Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 21 из 88

174

¶2.3 Территориально-политическая децентрализация

является британский монарх. Поэтому в их заморских территориях возможно еще и представительство интересов британской короны. В этом модель близка к монар­хической. Заморские регионы имеют свое самоуправление, но отличаются асиммет­рией, т.е. органы самоуправления не являются идентичными. В отличие от Франции заморские территории не участвуют в формировании общенациональных органов власти. Поэтому говорить о французской модели в чистом виде здесь тоже нельзя.

В новозеландской территориально-политической системе наибольшим уров­нем и опытом самоуправления обладают Острова Кука, имеющие статус само­управляющейся территории в свободной ассоциации с Новой Зеландией (свой ста­тус и конституцию они получили в 1965 г.). Другой островной регион — Ниуэ по­лучил аналогичный статус в 1974 г. Эти территории характеризуются полным само­управлением во внутренних делах. Самоуправляющиеся территории обладают сво­ей легислатурой и правительством. Интересы Новой Зеландии представляет вер­ховный комиссар. Кроме того, существует должность представителя британской ко­ролевы. Используются и институты традиционной власти, например совещатель­ная палата вождей на Островах Кука. Уровень самоуправления этих регионов очень высокий, Новая Зеландия берет на себя вопросы обороны и внешней политики.

Менее высокий статус в этой системе имеет небольшая островная группа Токелау. В 1948 г. Токелау получил статус несамоуправляющейся территории, и са­моуправление введено там только в 1977 г. При этом самоуправление ограничено и опирается на традиционную власть. Например, легислатура Токелау избирается ме­стными советами старейшин, а правительством является Совет вождей. Интересы Новой Зеландии представляет администратор с невысоким статусом, которого на­значает министерство иностранных дел и торговли. В то же время идет разработка правовых основ для придания Токелау статуса, аналогичного статусу Островов Ку­ка и Ниуэ.

В чем-то похожая асимметричная система самоуправляющихся заморских территорий разработана Австралией. Наиболее высокий статус имеет Норфолк — австралийская внешняя территория. С 1914 г. Норфолк считается территорией под суверенитетом Австралийского содружества. Его статус также регулируется актом 1979 г. На острове есть Законодательная ассамблея и Исполнительный совет, а также австралийский администратор, которого назначает генерал-губернатор Австралии. Ограниченные права имеют небольшие австралийские территории в Индийском океане — Остров Рождества и Кокосовые (Килинг) острова.

Анализ постколониальных систем имеет большое значение для политической регионалистики. Во-первых, он позволяет сравнивать опыт управления наименее органичными, удаленными частями территориально-политических систем. Во-вто­рых, можно говорить о развивающихся процессах децентрализации, сочетании само­управления с сохранением органов власти, представляющих бывшую метрополию. В-третьих, большой интерес представляют модели, которые ведут к интеграции за­морских территорий в рамках общенациональной системы, или которые в перспек­тиве могут привести к образованию новых независимых государств.

175

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

2.4

Современный сравнительный федерализм 2.4.1

Компаративные исследования федерализма

Анализируя современные федеративные государства, необходимо различать феде­рацию и конфедерацию. Довольно часто исследователи федерализма рассматрива­ют надгосударственные (наднациональные, или супранациональные) системы, кото­рые не являются федерациями в полном смысле этого слова, а выступают лишь фор­мой развития федерализма и федеративных отношений.

Федерация появляется там, где речь идет о создании единого суверенного го­сударства, единой национальной территориально-политической системы. По мне­нию Д. Элейзера, "федерация предполагает учреждение единого центрального пра­вительства, в пределах охвата которого формируется политая, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на со­участие в общем конституционном управлении образованием в целом" [Элейзер, 1995, с. 107]. Конфедерации представляют собой наднациональные системы и вклю­чают автономные государственные образования.

Исторически трудно отделить примеры федераций от конфедераций. Феде­рализация часто происходила через постепенную, поэтапную трансформацию над­национальных систем в более консолидированные национальные. Конфедерация в этих процессах служила промежуточной формой интегрированной наднациональ­ной системы, в которой политическая автономия субъектов уже была ограничена требованиями возникшего между ними союза. Но при этом конфедерации или про­должали интегрироваться и превращались в единые государства — федерации, или распадались.

2.4.2

Генезис федерализма и исторические модели федерализации

Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной³². Если исходить из количества го-

³² Существует большое количество исследований сравнительного федерализма. К чис­лу наиболее важных можно отнести: [Европейский федерализм..., 2000; Захаров, 2003; Ка­менская, 1998; Карапетян, 1996; Лебедева, 1995; Национальные модели федеративных госу-

176

¶2.4 Современный сравнительный федерализм

сударств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специ­фической моделью территориально-государственного строительства, предполагаю­щей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся про­цессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федера­лизму все большего числа новых государств (карта 1). В этой связи бытует тезис о "федералистской революции" как о глобальном пересмотре принципов территори­ально-государственного устройства.

Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет вы­делить исторические (или генетические) модели федерализации.

С исторической точки зрения классическим является тип договорной феде­рации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обыч­но носила оборонительный характер, поскольку политий в одиночку не могли про­тивостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.

Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их не­редко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что ин­тегрирующиеся политий сохраняют политическую независимость.

Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-госу­дарственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из мно­жества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превра­щение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную ис­торическую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае ин­теграции феодальных политий и создания ими договорных образований.

Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла со­бой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объеди-

дарств, 1997; Саликов, 1998; Фарукшин, 1998; Хоффман, Натан, 1991; Чиркин, 1980; 1994; 1995; Элейзер, 1995; Duchaceck, 1987, Elazar, 1997; Federal Systems of the World, 1991; Riker, 1964; Sawer, 1969; Watts, 1999] и др.

177

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ниться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресур­сом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кан­тоны Швиц, Ури и Унтервальден). Важно отметить, что императоры Священной Римской империи в рамках внутриимперской политической борьбы за влияние поддерживали швейцарские кантоны в их войнах с амбициозными Габсбургами, свидетельством чему стали грамоты 1291, 1297 и 1309 гг. Объединение лесных кан­тонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.

Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-поли­тической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфеде­рацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.

Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Она получила фактическую независимость от Священной Римской империи в 1499 г., после окончания Швейцарской, или Швабской, войны. Незави­симость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому ми­ру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего воз­никла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.

Швейцарская историческая модель федерализма интересна и своей прежней асимметрией. Постепенно, по мере расширения территории определилось, что раз­личные части этой системы имеют разный статус. Наряду с полноправными канто­нами в нее входили союзные земли с ограниченной автономией (Женева, Санкт-Галлен, Граубюнден и Вальтеллина, Вале, Невшатель, Биль и др.) и зависимые тер­ритории без автономии (Ааргау, Тургау, Во, Тичино и др.).

Также в швейцарской модели исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. воз­ник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).

Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветиче­ской республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не уда-

178

¶2.4 Современный сравнительный федерализм

лось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и регио­нальная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезон-ская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тур-гау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).

Современная территориально-политическая система в Швейцарии возника­ет после Венского конгресса 1815 г. Во-первых, государство вновь получает полную независимость. Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации. В-третьих, практически ликвидируется асимметрия терри­ториально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным стату­сом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов). В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Расколы по политическому и конфессиональ­ному признакам определяли межкантональную борьбу (либеральный Конкордат семи в 1832 г., возникшая в ответ Сарненская лига, затем консервативный Зондер-бунд в 1843—1845 гг.). Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой кон­ституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.

Еще одним историческим примером формирования федеративного образова­ния на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Ни­дерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епи­скопство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного само­управления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провин­ций Карла V

Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V Испанцы сыгра­ли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После из­гнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные про­винции.

Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напо­минает швейцарский — наличие общего врага, объединение местных правящих (или стремящихся к тому, чтобы самостоятельно править) элит в союз. Уровень интеграции в этом случае оказался выше, чем в Швейцарии. В Нидерландах был

179

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

создан реально действующий прототип общенационального парламента — Гене­ральные штаты, в которые входили делегаты от штатов семи провинций. Однако внутренняя политическая борьба и здесь сделала ситуацию нестабильной. Главный конфликт возник между купечеством и так называемыми оранжистами, сторонни­ками принцев Оранского дома, которые выполняли функцию стадхаудеров (от голл. Stad — город, houder — обладатель, держатель). Интересы купечества пред­ставляли великие пенсионарии, которые держали в руках экономическую власть³³. Французская оккупация в 1795 г. привела к реорганизации власти, и федерация в Нидерландах прекратила свое существование. В отличие от Швейцарии, здесь ис­торически сложившийся уровень региональной идентичности и связанных с ней амбиций оказался ниже. Поэтому впоследствии Нидерланды воспроизвели модель конституционального самоуправления на старинной провинциальной основе, но вот федерацией так и не стали, оставшись лишь ее важным историческим примером.

Швейцария и Нидерланды возникли как особые территориальные образова­ния на слабо интегрированных окраинах Священной Римской империи. Поэтому они рано выделились из ее структуры, сохраняя при этом внутреннее членение на мелкие и достаточно самостоятельные территориальные единицы. Однако чрезвы­чайно дробная территориальная основа Священной Римской империи сама по себе благоприятствовала развитию федеративных и конфедеративных отношений. Соб­ственно Священная Римская империя обладала признаками конфедерации, харак­теризовалась неустойчивым равновесием центральной и территориальной власти. Вестфальский мир 1648 г., как считают историки, способствовал закреплению фе­деративных принципов (он же, напомним, подтвердил независимость Швейцарии). Как отмечает В. Васильев: "В результате этого Священная Римская империя герман­ской нации превратилась в весьма свободное объединение отдельных государств. В рамках империи в Средние века существовало около 355 суверенных образований. Таким образом, в новое время государство в Германии формировалось не как единая империя, а на уровне самостоятельных государств" [Васильев, 1998, с. 34—35]. В этой связи принято говорить о федеративном, или конфедеративном, характере империи. История этой империи стала основой для выдвижения тезиса о двойном (двух­уровневом) суверенитете. Существует важное с этой точки зрения определение Священной Римской империи — "из государств сформированное государство".

Дальнейшее развитие Германии представляло собой формирование интегри­рованных систем конфедеративного типа. Так, после разгрома Священной Рим-

" Борьба стадхаудеров и пенсионариев приводила к драматическим последствиям. Так, конфликт стадхаудера Морица Оранского и великого пенсионария Я. Олденбарневел-та закончился казнью последнего в 1619 г. Затем великий пенсионарии Ян де Витт захватил реальную власть, что привело к упразднению института стадхаудера в 1650 г. Но этот инсти­тут был восстановлен в 1672 г. Некоторое время стадхаудером был Вильгельм III Оранский, он же, кстати, стал английским королем. Потом институт стадхаудера не действовал в 1702-1747 гг.

180

¶2.4 Современный сравнительный федерализм

ской империи Наполеоном при его участии в 1806 г. был создан Рейнский союз из 16 государств (потом в него вошли еще 20 государств). Был подписан Акт Рейнско­го союза — разновидность союзного договора. Создание Рейнского союза позволило упростить мозаичную региональную структуру имперской территории в связи с лик­видацией более сотни мелких единиц. Это облегчило интеграционные процессы.

Следующая модель формирования федерации на германских землях воз­никла в результате Венского конгресса в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами. Договор был дополнен Венским заключительным актом от 15 мая 1820 г. Был принят Основной закон Германского союза, который официально определялся как "объединение германских суверенных княжеств и вольных городов" [Васильев, 1998, с. 37]. В те­чение XIX в. германские государства вели борьбу за лидерство, аналогичную той, которой в примерно то же время занимались швейцарские кантоны. В результате формат конфедеративных образований менялся, возникали сепаратные союзы. Са­мое главное — началось размежевание Пруссии и ее союзников с Австрией. В 1834 г. 18 государств создали Таможенный союз, который возглавила Пруссия и в который не вошла Австрия.

Формирование новой конфедеративной системы без участия Австрии про­должилось вместе с созданием Северогерманского союза (его конституция вступи­ла в силу 1 января 1867 г.). Наследным президентом этого союза стал прусский ко­роль. Особенностью союза стало вхождение в него южногерманских государств, но без Австрии, которая к тому времени формирует свою империю — Австро-Венг­рию. Австрия осталась за рамками следующего образования — Германской импе­рии, конституция которой была утверждена в 1871 г. В ее состав вошли 22 монар­хии и 3 вольных города.

Следующим этапом в развитии германского федерализма стало создание Веймарской республики в 1919 г., ликвидировавшей феодально-монархический фе­дерализм. Создание этого государства нередко подается как акт централизации. Од­нако это — тип федеративной централизации, когда регионы объединяются, теряя статус суверенных государств, но сохраняя значительную автономию. В германском случае это был окончательный переход от монархической конфедерации к респуб­ликанской федерации. Прежние германские государства стали землями, и Германия теперь делилась на 18 земель. Часть прежних государств статус земель не получила и растворилась в более крупных землях, что привело к дальнейшему упрощению и оп­тимизации некогда архисложной региональной структуры времен Священной Рим­ской империи.

Как известно, в истории германского федерализма был перерыв, связанный с приходом к власти А. Гитлера и его попыткой централизации германских зе­мель. Роспуск земель и федеративных институтов произошел с принятием закона о новом устройстве империи 1934 г. Однако ликвидировать структуры региональ-

181

¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

ной идентичности А. Гитлеру не удалось. После разгрома гитлеровской Германии на повестке дня вновь встал вопрос о возрождении федеративного государства. Но­вая федерализация Германии лоббировалась и некоторыми державами-победитель­ницами, которые опасались, что централизованное Германское государство может представлять опасность³⁴.

В итоге федерация в Германии была создана в очередной раз — вместе с принятием конституции 1949 г. При этом земли опять были укрупнены. Предельно дробная региональная структура Священной Римской империи не соответствовала требованиям единого, пусть и федеративного государства. Поэтому она постоянно подвергалась оптимизации через укрупнение территориальных единиц и подавле­ние мелких структур региональной идентичности. Первый важный шаг был сделан при создании Рейнского союза, второй — при формировании Веймарской респуб­лики, третий — в 1949 г. В этом отличие германского федерализма от швейцарско­го, где кантоны и их границы, как правило, имеют многовековую историю. Поли­тико-административная структура Германии отчасти коррелирует со структурой Священной Римской империи, но представляет собой ее радикально укрупненный вариант. Например, земля Баден-Вюртемберг представляет собой объединение двух одноименных старонемецких государств, кроме того в ее составе присутствуют быв­шие территории ряда мелких политий. Таким образом, принцип оптимизации ре­гиональной структуры в германском случае одержал победу над принципом строго­го следования историческим границам.

Дополнительно следует обратить внимание на элемент асимметрии, возник­ший в послевоенной системе германского федерализма. Дело в том, что Бавария, бывшее самостоятельное королевство с мощным центром Мюнхеном, выступила против конституции 1949 г. В то же время выходить из федерации она не стала. Бава­рия заняла особое место среди земель, официально называясь "фрайштатом" (сво­бодным государством), но не имея при этом признаков суверенного государства. Наконец, добавим, что германская федерация после Второй мировой войны воз­никла на сократившейся территории в связи с выделением ГДР (где земли были распущены в 1952 г. в связи с созданием более дробной унитарной структуры), а после распада советского блока в 1990 г. была реорганизована на вновь объединив­шихся территориях прежних ФРГ и ГДР. Кстати, две "восточных" земли — Саксо­ния и Тюрингия восстановили при этом свое наименование "свободных земель", идентичное баварскому.

На оставшейся территории бывшей Священной Римской империи, а именно в Австрии, были аналогичные историко-географические предпосылки для форми­рования федерации. Еще в Австро-Венгрии с ее многонациональным составом ис-

³⁴ Например, старый противник Германии — Франция выступала за радикальную де­централизацию и даже создание союза государств, т.е. конфедерации.

182

¶2.4 Современный сравнительный федерализм

использовалась формула имперского, или монархического, федерализма. Так, в 1914 г. империя Габсбургов делилась на 19 земель. Кроме того, для нее был характе­рен дуализм между собственно австрийскими и венгерскими территориями, Цислей-танией и Транслейтанией. Австрия была даже объявлена федерацией в манифесте Карла I от 16 октября 1918 г.

Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов. Заметим, что в то же время реорганизация на федеративных принципах была проведена и в Германии. Важно отметить, что формирование но­вой модели австрийского федерализма (в рамках процессов новой федерализации, развернувшихся почти на всем пространстве бывшей Священной Римской импе­рии) происходило по договорным принципам: земли с 1918 г. сами объявляли о сво­ем вхождении в федерацию. Как результат конституция Австрии 1920 г. создала пра­вовые основы для федерации земель на территории, оставшейся от прежней Австро-Венгрии. В дальнейшем история австрийского федерализма напоминает германскую: отмена земель вместе с аншлюсом в 1938 г. и создание так называемой "второй рес­публики" в 1945 г.

Итак, европейский исторический тип федерации возникает на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи и развивается через объе­динение полунезависимых политий на тех или иных участках ее территории. Этот тип можно назвать постфеодальным, поскольку он полностью или частично вос­производит структуру феодальных политий и развивается по мере их консолидации в более интегрированные структуры. При этом потребность в формировании еди­ных государств вела к снижению уровня самостоятельности этих политий в про­цессе перехода от конфедерализма к федерализму и даже к реорганизации террито­рии с ликвидацией мелких политий.

Американская постколониальная модель федеративного территориально-го­сударственного строительства связывает процессы федерализации и деколониза­ции. Здесь речь идет о новом государственном строительстве, происходящем в ре­зультате освобождения бывших колоний. При этом, как и в постфеодальном слу­чае, регионы оказываются слабо интегрированными, что делает востребованными федеративные отношения между ними. Сходство обычно состоит в том, что объеди­нение создается снизу, на договорных началах и при наличии общего врага.

Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по аме­риканскому континенту (см., например: [Крылов, 1968; Саликов, 1998; Федералист, 2000]). Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные обра­зования, как в европейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства.

В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, кото­рые в 1775 г. вступили в войну за независимость (в 1776 г. была принята знаменитая