Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Понятие "региональная политика" Регионализация является управляемым процессом. Как уже говорилось, центр, как правило, выступает в качестве активного субъекта в отношениях "центр — регионы", создавая и меняя состояние баланса в системе (тогда как регионы далеко не всегда являются столь активными субъектами). Управленческие аспекты в политической регионалистике связаны с понятием "региональная политика". Проводя региональную политику, центр стремится управлять региональной структурой, преследуя свои цели, такие, как сохранение общего контура региональной структуры (т.е. границ государства) и определение допустимых параметров региональной фрагментации. Если следовать теории функционализма, центр стремится управлять центростремительными силами, обеспечивая их превосходство над центробежными на всей территории государства. Региональную политику необходимо отличать от региональной политической ситуации и регионального политического процесса. Последние характеризуют состояние дел на горизонтальных уровнях, в собственно региональных сообществах. 80 ¶   1.3 Государство как территориально-политическая системаРегиональная политика является частью отношений вертикальной иерархии в отношениях "центр — регионы", ее субъектом является центр, который ее вырабатывает и проводит. Таким образом, региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъектом, региональный уровень — объектом. Важно отметить, что региональную политику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова. Субъектами региональной политики являются или могут быть практически любые властные структуры в центре, которые хоть как-то занимаются региональной проблематикой. При этом возможны специализированные структуры или подразделения крупных структур, для которых региональная политика является главным направлением. Региональная политика — одно из важнейших направлений внутренней политики государства, наряду с экономической политикой, социальной политикой, национальной политикой и т.д. Региональная политика представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными властями (государством в целом) и территориями (регионами). Главное содержание региональной политики — это разработка и реализация мер по регулированию регионального развития, как политического, так и экономического, в соответствии с определенными на общенациональном уровне политическими целями. В англоязычной литературе понятию "региональная политика" в его более распространенном варианте лучше соответствует понятие "regional policy", поскольку речь идет о политике, как о мерах, действиях определенных политических акторов. В то же время необходимо и использование понятия "regional politics", с помощью которого можно обозначать всю сложную систему политических действий, имеющих региональный эффект, характерную для данного государства. Если "regional policy" обычно связана с определенными акторами, то "regional politics" — с общей ситуацией в государстве (в срезе "центр — регионы") и ее основными трендами. В соответствии с концепцией баланса отношений "центр — регионы" региональная политика представляет собой участие общегосударственных структур в создании и изменении этого баланса. Предмет региональной политики, область регулирования, — это "наполнение" территории, т.е. ее политический статус, полномочия, экономический потенциал и его реализация. Под региональной политикой обычно понимается государственная региональная политика, т.е. деятельность общенациональных властных структур. При таком подходе собственно политика понимается в узком смысле, а именно как государственное управление. 81 ¶Глава 1 Теория и методология политической регионалистики Возможно более широкое понимание региональной политики, определяемое вектором ее направленности. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вертикали. В широком понимании региональная политика представляет собой систему управленческих решений любых политических структур общенационального уровня в отношении своих региональных составляющих. Тогда государственная региональная политика — это деятельность центра в отношении региональных и местных властей. Возможны частные и ведомственные примеры региональной политики — отдельных властных органов общенационального уровня, центральных структур политических партий и т.п. При таком подходе государственная региональная политика — это частный случай региональной политики. Также следует различать имплицитную и эксплицитную региональную политику. Нередко под региональной политикой понимается только ее эксплицитная форма. Речь идет о случаях, когда действия властей официально идентифицируются в качестве региональной политики в документах, нормативных актах. В то же время региональное содержание есть практически в любой общегосударственной политике. Даже внешняя политика может прямо влиять на регионы, например, способствуя развитию отдельных регионов за счет экспортных связей, решая пограничные споры, организуя приграничное сотрудничество, снимая международную напряженность вокруг зон геополитического риска. Имплицитная региональная политика включает все случаи, когда общенациональная политика любого типа производит значимый региональный (территориальный) эффект. Региональный эффект может распространяться или на все регионы сразу, или на отдельные территории. В этой связи также говорят о региональных последствиях "нерегиональных" решений. Исследование баланса отношений "центр — регионы" просто невозможно без подробного изучения имплицитных форм региональной политики. В противном случае установленный нами баланс будет неполным и неправильным. Очевидно, что управленческие решения, направленные на изменение баланса "центр — регионы", могут приниматься самыми разными властными институтами. Нередко они не учитывают территориальный эффект. Кроме того, в небольших государствах региональной политики в ее эксплицитной форме может не быть вообще: вся региональная политика как бы растворена в других направлениях внутренней политики, которые входят в классический "обязательный" набор. Региональная политика как отдельное, самостоятельное направление появляется в эксплицитных формах только в крупных и разнородных государствах. Но все это не означает, что в принимаемых решениях нет элементов региональной политики, даже если речь идет о самом маленьком государстве. Другое дело, что самостоятельная региональная политика представляет собой специально разработанную систему мер, а не простую сумму решений, имеющих территориальный эффект. 82 ¶  1.3 Государство как территориально-политическая системаПри этом политическая регионалистика все же уделяет главное внимание государственной региональной политике, рассматривая при этом как эксплицитные, так и имплицитные ее формы. Региональная политика при таком подходе понимается как одно из направлений внутренней политики, которую проводит центральная власть в отношении регионов. Частные (партийные, отраслевые, ведомственные) проявления региональной политики рассматриваются в специальных исследованиях. Квинтэссенцией региональной политики является региональная стратегия государства. Региональная стратегия — это система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить баланс отношений "центр — регионы" на обозримую перспективу, стимулировать развитие на всех уровнях территориально-политической иерархии и снизить конфликтность как по вертикали (между центром и регионами), так и по горизонтали (между территориальными сегментами). Другими словами, региональная стратегия — это основы теории и практики региональной политики, проводимой центральными властями. Региональная стратегия нередко является элементом национальной идеологии. В отличие от внешнеполитических и военных стратегий региональная стратегия почти никогда не представляет собой официальный документ. Скорее она выявляется экспертным путем на основе исследований текущей региональной политики (когда становятся ясными долгосрочные цели центральной власти) или же формулируется самими экспертами, стремящимися повлиять на ее развитие. Различные политические силы могут предлагать свои варианты региональной стратегии, и борьба за эти варианты может стать элементом общей политической борьбы. В отсутствие региональной стратегии в любом ее виде баланс "центр — регионы" становится имманентно неустойчивым, а региональная политика сводится к набору частных, имплицитных тенденций отраслевого и ведомственного характера. В условиях территориально неоднородного государства такая ситуация представляет угрозу его национальной безопасности. 1.3.7 Содержание региональной политики Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внутренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного направления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этом по своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, т.е. ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического раз- 83 ¶Глава 1 Теория и методология политической регионалистики вития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграционными процессами — с демографической политикой и т.п. Региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр — регионы". Регулирование же баланса может проводиться самыми разными методами. В региональной политике и ее исследованиях широко распространен экономический, или экономико-географический, подход. Он связан с традиционной практикой рассмотрения региона как социально-экономического комплекса и понимания регионального развития в категориях социально-экономического развития. В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи, и регулирование регионального экономического развития составляло практически все содержание государственной региональной политики, по крайней мере, в ее эксплицитной форме. В таком традиционном понимании предметом региональной политики является размещение производительных сил. Вот одно из характерных определений: "главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики" [Некрасов, 1978, с. 3]. Хотя классики отечественной географии еще в советское время понимали региональную политику гораздо шире. Наибольший интерес представляет определение региональной политики, которое дает Э. Алаев в словаре, вышедшем в 1983 г. Региональная политика определяется здесь как "сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой" [Алаев, 1983]. Важной заслугой Э. Алаева является выделение нескольких конкретных направлений региональной политики:
Хотя вопросы экономического характера занимают большую часть в этом определении, тем не менее становится ясным, что региональная политика не сводится только к экономике. Так, наряду с экономической политикой в этом определении присутствует национальная политика. Проблематика регионального развития, ¶84 ¶п ¶   1.3 Государство как территориально-политическая системаесли рассматривать ее вне рамок марксистского подхода, который преобладал на том этапе, также не является чисто экономической и может быть выведена на более общие проблемы политической децентрализации. Причины "экономического" перегиба в актуальной региональной политике и ее определениях, характерных для советского периода, понятны. Региональная политика осуществлялась в условиях плановой экономики и жесткой вертикали власти. Тезис о политическом единстве страны не позволял рассуждать в категориях политической децентрализации, хотя СССР активно пользовался институтом национально-территориальной автономии. Во времена Советского Союза региональная политика понималась прежде всего как принятие целевых решений, а не как обеспечение баланса "центр — регионы". В постсоветской России привычное понимание региональной политики трансформировалось в государственное регулирование регионального развития и сглаживание региональных различий. Получилось, что советские традиции понимания региональной политики были дополнены тезисом о сбалансированности региональных различий, заимствованным из западного опыта развития региональной политики в странах с рыночной экономикой. В результате редуцирования понятия "региональная политика" последняя нередко превращается всего лишь в территориальную проекцию государственной экономической политики и теряет самостоятельность. Действительно, если ставить перед региональной политикой задачу оптимизации социально-экономического развития неоднородной территории, то это просто одна из задач экономической политики. При таком подходе региональную политику нельзя считать особым, самостоятельным направлением внутренней политики. Поэтому в современных работах встречаются и другие определения региональной политики. Например, коренным отличием региональной политики в некоторых источниках признается комплексность. Авторы такого подхода считают задачей региональной политики комплексное решение региональных проблем различного происхождения, что, по их мнению, отличает региональную политику от региональных аспектов других государственных политик. Б. Штульберг и В. Введенский, следуя этому подходу, определяют региональную политику как "деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и государственного характера" [Штульберг, Введенский, 2000, с. 17]. В то же время многие авторы, давая современные определения региональной политики, отличающиеся от потерявших актуальность "советских" и (или) экономико-центрических определений, считают региональные проблемы и региональное развитие вопросами экономического характера. Экономика воспринимается как основа региональной политики, а не как один из ее рычагов. Например, Ю. Глад- 85 ¶Глава / Теория и методология политической регионалистики кий и А. Чистобаев называют сердцевиной региональной политики реализацию экономических целей и задач государственной власти [Гладкий, Чистобаев, 1998]. На наш взгляд, теория региональной политики не может базироваться на экономическом основании. Региональная политика — это прежде всего политика, она предполагает принятие политических решений. Ее цели имеют чисто политический характер. Как уже говорилось, это — оптимизация отношений "центр — регионы" в целостной национальной территориально-политической системе, решение задач централизованного контроля и ограничения контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия. Политическое содержание региональной политики определяется по нескольким направлениям.
Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил |