Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
124 ¶  2.1 Административно-территориальное деление государстваСистемы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоятельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом развитым самоуправлением. Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя заморские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.
7. Оккупированные и "воображаемые" регионы. Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией определенного государства, не входя при этом в состав международно признанной территории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуаций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчивой системы международных отношений. В то же время говорить о международно признанных территориях также следует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими — в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее. Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь принадлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления. 125 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказывается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демократическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, республика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипломатические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Сахары, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в международно-признанных границах ". Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в 12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-административные карты, на которых территория Израиля имела разные границы. " Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование. 126 ¶  2.1 Административно-территориальное деление государстваотличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофициальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах '4. 8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы. В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фактически территорию контролирует или другое государство, или местные политические движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдикция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными политическими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах. С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупированные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предполагаемой зоне юрисдикции. Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, связанных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного государства и формированием на его территории более или менее развитой системы автономного самоуправления. Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие государственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрисдикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнанное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государство" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки. Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других государств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашенная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, получила признание одного государства — Турции. 14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и немалый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Договор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претензии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили. 127 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнанном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название — Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) считает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устойчивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей территорией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случаях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тайвань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноценное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей блокируются КНР|5. Близко к статусу непризнанного государства находится и Косово, о котором речь шла выше|6. Примером непризнанного государства может служить Республика Сомалиленд, провозглашенная в 1991 г. на северо-западной территории Сомали, государства, фактически развалившегося в результате гражданской войны '7. На постсоветском пространстве такими примерами являются Абхазия (прежняя автономная республика в составе Грузии), Южная Осетия (бывшая автономная область в составе Грузии), Нагорный Карабах (на территории, населенной армянами, бывшей автономной области в составе Азербайджана провозглашена Нагорно-Карабахская Республика), Приднестровье (Приднестровская Молдавская Республика, часть территории Молдавии на левом берегу Днестра). Возможна ситуация, когда на территории региона не провозглашается какое-либо новое государственное образование. Но центр не обладает полным контролем за этой территорией, его контроль активно и небезуспешно оспаривается со стороны местных политических движений, имеющих поддержку населения, а следовательно, определенную легитимность. Эта ситуация предполагает частичный контроль за территорией со стороны местных политических движений. " Членство в ООН является, пожалуй, наилучшим критерием для того, чтобы отличить "признанное" государство от "непризнанного". Хотя здесь до самого последнего времени было свое исключение: Швейцария до 2002 г. не входила в ООН, сохраняя свой особый статус в международном сообществе, но никак не статус непризнанного государства. Также известны случаи, когда те или иные государства в ООН представляли политические силы, потерявшие контроль над территорией, но сохранившие поддержку ведущих мировых игроков. Например, тот же Китай некоторое время был представлен не коммунистами из КНР, а гоминьдановцами, укрепившимися на Тайване. Камбоджа была представлена "красными кхмерами", превратившимися к тому моменту в партизанское движение, и т.п. 16 Непризнанная Республика Сербская Краина, существовавшая одно время на тер ритории Хорватии, была ликвидирована военным путем. Сейчас ее территория поделена между "обычными" хорватскими жупаниями. 17 Сомалиленд появился на территории бывшего британского протектората Сомали, который в процессе деколонизации был объединен с бывшим итальянским протекторатом Сомали и до гражданской войны составлял единое независимое государство. ¶128 ¶п ¶  2.1Административно-территориальное деление государства
Ситуации фактического распада страны на части были характерны для ряда государств, существовавших в состоянии гражданской войны (Афганистан, Сомали, Ангола, Ирак). Например, регионы Афганистана находились под контролем полевых командиров и местных губернаторов (таджик Ахмад Шах Масуд в Бадахшане, узбек Рашид Дустум в районе Мазари-Шарифа на севере страны, Исмаил-Хан в Герате и пр.). Некоторое время функции центральной власти выполняло движение Талибан, в то время как на севере власть принадлежала Северному альянсу. Причем последний не имел сепаратистского характера и активно участвовал в борьбе за власть в стране в целом, используя Север в качестве плацдарма. Значительная часть Анголы находилась под контролем движения УНИТА — до смерти его лидера Ж. Савимби в 2002 г. (причем Ж. Савимби определенно использовал эту территорию как плацдарм, предполагая стать главой всего государства). Сепаратистские и регионалистские движения, ведущие вооруженную борьбу с центром, пользуются значительным влиянием в некоторых регионах мира. В качестве примера можно привести юг Судана, отдельные районы Индонезии (Ачех, Западный Ириан) и др. Интересный пример представляет Сомали, где можно говорить о нескольких уровнях контроля центральных властей над территорией.
В некоторых странах развитие сепаратизма привело к оформлению непризнанных государств (Сомали). В ряде случаев произошло международное призна- ¶5 Зак. 624 ¶129 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительствание новых государств (Эритрея). Либо сепаратистски настроенные территории в обмен на отказ от сепаратизма получили особый статус в рамках существующего государства (Иракский Курдистан). В других случаях региональное движение было подавлено с помощью как военных действий, так и переговоров с последующим восстановлением общенациональной юрисдикции при поддержке международного сообщества (Афганистан). Что касается "идеологического" автономизма, то в качестве примера можно привести Колумбию, часть территории которой контролировалась левыми повстанцами (Вооруженные революционные силы Колумбии — FARC и Армия национального освобождения — ELN). 9. Нерегулярное асимметричное АТД. Приведенные примеры не исчерпывают все случаи неоднородного АТД. В современном мире оказываются возможными ситуации нерегулярного асимметричного АТД, когда не вся территория государства делится на полноценные ATE первого порядка. В Таджикистане ярко выражена структура "ядро — периферия", в рамках которой ядро, прилегающее к столице, находится в непосредственном подчинении центральных властей (такая структура существовала еще в советском Таджикистане). ATE первого порядка являются две области — Хатлонская на юге и Согдийская на севере, а также Горно-Бадахшанская автономная область на востоке. При этом только Горный Бадахшан подпадает под классификацию автономного региона, две области являются "обычными" провинциями, а ядро государства — фактически регионом с особым порядком управления. 2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц Рассматривая топонимы, связанные с системой АТД, следует различать наименования и названия ATE. Под наименованиями ATEподразумеваются принятые в данном государстве синонимы понятия "формальный регион". Наименования могут быть общераспространенными (провинции, области, штаты и пр.) и сугубо национальными, используемыми только в одном государстве и имеющими корни в его национальном языке (медье в Венгрии или фюльке в Норвегии). Условно в качестве общего понятия для ATE в разных странах можно использовать понятие "провинция", считая остальные наименования производными от него. Как правило, в государстве используется только одно наименование ATE. Однако в сложных федерациях возможна ситуация с различными наименованиями ATE (штаты и союзные территории в Индии). Различные наименования могут иметь исторические причины (графства и территории в Либерии) или определяться раз- 130 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства линиями между "площадными" и "точечными" ATE (последние могут официально называться городами). Под названиями ATEпонимаются названия конкретных регионов, которые являются индивидуализирующими, уникальными характеристиками тех или иных ATE. Существует целый ряд концепций названий ATE. Эти концепции обычно свидетельствуют о тех факторах, которые сыграли главную роль в формировании данной ATE:
Исторические названия очень характерны для европейских государств, где исторические факторы сыграли главную роль в формировании систем АТД. Как результат многие названия регионов повторяют названия средневековых феодальных государственных образований. Влияние исторических концепций привело к интересной ситуации в странах Бенилюкса. Границы этих стран рассекли старинные исторические провинции, но при этом названия провинций из уважения к истории решили сохранить. В результате провинция под названием Лимбург есть и в Нидерландах, и в Бельгии. Название Брабант используется в Нидерландах (Северный Брабант) и Бельгии (Фламандский Брабант, Валлонский Брабант). Курьезная ситуация связана с Люксембургом: через границу с одноименным независимым государством в Бельгии располагается провинция с точно таким же названием. Этнические названия распространены в тех многонациональных странах, где этнические факторы существенно повлияли на систему АТД (Испания на уровне автономных сообществ, Индия, Эфиопия, Мьянма и др.). Некоторые этнические названия одновременно могут быть признаны и историческими. Так, в Нидерландах название провинции Фрисландия происходит от этноса фризов, а сама провинция сформировалась еще в Средние века. Возможны ситуации, когда название региона представляет собой реликтовый этноним, напоминающий об этнических группах, доминировавших здесь ранее (американские штаты Северная и Южная Дакота, название которых происходит от индейского племени дакота). В случае с этническими названиями ATE используется понятие "титульный этнос". Под титульным этносом понимается та этническая группа, которая дала на звание данной ATE. Как правило, она является численно доминирующей, а в случае развития регионального самоуправления может обладать реальной политической властью. *i Природные (физико-географические) названия более характерны для стран, у которых нет устойчивого исторического деления, или которые включают в свой состав крупные природные объекты, например острова. Вообще ATE часто совпадают с островами, и неудивительно, что они получают название этих островов (Дания, Италия, Испания, Греция, Австралия и др.). ¶5* ¶131 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства Закономерно, что наибольшее распространение природные названия получили в Новом Свете и вообще в государствах, возникших сравнительно недавно. Названия многих американских штатов (Миссисипи, Миссури, Колорадо, Мичиган) и канадских провинций (Онтарио, Юкон) повторяют названия рек и озер. То же самое встречается в Бразилии ("речные" штаты Амазонас, Парана, Токантинс) и Аргентине (по рекам названы провинции Чубут, Рио-Herpo). Используются и названия природно-ландшафтных областей — Чако в Аргентине и Мату-Гросу в Бразилии (по названию плато, отсюда названия двух штатов — просто Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул). Неудивительно широкое распространение природных названий в Африке, где очень мало исторических провинций и слишком мозаична этни- 18 ческая карта . Особым случаем является Франция, где в процессе формирования единого национального государства было решено отказаться от исторических названий, и практически все департаменты названы по природным объектам (реки, горные массивы и т.п.). Кроме того, следует обратить внимание на многочисленные случаи использования в названиях ATE сторон света или понятия "центральный". Особенно характерная ситуация существует в Австралии, где выделяются Западная и Южная Австралия, а также Северная территория. Достаточно часто провинция, центром которой является столица государства, официально называется центральной (например, Центральный аймак в Монголии). "Центральной" может называться и провинция, находящаяся в географическом центре страны (например, Центральный остан в Иране находится южнее Тегерана). "Центральная" концепция названия А ТЕ часто используется по своеобразному "остаточному принципу". Когда нет более ярких индикаторов, связанных с культурой, историей и природой, регион получает название по своему административному центру. Обычно это соответствует тем ситуациям, когда главенствующую роль в формировании сетки АТД играли демографические факторы, и регион развивался по модели узлового района. "Центральная" концепция характерна для государств со слабо развитой историко-культурной региональной структурой (например, в Африке), обычно небольших, или для тех стран, где избран дробный формат АТД, в то время как формат исторических провинций существенно крупнее. В последнем случае довольно типичной можно считать ситуацию в Португалии, где ATE существенно мельче культурно-исторических провинций. То же самое характерно для Японии, Турции и др. В некоторых ситуациях "центральная" концепция названия отражает мощность исторически сложившегося центра. Например, в Бразилии Сан-Паулу и Рио- 18 Хотя, например, в Зимбабве с ее двумя основными народами — машона и матабе-ле, сочли возможным назвать провинции Северный и Южный Матабелеленд, Западный, Восточный и Центральный Машоналенд. 132 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства де-Жанейро — это названия не только двух самых крупных городов, но и крупнейших по числу жителей штатов. Американский штат Нью-Йорк, очевидно, назван по самому крупному городу, но особенность этой ситуации состоит в том, что Нью-Йорк не является столицей штата. В Аргентине есть провинция Буэнос-Айрес, столица которой находится в расположенном на окраине столичной агломерации городе Ла-Плата (собственно город Буэнос-Айрес в состав провинции не входит). 2.1.5 Морфология административно-территориального деления Одним из главных параметров морфологии АТД является уровень дробности. Под дробностью здесь подразумевается количество единиц АТД. Логичным представляется рассуждение об оптимальных параметрах дробности, связанных с созданием системы АТД, адекватной региональным структурам и одновременно управляемой.
Уровень дробности АТД можно связать с тремя параметрами — числом жителей в данном государстве, размерами его территории и морфологией самой территории (степень ее расчлененности по природным и этнокультурным характеристикам). Можно предположить, что уровень дробности АТД прямо зависит от размеров территории, численности населения и неоднородности региональной структуры. Однако такое рассуждение было бы слишком поверхностным. Другой тезис говорит в пользу нахождения оптимального числа ATE для практически любого государства, каким бы крупным или мелким оно не было. Этот тезис связан уже с теорией управления. Действительно, даже в самом крупном государстве должен быть разумный предел числа ATE, чтобы ситуация не стала неуправляемой. И, наоборот, в малом государстве достаточно дробное АТД может быть востребовано также, как и в большом. Наши исследования показали, что число ATE в странах мира положительно, но слабо коррелирует с размерами территории (коэффициент корреляции составляет +0,3) и численностью населения (коэффициент корреляции составляет +0,2)". Это значит, что каждое государство ищет разумный управленческий оптимум количества своих ATE, который не так уж сильно связан с его размерами и еще меньше — с числом жителей. " Расчеты проведены автором по выборке из 180 стран, которая почти исчерпывает список независимых государств, существующих в мире. 133 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства Среднестатистическое государство мира делится примерно на 18 ATE первого порядка. Этот показатель можно считать исторически сложившимся оптимумом, что, конечно, не означает, что все страны мира должны ему следовать. Однако сам по себе этот ориентир интересен, поскольку управление примерно 15—20 единицами нижестоящего уровня представляется достаточно эффективным с точки зрения организации процесса. В то же время, разумеется, разные страны используют очень разные по уровню дробности сетки АТД. Очень крупная сетка характерна для таких густонаселенных стран, как Пакистан и Бангладеш: при населении много более 100 млн. жителей Пакистан делится только на четыре провинции (в Пакистане наряду с провинциями есть еще и столичный округ), Бангладеш — на шесть. Наоборот, мелкая сетка используется в таких малых европейских государствах, как Македония (85 общин) и Словения (60 общин). Греция тоже относится к числу стран с мелкой сеткой АТД: она делится на 52 нома. Вообще же стран, которые делятся более чем на 50 регионов, немного, также как и стран, которые включают менее 10 ATE первого порядка. В этой связи условным оптимумом можно считать 10—50 единиц в зависимости уже от сложности территории. Одним из рекордсменов является Франция с ее 96 департаментами (но при этом Франция создала в 1982 г. еще одну, более крупную сетку из 22 регионов на континентальной территории и еще четырех в заморских департаментах). Высокий уровень дробности АТД отмечается также в Турции, Таиланде, Вьетнаме и др. Разброс ATE по величине территории и населения тем более велик. Средний размер территории для ATE первого порядка составляет около 40 тыс. кв. км. Однако и здесь выделяются страны с буквально огромными ATE, такие, как Австралия, Канада, Бразилия, Китай. Мало о чем говорит и средняя численность жителей в провинции — около 1,8 млн. человек. Провинции в Китае, Индии, Пакистане, Бангладеш, Бразилии отличаются гораздо большим числом жителей. Наряду с дробностью сетки АТД можно говорить об уровне вариативности (или гетерогенности). Не следует считать, что государство аккуратно поделено на ATE примерно одинакового размера. Система АТД формируется под воздействием множества факторов, которые искривляют геометрическое пространство и делают "ровную" и регулярную сетку самой неестественной в связи с ее несоответствием социокультурным реалиям. Например, по площади территории штаты США отличаются почти в 500 раз. Даже если исключить из рассмотрения самый крупный штат — Аляску, то различия составят "всего" 200 раз. Хотя в то же время свой оптимум есть и в США: не случайно 22 штата, т.е. почти половина имеют площадь территории между 100 и 200 тыс. кв. км каждый. Еще одним важным параметром является соответствие сетки АТД системам "центр — периферия". Системы расселения описываются с помощью понятий "концентрация" и "дисперсия". Значительная часть населения сосредотачива- 134 ¶  2.1 Административно-территориальное деление государствается в крупных центрах, остальная рассеяна по большой территории. Этим объясняется выделение некоторых крупных городов (например, столиц) в особые ATE. В развитие этой тенденции отдельные страны пошли по пути деления территории на ATE двух типов — "точечные" (крупные города) и "площадные" (остальная территория). Любопытно, что наиболее крупные города и не только столицы становятся ATE первого порядка во многих азиатских странах — Китае, КНДР, Республике Корея, Вьетнаме, Камбодже и др. Этот феномен можно объяснить значительным контрастом между центром и периферией в развивающихся странах, формированием в процессе урбанизации крупных городских центров, которые действительно становятся совершенно особыми территориальными сообществами. В случае выделения крупных городов в отдельные ATE в системе "центр — периферия" происходит определенная деформация. Дело в том, что реально сфера влияния такого города далеко выходит за его административные границы. Но, стремясь не создавать слишком крупные ATE, государство как бы сдерживает город, заключая его в узкие рамки официальных границ. При этом возможна ситуация региона с вынесенным центром: в этом случае крупный город, являясь ATE первого порядка, одновременно играет роль официальной столицы для окружающей его провинции. В таком случае происходит искусственное разделение узлового района на центр и периферию, которые становятся разными ATE. Возникает также ситуация "периферийной столицы": административный центр "периферийного" региона размещается на его территории, в то время как узлом реальных связей является все-таки крупный город, превращенный в другую ATE. Разделение центра и периферии на две административные единицы характерно для Аргентины, причем город Буэнос-Айрес не только не входит в состав одноименной провинции, но и не является ее столицей. Предметом исследования также является геометрия административно-территориальных единиц. Геометрия может изучаться с точки зрения соответствия ATE правильным геометрическим формам, таким, как круг, квадрат, шестиугольник. В политической географии есть представление об идеальной геометрии политических образований, напоминающих круг или шестиугольник со столицей в геометрическом центре. В реальности политическое пространство сильно искривлено под воздействием множества описанных выше социальных факторов. Другое дело, что слишком неправильные формы и эксцентриситет (т.е. размещение столицы ближе к окраине, смещение административного центра в сравнении с центром геометрическим) могут вызывать сомнения в целесообразности существования такого региона, особенно в том случае, если часть его территории находится в фактической сфере влияния другого центра. 135 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваВ целом изучение морфологии АТД позволяет говорить о двух постоянно конкурирующих принципах:
Актуальная сетка АТД обычно представляет собой ситуативный компромисс между этими двумя принципами. Слишком явное преобладание одного из них может привести к снижению управляемости в связи с появлением регионов, или слишком некомпактных, или совершенно не соответствующих структурам идентичности, а потому отторгаемых населением. 2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления Важным элементом административно-территориальной единицы является ее административный центр. Большое значение для управления имеет как местоположение административного центра (степень эксцентриситета), так и тип столичности. Выделяются следующие типы столичности.
Первые два типа являются наиболее распространенными. Третий тип характерен для США и потому может быть назван американским. Как известно, в США используется особая концепция столичности, как на уровне 136 ¶  2.1 Административно-территориальное деление государствагосударства в целом (сравнительно небольшой Вашингтон), так и на уровне штатов20. Хотя и в США есть исключения, так как здесь существуют доминирующие в своих регионах административные центры Атланта (столица Джорджии), Бостон (столица Массачусетса), Денвер (столица Колорадо). В других странах на уровне регионов американская модель почти не распространена. Причиной переносов региональных столиц в новый функциональный центр является либо перенаселенность доминирующего центра, либо конфликты в его социуме. Как результат, небольшим исключением является Индия, но там функциональные центры Гуджарата (Гандинагар) и Ассама (Диспур) по сути являются городами-спутниками наиболее крупных, доминирующих в местных системах "центр — периферия" городов — Ахмадабада и Гувахати соответственно. Лишь единичный пример есть в Малайзии — городок Шах-Алам, являющийся столицей Се-лангора, где главным узлом на самом деле является выделенный в особый округ крупнейший город страны — Куала-Лумпур. В европейских странах, где исторические факторы сильнее всего повлияли на систему АТД, можно встретить ситуации, когда столицами регионов являются не самые крупные центры, имеющие при этом большую историю. Например, в Нидерландах столица Северного Брабанта расположена в старинном герцогском городке Хертогенбос. Ни Амстердам, ни промышленный Роттердам не являются административными центрами Северной и Южной Голландии соответственно. Вместо них столицы расположены в старинном городе Харлеме и Гааге. Ситуация, когда доминирующий центр не сумел "заслужить" себе право именоваться столицей региона, встречаются в Германии (Висбаден вместо Франкфурта в земле Гессен, курфюрст-ский Дрезден вместо несколько более крупного Лейпцига в Саксонии) и Дании (крошечный Рибе вместо крупного по датским меркам промышленно-портового Эсбьерга). Интересно, что и в Канаде, хотя у этой страны не столь древняя история, у некоторых провинций сохраняются исторические столицы (их же по опыту соседних США можно признать функциональными центрами). В Квебеке таковой является Квебек, а не Монреаль — крупнейший город Канады, в Британской Колумбии — Виктория, а не Ванкувер. 20 В политической географии и сиое время была дискуссия по поводу признания тех или иных столиц "естественными" и "искусственными". Первыми считали исторически сложившиеся и притом доминирующие административные центры. Было и традиционное представление о том, что административный центр обязательно является (или становится со временем) наиболее крупным по числу жителей и экономическому потенциалу на своей территории. Однако такая дискуссия представляется непродуктивной, несмотря на то, что американская модель столичности не является распространенной. Совпадение административного и экономического центров можно признать более удобным с точки зрения управления, но отнюдь не обязательным в условиях небольших регионов с развитыми внутренними коммуникациями. Организация пространства с выделением специализированного политического центра представляется интересным экспериментом. 137 ¶  Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительстваОтдельного рассмотрения заслуживает ситуация регионов с вынесенным центром. В таких ситуациях возникает феномен "двойной столицы": один город является центром двух регионов. Примером может служить Южная Корея, где крупные города Пусан, Тэгу, Кванджу являются отдельными ATE первого порядка и одновременно столицами прилегающих провинций. 2.1.7 Уровни административно-территориального деления Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает вертикальным иерархическим строением. Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует определенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномочиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:
Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне. Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнациональными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности государственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства. Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные иерархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Германия поделена на земли, земли — на районы, районы — на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении реформ. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД. Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либеральных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и 138 ¶    2.1 Административно-территориальное деление государствавторого порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) существует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации. Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государственная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации (см. главу 3). При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет. В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существующей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, присущей каждому из них. Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни. Это делается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД21. Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политических структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), которые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная статистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием каких-либо властных органов. 2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реорганизации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и четко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начи- 21 Заметим, что собственное административно-территориальное деление может быть и у негосударственных структур. В сущности, каждая организация, работающая на более или менее крупной территории и имеющая свои органы управления, может создать собственную территориальную структуру. Примером могут служить церковные епархии. 139 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства нают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах такие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре. Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям:
Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями политического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изменения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значение, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решениями властей. Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о признании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих. Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исторических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В таком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с делением на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой французской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее большой дробностью. Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не имеющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим названиям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слишком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее сменила принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами. Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и исторических факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять штатов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, наряду с двумя городами. Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собственной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики 140 ¶2.1 Административно-территориальное деление государства СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения. Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними общинами) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превращения Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или теперь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции. Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельного деления и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на территории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии. 1. Создание новых единиц АТД. Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным процессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE. Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она может проходить по следующим сценариям:
Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В фе- 141 ¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства деративных государствах с их более гибкими принципами территориально-государственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности. В истории крупным примером изменения АТД в результате территориальных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США около половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфиопия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше. Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. Например, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов22. Флорида появилась в составе США после захвата ее территории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашингтон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г. и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.). Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпорации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой следовало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали земли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в состав Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колумбии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г. 22 Нынешний штат Луизиана занимает лишь малую часть этой территории. 142 ¶  2.1 Административно-территориальное деление государства |