Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г. В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших примеров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории получили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"23. Еще один недавний пример — вхождение в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдикцией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.). Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней реорганизации, которую можно поделить на три варианта:
Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить системы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укрупнение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким. Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-геогра-фической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16. Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени поднимаются в различных странах по следующим причинам: • объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой еди ный узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и во обще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с други ми землями — случаи Гамбурга и Бремена); 23 Имеется в виду социалистическая система в Китае и капиталистическая — в специальных административных районах. 143 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития территории. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая дифференциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового региона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукрупнению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к укрупнению. Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониальный период Нигерия была поделена на три района — Северный, Восточный и Западный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабильности и военных переворотов в Нигерии24 часто проводились реформы АТД, которые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была поделена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Однако процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов. Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии (см., например: [Семенова, 1981]). Так, принятый в 1956 г. закон о реорганизации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с одинаковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы проживания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально 24 Крайним примером стала война, поводом для которой была попытка нефтедобывающего Восточного района отделиться и создать Республику Биафра. 144 ¶   2.1 Административно-территориальное деление государствапризнан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выделился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш). Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах. Территория Швейцарии и границы кантонов сложились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выделен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов. В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации системы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс отделился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредителями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23. Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающийся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими центрами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чун-цин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой. Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре 145 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствапровинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти поделили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате чего страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробной административной сетки в Чехии и Словакии. Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд. 2. Изменение статуса отдельных регионов. Наряду с изменением числа регионов в государстве может меняться статус уже существующих регионов. Наиболее распространенные ситуации связаны с:
Повышение статуса регионов является процессом, характерным для Индии с ее изначально сложной системой АТД. Индийские территории после обретения независимости делились на три категории — А, В и С. Категорию А составляли девять крупных штатов, которые ранее являлись губернаторскими провинциями, т.е. входили в систему колониального управления, созданную англичанами. Штаты категории В были созданы на основе княжеств и союзов княжеств, т.е. остатков феодальной территориально-политической подсистемы. Они получили примерно те же права, что категория А, но с надзором президента Индии на протяжении 10 лет. Категорию С составили комиссарские провинции, не имеющие самоуправления (на их основе возникли союзные территории). В дальнейшем происходило постепенное выравнивание статуса индийских территорий с повышением статуса территорий категории В и С. Наиболее крупные союзные территории постепенно обрели статус штатов. Например, расположенный в Гималаях Химачал-Прадеш в 1970 г. получил часть территории прежнего "большого" Пенджаба и превратился в штат. Созданные в результате раздела Ассама союзные территории Мизорам и Аруначал-Прадеш также впоследствии стали штатами. Основная часть прежней союзной территории Гоа, Даман и Диу превратилась в штат Гоа, тогда как мелкие анклавы Даман и Диу остались в положении союзной территории. Если в Индии союзные территории сохранились в системе АТД, то в таких странах, как Мексика, Аргентина и США, они все уже повысили свой статус. Полное выравнивание статуса регионов произошло в Мексике. Исторически некоторые регионы Мексики также являлись не штатами, а территориями. В 1974 г. две территории (Кинтана-Роо на Юкатане и Южная Нижняя Калифорния) получили статус штатов (еще ранее статус штата получил Наярит). Интересно, что Мексика даже предусмотрела в своей конституции параметры, которые позволяют территории стать штатом. Для этого ее население должно превысить 80 тыс. человек, и она должна иметь все "необходимые ресурсы" (последнее, конечно, допускает субъек- 146 ¶   2.1 Административно-территориальное деление государствативные трактовки). Национальная территория Огненная Земля в Аргентине также недавно стала полноценной провинцией. Через повышение статуса прошли и два самых "новых" американских штата — Аляска и Гавайи. Аляска в 1867—1884 гг. находилась в ведении министерства обороны, затем представляла собой округ во главе с губернатором, потом именовалась территорией, пока в 1958 г. не была преобразована в штат. Гавайи являлись территорией с 1900 г., а штатом стали на год позже Аляски — в 1959 г. Автономизация региона является еще одним случаем изменения его статуса. Примеры приведены выше, когда речь шла о неоднородном АТД. Снижение статуса — редкое явление, чреватое политическими потрясениями. Однако такие ситуации существуют. Примером служит провинция Ачех в Индонезии, которая некоторое время пользовалась автономией. Однако лишение Ачеха автономии только подогрело и без того развитые здесь сепаратистские и исламистские настроения. На сегодняшний день Ачех является одной из самых "горячих точек" в Индонезии. Дополнительно следует указать на такой сценарий изменения статуса региона, как реорганизация заморских территорий. Обычно речь идет о расширении их автономии, возможно — о создании форм участия в общенациональной политике. 3. Изменение числа управленческих уровней. В процессе реформы государство может пойти на создание новых управленческих уровней, дополняющих и усложняющих уже существующую систему АТД. Ликвидация управленческих уровней в мировой практике почти не встречается. Одной из причин может стать слишком дробная политико-административная структура. Не трогая эту структуру, государство создает еще один уровень со своими властными структурами и полномочиями, который и становится первым субнациональным уровнем. Так поступила Франция, объединив свои многочисленные департаменты в регионы. Другой причиной может быть пересмотр территориально-государственного устройства с определением более крупных административных единиц, пользующихся автономией. Бельгия, которая делится на провинции, при переходе к федеративной модели создала новый управленческий уровень в виде трех крупных регионов — Фламандии, Валлонии и Брюсселя. В Испании провинции объединились в автономные сообщества. 2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления В большинстве государств любая реформа АТД является прерогативой центра и разновидностью административной реформы. При этом, конечно, должны учитываться мнения региональных элит и местного населения. 147 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваВ некоторых федеративных государствах в процессах изменения АТД задействованы региональные власти и население. Эти ситуации заслуживают отдельного внимания. Децентрализация может пробуждать интерес не только к расширению автономии существующих регионов, но и к созданию новых. Интерес центра состоит в том, чтобы обеспечить стабильность, а значит, принять по этому поводу обоснованное государственное решение, не влекущее за собой конфликты в системе и учитывающее мнение других регионов. Данный вопрос имеет наибольшее значение в федеративных государствах, где изменение административно-территориального деления практически невозможно без учета региональных интересов, поскольку в противном случае оно чревато конфликтом между центром и регионами. Обычная формула реорганизации территории подразумевает взаимное согласие центра и регионов. В соответствии с этой формулой в большинстве федераций дозволяются изменения политической карты с созданием, укрупнением, выделением субъектов федерации, приемом в состав федерации новых территорий или повышением статуса существующих. Ситуация, когда решающее слово в реорганизации федеративной системы АТД принадлежит исключительно центру, довольно редка. Она более характерна для Индии, где субординация уровней власти велика: здесь решение о реорганизации территории принимает парламент с помощью закона. Как правило, законодательство федеративных государств предполагает учет мнения заинтересованных территорий и даже всех территорий страны. Можно выделить следующие идеально-типические модели учета региональных интересов в процессе изменения АТД.
¶148 ¶я ¶2.1 Административно-территориальное деление государства В самой "идеальной" ситуации при изменении АТД учитывается мнение народа, заинтересованных регионов и центральной власти. Именно так, например, ставится вопрос в швейцарской конституции. Возможна ситуация, когда участие в реорганизации территории принимают все субъекты федерации, а не только заинтересованные. Федерация при таком подходе считает, что изменения в ее составе являются делом, значимым для всех ее участников. Данная процедура четко прописана в мексиканском законодательстве. Здесь для создания нового штата нужно, чтобы соответствующее решение было ратифицировано большинством региональных легислатур. Причем в случае, если легислатуры заинтересованных штатов, границы которых меняются, не ратифицировали решение, используется более высокая планка для всех штатов: тогда две трети всех регионов должны поддержать изменения, как бы компенсируя несогласие одного из заинтересованных регионов. Итак, степень участия центра и регионов в реорганизации территории довольно сильно различается в федеративных государствах. В более централизованных федерациях (Индия) центр имеет решающий голос в этом процессе. Более либеральные варианты предполагают максимальный учет мнения всех заинтересованных сторон — референдумы или, как минимум, решения региональных легислатур. Причем принципы федерализма иногда воспринимаются так, что реорганизация территории невозможна без учета мнения всех, а не только заинтересованных регионов. |