях Великобрита­нии, которые объединяются понятием "British Dependent Overseas Territory" (т.е. бри­танская зависимая заморская территория).

Более высокий уровень самоуправления характерен для Гибралтара и Бермуд­ских островов, т.е. для политически более развитых территорий, где вопрос о незави­симости так или иначе пытались перевести в практическую плоскость³. В Гибрал­таре и на Бермудах действуют свои правительства, формируемые в соответствии с парламентской системой в результате многопартийных выборов. Местные легисла­туры избираются и в других зависимых территориях Великобритании (Ангилья, Вир-

²⁹ Кроме того, в составе Франции находятся две специальные территориальные еди­
ницы — Майотта (Индийский океан, четвертый остров в группе Коморских островов, так и
не вошедший в состав федерации и оставшийся французским владением) и Сен-Пьер и
Микелон (вблизи канадского побережья). Их уровень самоуправления ниже, чем в замор­
ских департаментах. В них действуют генеральные советы с ограниченными правами, но
региональных советов нет.

³⁰ В 1967 г. референдум по поводу статуса проводился в Гибралтаре, где 99% выска­
зались за сохранение зависимости от Великобритании. Аналогичные результаты дал и ре­
ферендум 2002 г. В 1989 г. Великобритания отвергла предложения правительства Бермуя-
ских островов о предоставлении независимости, а референдум о независимости в августе
1995 г. показал, что жители островов на самом деле не хотят менять свой статус.

173

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

гинские острова, Каймановы острова, Монтсеррат, острова Терке и Кайкос в Ка­рибском бассейне, Фолклендские острова и Остров Святой Елены в Атлантическом океане, Питкэрн в Тихом океане). В заморских владениях Великобритании приня­та модель, когда королева назначает губернатора, а самоуправление представлено легислатурой (в составе которой наряду с выборными депутатами есть назначенные представители и депутаты по должности) и главным министром.

Монархическая модель характерна и для Нидерландов. Две заморские тер­ритории в Карибском море — Антильские острова и Аруба считаются частью коро­левства. Статус 1954 г. дал Антильским островам полную автономию по внутренним вопросам. На Антильских островах были созданы легислатура и совет министров во главе с премьером, представляющим партию, победившую на выборах. Интересы центра представляет губернатор. После отделения Арубы в 1986 г. там была сфор­мирована аналогичная система властных органов, в которой представлены общена­циональные и местные интересы.

Особый тип монархической модели децентрализации в заморских террито­риях характерен для Дании, под контролем которой остаются Гренландия и Фа­рерские острова. Эти регионы входят в "Danish Realm", состоящую из трех частей (включая собственно Данию) монархическую систему с единым гражданством. Конституция Дании 1953 г. действует на всей территории королевства. Гренландия и Фарерские острова при этом участвуют в общенациональном управлении и име­ют по два места в датском парламенте.

Датская модель отчасти напоминает классическую монархическую модель, отчасти — французскую. Для нее характерны не только участие заморских регио­нов в решении общенациональных вопросов, но и самая высокая степень автоно­мии этих регионов. Отношения между Данией и двумя регионами регулируются специальными конституционными соглашениями и основываются на принципах самоуправления. На Фарерских островах самоуправление существует с 1948 г. (при­чем отмечается расширение полномочий), в Гренландии оно было введено в 1979 г. Гренландия и Фарерские острова имеют органы власти, созданные по образцу пар­ламентских республик³¹ с той разницей, что в них еще есть институт губернатора, представляющего интересы Дании. Оба региона имеют права в международных от­ношениях, хотя и ограниченные.

Таким образом, датская модель предполагает самый высокий уровень само­управления для заморских территорий, которые по многим признакам (уровень са­моуправления, собственная международная деятельность) напоминают независи­мые государства.

Дополнительно следует сказать о постколониальных системах, сложившихся в Австралии и Новой Зеландии. Их особенность заключается в том, что оба госу­дарства входят в состав Британского содружества, и формальным главой государства

³¹ Причем там действуют свои партийные системы, отличающиеся от датской.