Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
115 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствадый полноценный формальный регион должен иметь свою признанную его жителями идентичность, и только в этом случае он имеет перспективы. Эта идентичность определяется тем, как население воспринимает свой регион, чем определяет его обособленность — историей, культурой, географией и т.п. Распространена ситуация, когда население, общественные движения специально поддерживают и культивируют территориальную идентичность, способствуя тем самым интеграции региона как политической системы. В то же время развитая региональная идентичность существует далеко не везде. Нередко формальные регионы первого порядка действительно представляют собой сугубо административные образования. Возможна и ситуация, когда в отсутствие обьщенных неформальных регионов со своими идентичностями население в состоянии идентифицировать себя только с формальным регионом. 2.1.3 Формат административно-территориального деления Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата. Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и идентичный статус. В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах. 1. Автономные регионы. Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие самоуправления при его отсутствии в других регионах). В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультурным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти факторы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии. 116 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого государства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это — Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных острова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д'Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолингвистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аландские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское население). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два автономных района Португалии — Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной территории и тем самым обособлены6. В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно считать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее примерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демократизацией. Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Никарагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населения, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атлантический). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной. На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных унитарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетанием этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста- 6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Карибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраину государства (однако это положение не было реализовано). 117 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная административно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была восстановлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной республикой со своей собственной конституцией7. Автономные республики сохранились на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбекистана (Каракалпакстан8). В Таджикистане осталась одна автономная область — Горный Бадахшан. В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокультурную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма — русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ — крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане — группы народов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских регионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор — республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана. Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и представляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим. В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказывается настолько велик, что данное государство фактически перестает его контролировать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края — Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых 7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE первого порядка. 8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со хранения еще советской рудиментарной модели "центр — регионы" с ее характерными противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена, и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается. 118 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, которая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республика. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах). Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане — территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный парламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После свержения С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону федерации, возможно — асимметричной (с более высоким статусом Курдистана). Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) характерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Судана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с центральными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предполагается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополнительные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение. Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетельствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближается к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "государствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами. Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных федераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция. Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значительной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой автономный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы государство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствафедераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, которая обладает широкой автономией. Это — тоже признак асимметричной федерации. Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис пользуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является континентальная часть государства — бывшая Танганьика. Автономией обладает островная часть Танзании — Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией. 2. Регионы с особым порядком управления. Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными регионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз урезанной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля. Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.
В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии — регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегрирован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии). В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, — Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управляются напрямую из Мадрида. В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архипелаг — Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эквадора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный институт (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их исполнением, в его состав входят представители местной власти и ученые). 120 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федерации, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполагает наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы — это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий предусмотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики. 3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций. Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федеративного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факторами — небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко — географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определяется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE. Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Индии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации — признак асимметричной федерации). В настоящее время их семь. Как правило, это:
В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотрению. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе — верховный комиссар. Возможна ситуация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор соседнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров. В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан — остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой 121 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр — через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом. В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют территории, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие территории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти приближаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде — это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии — пустынная Северная территория. Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравноправия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связаны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии большинство штатов — это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наибольшим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата — Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной. 4. Столичные округа. В большинстве государств столицы представляют собой особые административно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав достаточно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна9. Но, как правило, столица — это крупный город со своей ярко выраженной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным. Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-территориальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит придание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. Поэтому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специальными административными единицами. Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в федеративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель" 9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, который является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объединенных Арабских Эмиратов Абу-Даби — это город в составе самого большого по территории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио. 122 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не является субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенационального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием статуса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД. Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "американской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименованиями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малайзии 10 и Австралии''. В то же время порядок управления столичными округами в федерациях может быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного самоуправления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федерации. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат. Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федерации понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная столичная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления президента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специального министра для управления столицей Нигерии. 5. Экстерриториальные единицы АТД. Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения административной единицы является не территория, а этническая группа. Такую единицу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как 10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной территорией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории — прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется официальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется административным центром Малайзии). " Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад — столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур — федеральной столичной территории. 123 ¶   Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваона обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, поскольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица представляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправления). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов самоуправления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов государственного управления такими сообществами. Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы — территориальные субъекты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъекты федерации — лингвистические сообщества, субъектами которых являются граждане страны, относящие себя к одной из трех групп — фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и обладает самоуправлением в рамках определенных законом полномочий. Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно говорить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка. 6. Заморские территории. После распада колониальной системы в совершенно особом положении находятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в состав национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее площади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр — периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия — колония". Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать заморские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парламенте. Четыре региона — Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официальное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц. Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называют федератизмом (см. ниже). |