Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 11 из 88

86

¶1.3 Государство как территориально-политическая система

между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социаль­но-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".

Экономическая (вернее — социальная и экономическая¹¹) региональная полити­ка, безусловно, является одним из главных, притом действительно хорошо разработан­ных, направлений региональной политики.

В то же время решения, принимаемые центром с целью регулирования ба­ланса "центр — регионы", могут относиться к другим направлениям и иметь иное содержание, например:

• 
  собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и раз­витие властных органов в центре и на местах;
  
• 
  административно-территориальные аспекты региональной политики: из­менение административно-территориального деления;
  
• 
  демографические аспекты региональной политики: управление миграцион­ными процессами, которое влияет на численность и структуру населения в регио­нах в соответствии с поставленными государством целями;
  
• 
  внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на харак­тер и направленность внешних связей регионов, снижение связанной с некоторыми регионами геополитической напряженности внутреннего или внешнего происхож­дения.
  

Исходя из такого системного (а не просто комплексного) видения региональ­ной политики ее следует понимать как систему действий общегосударственного цен­тра, направленных на регулирование политических отношений с регионами и на собственно региональном уровне.

Региональная политика всегда зависит от особенностей региональной струк­туры:

• 
  культурно-исторических особенностей государства;
  
• 
  его физической географии и природных условий;
  
• 
  экономического состояния и его динамики;
  
• 
  внешних геополитических вызовов.
  

Нередко региональная политика конкретного государства в значительной степени посвящена решению частных проблем, имеющих в то же время огромное значение для общегосударственного развития. Например, это может быть интегра-

²² Социальное и экономическое направления региональной политики неразрывно связаны одно с другим, и их лучше рассматривать вместе.

87

¶Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

ция этнических периферий, которые в противном случае могут превратиться в зо­ны политической нестабильности и сепаратизма. Или это освоение труднодоступ­ных, удаленных, но богатых ресурсами территорий. Либо речь идет о преимущест­венном освоении спорных территорий, которые государство таким путем стремит­ся плотнее интегрировать в своем составе. Ключевой задачей региональной поли­тики может быть и развитие эксклавов, по определению находящихся в сложном геополитическом положении.

1.3.8

Подходы в региональной политике

Основные подходы в региональной политике были разработаны в рамках экономи­ческой концепции. Однако они имеют значение и для региональной политики в ее более широком и целостном — системно-политическом понимании. По крайней мере, исходя из уже принятых подходов, можно разработать их более общую систему.

1. Адресный, или селективный, или индивидуальный, подход.

Этот подход предполагает акцент на развитии (или подавлении) конкретных территорий. Он может быть прямым (прямая помощь, содействие, вмешательство, принятие адресных решений по данному региону) или косвенным (создание инсти­туционально-правовых условий для развития региона).

В экономической региональной политике этому подходу соответствуют кон­цепции адресной помощи, полюсов роста, специальных экономических зон, экспе­риментальных площадок для проведения реформ. Смысл подхода состоит в опреде­лении (селекции) территорий, в отношении которых центр принимает адресные (индивидуальные) решения.

2. Комплексный подход.

Этот подход развивается на общенациональном уровне с учетом территори­ального эффекта принимаемых решений. Центр создает механизмы и структуры общенационального уровня и характера, учитывая при этом региональные интере­сы и особенности регионализации (в частности, последствия, ведущие к ее ослаб­лению или усилению).

В экономической региональной политике примером может служить концеп­ция перераспределения. Речь идет о такой политике, в рамках которой происходит "первичное" (общенациональное по своему формату) распределение средств между уровнями территориально-политической системы и их "вторичное" перераспределе­ние центром (или субнациональными центрами) в пользу более бедных территорий.

3. Автономный подход.

Данный подход предполагает наделение регионов определенной автономи­ей, которая дает им возможности для самостоятельного развития в рамках предо-

88

¶1.3 Государство как территориально-политическая система

ставленных им полномочий. В отличие от адресного подхода, который также опе­рирует конкретными регионами, речь идет не о помощи или вмешательстве центра, а о противоположном действии — предоставлении автономии и невмешательстве.

Наряду с указанными выше принципиальными подходами необходимо оп­ределить основные способы воздействия региональной политики на региональную среду. По этому признаку в некоторых источниках выделяются следующие виды ре­гиональной политики:

• 
  стимулирующая;
  
• 
  компенсирующая;
  
• 
  адаптирующая;
  
• 
  противодействующая [Грицай и др., 1991, с. 111].
  

1.3.9

Региональное участие и региональный политический процесс

Баланс отношений "центр — регионы" предполагает конкуренцию двух политиче­ских институтов — централизованного контроля и регионального участия. Ситуация должна быть относительно симметричной, тогда можно говорить о поддержании баланса.

В отличие от региональной политики региональное участие нуждается в боль­шей концептуализации, поскольку эта тема слабо разработана в научной литературе. Ее разработка затруднена по объективным причинам. Во-первых, иерархичность го­сударственного устройства не позволяет развиваться многообразию форм региональ­ного участия. Во-вторых, сами эти формы обычно устанавливает центр, делая их строго ограниченными. В-третьих, в большинстве государств институты регионального уча­стия имеют сугубо неформальный характер, и только в децентрализованных стра­нах, как правило, в федерациях происходит их формализация.

Способы регионального участия можно разделить на две группы.

• 
  Формализованные способы. Они встречаются достаточно редко. Одним из ярких примеров служат "палаты регионов" в федеративных государствах. Возможны ситуации, когда государство официально определяет региональное представительст­во и квотирование в общегосударственной власти. Нередко это квотирование совпа­дает с этническим и носит смешанный, регионально-этнический характер (т.е. кво­тируется представительство этнических групп, которые одновременно по факту ока­зываются представителями определенных регионов, имеющих выраженную этниче­скую окраску).
  
• 
  Неформализованные способы. Они распространены повсеместно, их можно прослеживать в неявном виде. Так, состав общенациональных властных структур
  

89

¶Глава IТеория и методология политической регионалистики

всегда можно исследовать с точки зрения представленности тех или иных региональ­ных сообществ (география власти). Анализ позволяет определить влияние регионов через свои лобби на процесс принятия общегосударственных решений, в том числе на выбор приоритетов в региональной политике (особенно в связи с адресным под­ходом). Хотя региональные лобби могут сильно отличаться по степени своей актив­ности. Возможна ситуация, когда региональное лобби пребывает в латентном сос­тоянии и по каким-то причинам не занимается поддержкой своего региона.

В любом государстве имеются как минимум два уровня политического про­цесса. Один из них мы назовем общегосударственным, для политической региона­листики это — "центр" в широком смысле слова, как субъект отношений "центр — регионы". Другой уровень — региональный, это — "регион" в системе отношений "центр — регионы". Сразу следует подчеркнуть, что в зависимости от размеров и не­однородности государства региональный уровень может быть более или менее слож­но устроенным и многослойным (т.е. это может быть не один уровень, а несколько, от субнационального уровня первого порядка до локальных микроуровней).

Исследование регионального политического процесса использует традицион­ные политологические подходы:

• 
  институциональный подход (исследование субнациональных и локальных политических институтов, в том числе органов власти);
  
• 
  ресурсно-акторный подход (исследование региональных групп влияния и иных политических акторов и выявление их ресурсной базы);
  

• 
  элитистский подход (исследование региональных элит).
  

1.4

Территориально-политическая специфика федеративного государства

1.4.1

Понятие "федерализм"

Понятие "федерализм" происходит от лат. foederatio, что означает союз, объедине­ние. Сразу следует указать, что это понятие в своем исходном значении может озна­чать объединение самых разных социально-политических образований, в частно­сти этнических или социальных групп и совсем не обязательно регионов.

Федеративные отношения в широком смысле этого понятия означают союз­ные отношения между любыми сегментами многосоставного общества. В узком смысле иногда полезно говорить о территориальном федерализме, подчеркивая тем

90

¶1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

самым, что это явление относится к территориальным сегментам. Хотя чаще всего на практике федеративные отношения по умолчанию понимаются как союзные отношения между территориальными сегментами. Соответственно эти территори­альные сегменты имеют политико-правовое оформление, т.е. границу и террито­рию, и обладают статусом субъектов федерации, т.е. формальных регионов, на ко­торые делится (или из которых складывается) федеративное государство²³.

1. Федерализм как социальная философия.

Корни понятия "федерализм" следует искать в социальной философии, а не региональной политике. Основателем теории федерализма считается германский мыслитель Иоханнес Альтузиус (1562—1683 гг.), автор федеративной теории народ­ного суверенитета. Эта теория опирается на идеи союзных и договорных социаль­ных отношений как основополагающих в государстве. Государство И. Альтузиус по­нимал как иерархически организованную систему союзов между социальными группами. Индивиды объединяются в общины (семьи, корпорации), союзы общин создают провинции и города, а из провинций и городов строится государство. На каждом уровне складываются свои договорные отношения по горизонтали, а дого­ворное объединение групп и структур одного уровня создает новый уровень. Кон­цепция И. Альтузиуса хорошо соответствует системному подходу в политической регионалистике, который рассматривает государство в качестве объемной "верти­кально-горизонтальной" структуры.

Социально-философский подход говорит не столько о федерализме как о форме территориально-государственного строительства, сколько о федеративных отношениях как договорных (союзных) отношениях, способствующих интеграции общества. Другими словами, субъекты федеративных отношений не обязательно имеют территориальное выражение, т.е. они могут не являться регионами. Хотя концепция И. Альтузиуса по сути все-таки рассматривает локальные и региональ­ные сообщества.

В этом ключе теория федерализма развивалась на протяжении длительного времени и прослеживается до сих пор. Например, известна концепция свободного федерализма французского мыслителя Пьера Жозефа Прудона (он написал свой "Принцип федерации" в 1863 г.). П.Ж. Прудон вообще начинал как противник го­сударства и потому рассматривал федерализм в качестве своеобразного компромисса между антиэтатизмом и этатизмом. Смысл федерализма он видел в объединении не­зависимых групп с целью создания всемирной федерации.

Социально-философское направление в теории федерализма (а точнее — фе­деративных отношений) развивалось и другими авторами. Среди них — Дени де

¹¹ Регионы, находящиеся в федеративных отношениях с центром, иногда называют федерированными (federated). Аналогично в качестве синонима федеративному государству говорят о федерированном государстве, имея в виду, что оно представляет объединение субъектов.

91

¶Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Ружмон (1906—1985 гг.), автор концепции интегрального федерализма А. Марк, известный философ Р. Арон (А. Марк и Р. Арон выпустили в 1948 г. свою книгу "Принципы федерализма").

2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.

Практически одновременно федерализм возникает в качестве особой идеоло­гии и неразрывно связанной с ней политической практики территориально-го­сударственного строительства. Его развитие совпадает с формированием либе­ральной идеологии, предполагающей расширение политических свобод лично­сти, предоставление личности соответствующих гарантий. Федерализм представля­ет собой своеобразный "либерализм по вертикали", считая необходимым наделение политическими свободами региональных сообществ и, соответственно, регионов как политико-административных единиц.

На самом деле "либерализм по вертикали" не обязательно совпадает с соци­ально-политическим либерализмом. Эти две формы либерализма действительно сов­пали в такой классической федерации, как США Здесь федерализм стал способом консолидации тринадцати штатов, освободившихся от британского колониализма. Он увязал стремление штатов (state — государство) к политической автономии с объ­единением штатов в "соединенное" государство — The United States of America. Тео­рия федерализма в значительной степени стала американской теорией, описываю­щей либеральную модель территориально-государственного строительства в госу­дарстве, основанном на принципах либеральной демократии.

В то же время в более общем виде федерализм предполагал интеграцию госу­дарственных образований при сохранении их собственной автономии. Уровень ин­дивидуальных политических свобод в этих образованиях мог быть совершенно раз­ным. Первым историческим примером территориально-политической интеграции федеративного типа является средневековая Швейцария. В 1291 г. здесь произошло знаменитое историческое событие, когда три кантона (т.е. три региональных сооб­щества в Альпах) приняли решение о создании Вечного союза. После этого Швей­цария развивалась через расширение территории конфедерации (так она офици­ально называлась) за счет присоединения новых кантонов.

Также задолго до развития либеральной идеологии произошло образование еще одной исторической федерации — Нидерландов. Это государство в виде семи соединенных провинций появилось на свет в результате Утрехтской унии 1579 г., но в качестве федерации оказалось не столь долговечным, как Швейцария. Объедине­ние нидерландских провинций стало тем самым историческим фоном, на котором И. Альтузиус создал свою федеративную теорию народного суверенитета.

Таким образом, главным аспектом федерализма как исторически сложив­шейся идеологии территориально-государственного строительства является интегра­ция политических образований в единое государственное целое при сохранении за

92

¶1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

политическими образованиями значительных свобод. В этом заключается "тер­риториальный либерализм" федерализма. Американский пример принципиально важен тем, что соединяет эту идеологию с идеологией либеральной демократии, представляя синтез двух тенденций.

Однако использование федеративных принципов объединения территориаль­ных сегментов возможно и в недемократических государствах, т.е. "демократия по вертикали", территориальная демократия может быть единственной развитой фор­мой демократии для определенного государства.

3. Федерализм как современная политическая теория.

В современной политологии теорию федерализма логично связать с теорией многосоставного общества. Нельзя не отметить, что федеративные отношения часто рассматриваются в современной политологии как союзно-договорные отношения между различными по происхождению социально-политическими сообществами, не обязательно регионами. Именно в таком контексте рассматривают федеративное общество У. Ливингстон и А. Лейпхарт. В таком виде современная теория федера­тивных отношений перекликается с теорией народного суверенитета И. Альтузиуса, которая положила начало социально-философскому направлению в федерализме.

В соответствии с этой теорией территориальная сообщественность (или, что то же самое, консоциативность) является частным случаем сообщественности. Тео­рию федерализма А. Лейпхарт рассматривает как ограниченный и особый вид тео­рии сообщественности [(Лейпхарт, 1997]. Федерализм понимается как особая фор­ма автономии сегментов (напомним, что автономия сегментов является одним из принципов поддержания баланса в многосоставном обществе).

Таким образом, федерализм в работах современных политологов оказывается одной из форм консоциативности. Федерализм, в котором субъектами федератив­ных отношений являются именно территориальные сегменты, в таком случае сле­дует называть территориальным федерализмом. При этом возможен, например, эт­нический федерализм (когда субъектами федеративных отношений являются эт­нические сегменты) и иные формы.

4. Федерализм в политической регионалистике.

Д. Элейзер определяет ряд терминологических проблем, связанных с пони­манием федерализма:

• 
  федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционирова­нию государственной власти;
  
• 
  он обеспечивает синтез единства и разнообразия;
  
• 
  выступает одновременно как политическое и социальное явление;
  
• 
  предусматривает определенные цели и средства их достижения;
  
• 
  эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными;
  
• 
  существует несколько моделей политической организации федералист­ского характера [Элейзер, 1995].
  

93

¶Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Для политической регионалистики федерализм представляет собой особый тип территориально-политической системы или, другими словами, особую модель террито­риально-государственного строительства. Это представление не противоречит со­временной политической теории. Главное допущение: в политической регионали-стике субъектами федеративных отношений являются регионы, т.е. территориаль­ные сегменты. Хотя для политической регионалистики может быть интересен и тип федеративных отношений, связанных с этническими сегментами, хотя бы по­тому, что оба типа федеративных отношений могут применяться в одном государст­ве и потому, что этнические сегменты имеют свою региональную привязку, пусть не всегда четко выраженную.

В балансе отношений "центр — регионы" федерализм предполагает качествен­но более высокий уровень региональной автономии и самоуправления по сравнению с другими государствами. Для федеративного государства характерны более развитые формы регионального участия, региональная политика носит компромиссный ха­рактер, и косвенные методы регионального управления используются центром ча­ще, чем прямые. Д. Элейзер определяет федерализм в узком смысле как взаимо­отношения между управленческими уровнями (разумеется, речь идет об особых формах этих отношений). Федерализм в широком смысле он понимает как соче­тание самоуправления и долевого правления (power sharing)²⁴ через конституцион­ное соучастие во власти на основе децентрализации [Элейзер, 1995, с. 106].

Следует заметить, что федерализм не является единственной формой обеспе­чения регионального самоуправления. Известна и широко распространена другая форма — местное самоуправление на уровне локальных (т.е. субрегиональных, более мелких) сообществ. Региональное и местное самоуправление обычно суще­ствуют одновременно, в рамках одной национальной территориально-политической системы, но на разных территориальных уровнях. Также не следует считать, что в унитарном государстве не обеспечивается баланс отношений "центр — регионы" и отсутствуют любые проявления "либерализма по вертикали". Нередко для обеспе­чения баланса в конкретном и вполне демократическом государстве оказывается достаточно развитого местного самоуправления, если региональные сообщества и интересы выражены слабо.

Федерализм предполагает признание необходимости самоуправления на пер­вом субнациональном уровне. Обычно это происходит в условиях региональной эмансипации или в результате необходимости объединения достаточно самостоя­тельных политий. В иных случаях и других странах это могут считать излишним и даже вредным для целостности государства и его интегрального развития. Тогда ба­ланс обеспечивается другими способами (например, через местное самоуправле-

²⁴ "Power sharing" может пониматься как разграничение полномочий между уровня­ми власти.

94

¶1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

ние), либо региональная политическая эмансипация эффективно подавляется (в том числе силовыми методами). Такое понимание федер^гшзма тесно связано с идеоло­гией территориально-государственного строительства, которая может признавать или не признавать федерализм в качестве эффективной модели для данного государ­ства и на данном историческом этапе. Пример США показывает, что возможно пре­вращение федерализма в элемент национальной идеологии.

Следует подчеркнуть, что политическая регионалистика практически не рассматривает такой пример объединения государств, как конфедерация. По опре­делению конфедерация представляет собой союз независимых государств, т.е. не является единым государством. Для конфедерации характерно верховенство зако­нов, принимаемых территориями, в то время как полномочия центра ограничены. Если в федерации существует общенациональная власть, то конфедерация является наднациональным объединением. Для политической регионалистики интерес пред­ставляет субнациональный уровень. Исторически конфедерация считается вре­менной формой государственного объединения, которая ведет или к интеграции в рамках федеративной модели, или к распаду.

Федерализм является одним из возможных способов существования терри­ториально неоднородного государства. Несомненно, гетерогенная региональная структура является мощным стимулом, предпосылкой для федерализации. Однако федеративную модель территориально-государственного строительства не следу­ет считать единственно правильной и единственно возможной для гетерогенного государства. Процесс федеративной трансформации, т.е. превращения унитарного государства в федеративное или объединения политий в федерацию разворачивает­ся в определенных исторических условиях при наличии влиятельных политических субъектов, элит, продвигающих эту идею. В иных случаях могут быть найдены другие способы учета или подавления регионализации.

Федеративная модель — это одна из форм организации сложносоставной тер­риториально-политической системы. Главным стимулом федерализации является не величина территории, а степень ее гетерогенности в сочетании с благоприятст­вующей идеологией территориально-государственного строительства.