Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 13 из 88

глава

МИРОВОЙ ОПЫТ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

2.1

Административно-территориальное деление государства

2.1.1

Основные понятия

Существует ряд близких понятий — "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориаль­ная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формаль­ную политико-административную структуру государства, или другими словами — его деление на формальные регионы.

Понятие "административно-территориальное деление (АТД)" имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается соб­ственно политико-административная карта государства, представляющая собой со­вокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого про­цесса — сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деле­ния аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный слу­чай. Особенность АТД заключается в том, что районирование проводят государст­венные органы, исходя из поставленных управленческих задач, и что это райони­рование существует де-юре, в нормативных актах.

Родственные понятия "административно-территориальное устройство (АТУ)" и "административно-территориальная организация (АТО)" в современном дис-

108

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

курсе включают в себя институциональные аспекты¹. Они обычно подразумевают не только политико-административную карту, но и политические институты, всю систему отношений, связанных с созданием и переустройством АТД. АТУ (АТО) может, например, включать в себя региональные органы власти и общенациональ­ные властные структуры, занимающиеся административно-территориальным де­лением и даже региональной политикой вообще.

Главным структурным элементом АТД является административно-терри­ториальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная еди­ница является синонимом формального региона.

Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархиче­ские уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).

Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанно­сти. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы², в которых дей­ствует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД сущест­вуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.

АТД — феномен вполне древний. Можно вспомнить пример Римской им­перии с ее делением на провинции. В то же время феодальная модель территори­ально-государственного строительства обычно нарушала регулярность АТД. Для этой модели в ее европейском варианте было характерно деление территории на центры (города) с определенным самоуправлением и периферии, находившиеся под властью феодалов-землевладельцев. Феодал являлся землевладельцем и регио­нальным лидером в одном лице, т.е. ATE могла одновременно представлять собой

¹ См. также: [Путь к совершенной модели административного устройства, 1996; Тра-
нин, 1984; Шигер, 1956] и др.

²Следует помнить, что в зону исключительной юрисдикции государства входит так­
же морская акватория, которая при этом не является частью того или иного региона. Дру­
гими словами, административно-территориальное деление существует только на суше. Хо­
тя региональные власти в соответствии с национальным законодательством могут иметь
некоторые ограниченные полномочия в прилегающих водах.

109

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

феодальное владение. При этом распространенная чересполосица феодальных вла­дений нарушала регулярность АТД.

Современное национальное государство, в отличие от средневекового фео­дального государства, обязательно использует регулярную систему АТД. Переход к современной модели территориально-государственного строительства происходил одновременно с формированием более или менее централизованной государствен­ной власти и организацией государственного управления (а также самоуправления) на местах. Для организации государственного управления на региональном уровне и формирования структур самоуправления обязательно требуется стройная и стро­гая система АТД.

2.1.2

Факторы административно-территориального деления

АТД любого государства является функцией его региональной структуры. Сама региональная структура, как ясно из первой главы, формируется в результате сложных эволюционных процессов и представляет собой несколько накладываю­щихся друг на друга структур различного происхождения. Региональную структуру государства можно представить как наложение этнокультурной, природно-географи-ческой и социально-экономической структур.

Исходя из этого, а также из существующей практики административно-тер­риториального деления, можно выделить следующие группы факторов, определя­ющих формирование его системы.

1. Этнокультурные факторы.

В многонациональных государствах использование этнических границ для выделения административно-территориальных единиц является распространенным принципом. Действительно, регионы с этнокультурной спецификой формируются вне зависимости от желаний и воли государственных лидеров и представляют со­бой территориальные образования, обладающие собственной идентичностью и представляющиеся очевидными ячейками региональной структуры. Другими сло­вами, этнические ареалы часто являются хорошо выраженными на местности не­формальными регионами.

Но, опасаясь сепаратизма и не желая идти на политические уступки нацио­нальным меньшинствам, многонациональное государство нередко избегает созда­ния таких ситуаций, когда каждая административная единица обязательно пред­ставляет собой ареал проживания определенного этноса. Впрочем, превращение этнических ареалов в ATE происходит нечасто и по иным причинам: четкая этни­ческая граница, разделяющая ареалы проживания двух этносов, является редким явлением, поскольку этносы часто смешиваются друг с другом на одной террито-

110

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

рии, наблюдаются феномены переходных зон, этнических анклавов и эксклавов и т.п. Поэтому поделить территорию государства на "аккуратные" ATE с ярко выра­женной этнической спецификой нельзя при всем желании.

Таким образом, этнокультурные факторы являются лишь одной из несколь­ких возможных групп факторов, определяющих систему АТД и межрегиональные границы. Тем не менее национально-территориальный принцип формирования сетки АТД довольно часто используется в многонациональных федерациях, где регионы, имеющие этническую специфику и, соответственно, ярко выраженную идентичность, являются распространенным типом субъектов федерации.

Крайним примером может служить современная Эфиопия, где националь­но-территориальный принцип был положен в основу АТД при переходе государст­ва к федеративной модели в результате принятия конституции 1994 г. Все девять штатов Эфиопии³ имеют этноконфессиональную специфику и обычно используют этнонимы в своих названиях — Тыграи, Амхара, Сомали (все три штата заселены представителями одноименных этнических групп), Оромия (этнос галла, или оро-мо), Область народностей Южной Эфиопии (этносы группы сидамо), Афар (этнос данакиль), Бэнишангуль-Гумуз (этнос кома и др., относящиеся к народам Цент­рального и Восточного Судана), Гамбела (этносы нилотской языковой семьи — нуэр, ануак) и Харэр (особый мусульманский анклав). В то же время и в "модель­ной" ситуации, характерной для Эфиопии, видно, что абсолютное совпадение этни­ческих и административных границ невозможно. В ряде штатов небольшие народы объединены в группы. Карта этнических ареалов никогда не может иметь столь регу­лярные и геометрически ясные формы, как АТД.

АТД в Индии в значительной степени построено по лингвистическому прин­ципу, который использовался в официальном порядке при определении штатов и их границ на протяжении второй половины XX в. В результате большинство штатов соответствует крупным этнолингвистическим группам. Например, хиндустанцы на­селяют Уттар-Прадеш и Мадхья-Прадеш, раджастханцы — Раджастан, бихарцы — Бихар, бенгальцы — Западный Бенгал, гуджаратцы — Гуджарат, маратхи — Маха­раштру, ория — штат Орисса, телугу — штат Андхра-Прадеш, тамилы — Тамилнад, каннара — штат Карнатака, малаяли — штат Керала, ассамцы — Ассам, пенджабцы — Пенджаб, кашмирцы — Кашмир. Этнолингвистический принцип используется и в отношении мелких штатов. Например, штат Мегхалая населен в основном кхаси и гаро, Нагаленд — нага, Манипур — манипури, Мизорам — лушеи и т.п.

Похожая ситуация характеризует и Пакистан, который делится на четыре провинции, примерно соответствующие четырем основным этническим группам. Этими провинциями являются Пенджаб (пенджабцы), Синд (синдхи), Белуджи­стан (белуджи) и Северо-Западная Пограничная провинция (пуштуны).

³ Наряду со штатами ATE первого порядка в Эфиопии являются два города.

111

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Этнокультурные факторы оказали большое влияние и на формирование АТД в унитарных государствах, особенно в тех, которые отличаются высокой степенью децентрализации. Например, в Испании автономные сообщества в ряде случаев имеют этническую окраску (Каталония, Страна Басков, Галисия). В Италии область Валле-д'Аоста определяется по этнолингвистическому принципу (франкоязычное население), также как и область Трентино-Альто-Адидже (германоязычное населе­ние). Очень часто такие "этнически окрашенные" регионы в унитарных государст­вах стремятся к большей автономии по сравнению с "обычными".

Важно отметить, что и в государствах с высоким уровнем централизации можно проследить влияние этнокультурных факторов на формирование сетки АТД. Возможны ситуации, когда названия ATE имеют ярко выраженный этнический ха­рактер. Например, в Иране этнонимы широко используются в названиях регионов (останов), и этнический фактор оказал весьма большое влияние на АТД. Даже бег­лый взгляд на административную карту Ирана позволяет обнаружить такие останы, как Лурестан (луры), Бахтиария и Чехармехаль (бахтиары), Бойерахмед и Кохги-луйе (кухгилуйе), Курдистан (курды), Восточный и Западный Азербайджан (азер­байджанцы), Гилян (гилянцы), Мазендаран (мазендаранцы), Систан и Белуджистан (белуджи).

2. Исторические факторы.

Распространена ситуация, когда сетка АТД того или иного государства сло­жилась в общих чертах много веков назад и сохраняется в виде определенной на­циональной традиции. Как правило, это — государства с достаточно древней исто­рией, в которых образовались устойчивые территориальные структуры.

Говорить об исторических факторах АТД следует с известной осторожностью, поскольку это понятие условно. Если ATE существует в ее нынешних или близких к тому границах на протяжении минимум двух-трех веков, то тогда ее, вероятно, можно считать "исторической". Уровень консервативности политико-администра­тивной структуры в различных государствах разный. Некоторые государства обра­зовались сравнительно недавно, большинство — в XX в., и потому говорить об ис­торических факторах там можно лишь в редких случаях.

Роль исторических факторов при формировании сетки АТД лучше всего прослеживается в европейских государствах, где региональные структуры сложи­лись еще в Средние века. Причем границы государств могли меняться, а вот регио­нальные структуры при этом оставались достаточно консервативными: просто ре­гионы переходили из рук в руки. Поэтому и возникло популярное представление о современной Европе как о "Европе регионов", где в основе региональной структу­ры лежат еще "феодальные" по своему генезису компактные территориальные ячей­ки — части современных государств. Поскольку с этими ячейками связаны тради­ции и идентичность населения, они стали естественной основой при формирова­нии современных сеток АТД. Роль исторических факторов особенно заметна в та-

112

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

ких странах, как Германия [Бусыгина, 2000], Австрия, Швейцария, Нидерланды, Бельгия, Италия и др. Это заметно по названиям регионов, которые повторяют на­звания старых феодальных государственных образований, и отчасти по их грани­цам. Великобритания (на территории Англии) и Ирландия делятся на старинные по происхождению графства, что тоже напоминает о Средневековье.

Исторические факторы нередко воспринимаются как недостаточно устойчи­вая основа АТД, если мыслить категориями централизованного государства. Воз­никают претензии к такой системе АТД по аналогии с теми системами, которые возникли под преимущественным влиянием этнокультурных факторов. Попытка уйти от исторических факторов при формировании АТД была характерна прежде всего для Франции. Однако радикальная реформа АТД в 1793 г., ставшая геогра­фическим результатом Великой французской революции⁴, с созданием департа­ментов в наши времена начинает восприниматься по-другому. Все-таки с той поры прошло более 200 лет, и компактные департаменты с их физико-географическими названиями тоже превратились в некую традицию, хотя и менее глубокую, чем де­ление Франции на исторические провинции, "отмененные" в годы Великой фран­цузской революции. Кроме того, создание в XX в. новой, дополнительной админи­стративной сетки из регионов (которые объединяют по несколько департаментов) отчасти привело к воссозданию старых исторических границ. В названиях этих ре­гионов обычно используются названия исторических провинций, тем самым вер­нувших себе статус формальных регионов по прошествии почти 200 лет.

Аналогично и в США, государстве относительно новом, штаты Атлантическо­го побережья выглядят вполне "историческими" образованиями, поскольку восхо­дят к английским колониям XVIII в.

3. Демографические (социально-географические) факторы.

Система АТД в значительной степени соответствует сложившимся в данном государстве системам расселения. Административно-территориальные единицы часто складываются по принципу узловых районов, формируясь вокруг крупных центров и представляя собой зоны их тяготения. Такие ATE представляют собой компактные и хорошо выраженные системы "центр — периферия" (факторы также можно назы­вать центро-периферийными). На их формирование преимущественное влияние оказывают демографические, или социально-географические, факторы, под кото­рыми здесь понимается система расселения и связанная с ней система узловых

⁴ Интересно вспомнить, что наряду с радикальным изменением АТД французские революционеры предложили также новый календарь. Но попытка начать новый историче­ский отсчет оказалась недолговечной, в то время как новая политико-административная карта прижилась. При этом на самом деле в исторической памяти сохранились и все не­формальные регионы Франции, ее исторические провинции (Прованс, Нормандия, Бур­гундия и др.). Более того, во второй половине XX в. они были частично восстановлены на официальном уровне — при создании нового политико-административного уровня, объе­диняющего отдельные департаменты в более крупные единицы — регионы.

113

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

районов, устойчивых взаимосвязей между населенными пунктами и географиче­ских ориентации одних населенных пунктов на другие.

Демографические факторы играют особенно важную роль в формировании системы АТД в странах с менее выраженной историко-культурной структурой, т.е. там, где этнокультурные и исторические факторы выражены слабо (либо намерен­но подавляются). Как правило, это — относительно новые государства, причем го­сударства скорее унитарные, чем федеративные (в последних этнокультурные и ис­торические факторы имеют большее значение). В Европе влияние сложившихся систем расселения на сетку АТД заметно в странах Центральной и Восточной Ев­ропы с менее продолжительной историей и размытостью исторического деления на провинции. Влияние демографических факторов на системы АТД заметно в Пор­тугалии и Скандинавских странах.

4. Природно-географические факторы.

Природные барьеры также оказывают заметное влияние на системы АТД. Природно-географическая обособленность территории служит важным фактором, который влечет за собой формирование отдельных ATE. Например, в островных государствах распространены ситуации соответствия сетки АТД конфигурации островов и островных групп (Дания, Индонезия, Микронезия и др.) . Обособленные горные территории также обычно становятся отдельными административно-терри­ториальными единицами.

Многофакторность в процессах формирования АТД.

Важно отметить, что ни одна из существующих систем АТД не сложилась под влиянием только одной группы факторов. Даже там, где государство сознательно использует этнокультурный принцип, формирование сетки АТД в виде системы этнокультурных регионов оказывается невозможным по разным причинам. Во-пер­вых, в мире практически не существуют четко выраженные этнические границы. Во-вторых, государства считают нерациональным создавать специальные администра­тивные единицы для небольших народов. Поэтому в той же Индии большинство малых народов своими штатами отнюдь не располагает. И, наоборот, ареалы рассе­ления самых крупных народов могут быть разделены на несколько штатов во избе­жание слишком больших различий между территориями по демографическим ха­рактеристикам или в силу субэтнических и иных различий. Так, наиболее круп­ный этнос Индии — хиндустанцы доминируют не только в наиболее крупном шта­те Уттар-Прадеш, находящемся в долине Ганга, но и в соседних штатах Мадхья-Прадеш и Харьяна.

⁵ В Дании, например, отдельной административной единицей является второй по величине остров Фюн (с прилегающими островами), а также остров Борнхольм в Балтий­ском море.

114

¶2.1 Административно-территориальное деление государства

Нередко бывает трудно отделить этнокультурные факторы от факторов исто­рических, поскольку исторические провинции одновременно могут иметь этно­культурную специфику (германоязычный регион Трентино-Альто-Адидже, ранее Южный Тироль и бывшая территория Австро-Венгрии в составе современной Ита­лии). Природно-географические факторы часто действуют одновременно с истори­ческими и этнокультурными. Так, обособленный остров может одновременно пред­ставлять собой обособленный этнический ареал и являться административной еди­ницей. Что касается демографических факторов, то длительное время существую­щие исторические ATE вполне могли сформироваться в виде компактных узловых районов с ярко выраженными центрами и сферой их влияния. Таким образом, в каждом конкретном случае обычно можно говорить о сочетании нескольких фак­торов в определенной конфигурации.

АТД и региональная идентичность (соотношение формальных и неформаль­ных регионов).

Следует обратить внимание на тот факт, что системы АТД одновременно в той или иной степени соотносятся со структурами региональной идентичности. В боль­шинстве государств существует своя система неформальных регионов, с которыми идентифицирует себя население (эти регионы можно также называть обыденными). Полное совпадение формальных и неформальных регионов встречается редко, между ними всегда есть несоответствие, поскольку, как уже говорилось, трудно построить геометрически строгую систему АТД на основе "неправильных" неформальных регионов.

Региональная идентичность обычно имеет несколько уровней, соответствую­щих сложности территориальной структуры данного государства. Жители этого го­сударства могут одновременно идентифицировать себя с городом, в котором они живут, регионом (формальным и (или) неформальным), в состав которого входит этот город, и, наконец, с крупной региональной структурой (например, Север или Юг). Соотношение разных территориальных идентичностей по уровню выраженно­сти и приоритетности для населения является интересным для анализа. Интересно исследовать и соотношение региональной идентичности с общенациональной. Обычно территориальная идентичность имеет "матрешечный", или сложносостав-ной, характер, т.е. человек одновременно идентифицирует себя со своим государ­ством и с регионом как частью этого государства. Но в случае развития центробеж­ных сил могут возникать ситуации, когда основной считается региональная иден­тификация, а общенациональная идентичность может даже отрицаться жителями определенного региона.

АТД не может быть оторванным от существующих реалий, т.е. от сложив­шихся неформальных региональных структур разного происхождения. Другими сло­вами, АТД не может быть неестественным, случайным или навязанным сверху. Каж-