Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 29 из 88

248

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

Характерно в этой связи, что с исправительными учреждениями в мире вооб­ще нет никакой ясности. Например, в Индии содержанием тюрем занимаются шта­ты, а в Нигерии тюрьмы входят в федеральную компетенцию. В Бразилии исправи--ельные учреждения отнесены к совместной компетенции, а в Канаде они по сути делятся на два уровня с отнесением к федеральной и региональной компетенции соответственно.

Большая неопределенность существует с регулированием судебной системы и положений уголовного и гражданского права. Так, считается, что федерации, соз­данные по американской модели, характеризуются глубокой децентрализацией су­дебной системы. Наряду с США в качестве примера можно привести Мексику, Ар­гентину, Бразилию, где на региональном уровне функционируют свои судебные сис­темы.

Однако в большинстве федеративных государств центр оставляет регулиро­вание в области гражданского и уголовного права за собой. Так, уголовное и граж­данское право находится в федеральной компетенции в Швейцарии, Австрии, Кана­де и Бразилии. В Германии гражданское и уголовное право, так же как и судопро­изводство, входит в совместную компетенцию. Аналогичная ситуация характеризу­ет Индию и Пакистан.

Вопросы экономики и инфраструктуры относятся к числу наиболее сложных; они всегда в очень разных пропорциях делятся между центром и регионами. Однако есть вполне определенные сферы, которые практически всегда забирает себе центр. Эти сферы имеют общенациональное значение и напрямую связаны с проблемами национальной безопасности и геополитической стабильности (ведь экономическое единство территории тоже является критерием национальной безопасности).

В ведении федерации всегда находятся национальные финансы, в том числе денежная эмиссия (не случайно старые федеративные конституции содержали за­преты регионам на чеканку своей монеты). Государство ведет переписи и статистику, устанавливает метрические стандарты.

Очень важно функционирование общенациональных коммуникаций. В целом инфраструктура всегда делится между уровнями власти. Однако такие сферы, как почта, телеграф, телефон обычно относятся к компетенции центра, поскольку прямо ассоциированы с вопросом национального единства. В ведении центра, как правило, находятся авиация, морской транспорт, а также железные дороги (за ред­кими и частичными исключениями). Очевидно, что единая железнодорожная сеть исторически воспринимается как фактор национальной безопасности, а функцио­нирование морского транспорта неотделимо от вопросов внешней политики.

Из специфических отраслей экономики центр оставляет себе атомную энер­гетику, тоже связанную с национальной безопасностью. Хотя в Германии с ее раз­витой атомной промышленностью ситуация производства и использования атом­ной энергии в мирных целях относится к совместной компетенции.

249

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

3.3.3

Разграничение полномочий в экономике

Этот вопрос является наиболее сложным, поскольку экономические отношения нельзя жестко поделить между центром и регионами. Как правило, центр забирает себе основные финансовые вопросы, начиная, разумеется, с денежной эмиссии. Ре­гионы получают финансово-экономические функции более низкого порядка и ме­стного значения. В первом приближении, без подробного анализа региональной экономической политики и бюджетного федерализма можно выделить следующие наиболее характерные особенности разграничения полномочий в этой сфере.

Во-первых, центр берет на себя вопросы макроэкономического регулирования, которое в зависимости от страны и ее экономической модели может иметь дирек­тивный или либеральный характер. Эти вопросы, например, подробно прописаны в конституции Швейцарии, где также официально определены ответственность цен­тра за функционирование единого экономического пространства в стране и функ­ция финансового выравнивания. Эти функции, так или иначе, имеются у центра и в развивающихся странах. Скажем, в Пакистане центр занимается вопросами на­ционального планирования и экономической координации.

Во-вторых, федерации определяют перечень наиболее централизованных эконо­мических сфер, как правило, небольшой, но жизненно важный. Например, в Венесуэле центр оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую и налоговую политику. В Индии за центром тоже закреплены многие финансовые сферы — банковское дело, страхование, биржи и др. В более либеральной Авст­ралии законодательство позволяет регионам развивать свои системы банковского дела и страхования.

Некоторые страны идут дальше, прямо включая в сферу компетенции цент­ра вопросы промышленности и торговли. В некоторых случаях в качестве обоснова­ния используется категория общественного интереса: в Индии, если отрасль про­мышленности признается имеющей общественный интерес (который понимается как общенациональный интерес), она может быть отнесена к федеральному регули­рованию. В Малайзии порядок еще жестче, и здесь вопросы промышленности, тор­говли, а также такая социально значимая проблематика, как контроль цен и продо­вольственный рынок, сосредоточены в руках федерального центра²¹. Торговля и коммерция отнесены к компетенции центра и в Нигерии.

При этом не следует думать, что законодательное регулирование центром промышленности и торговли характерно для стран с менее либеральной экономи-

²¹ В Индии контроль цен тоже определен как компетенция властей, причем отнесен к конкурирующей сфере.

250

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

ческой политикой. Определенным исключением можно считать достаточно цент­рализованную Австрию, где именно центр решает вопросы торговли и промыш­ленности. Не будем забывать, что сами пределы государственного регулирования, что в центре, что на местах, определяются общим экономическим режимом, кото­рый может быть более или менее либеральным и характеризоваться разной степенью развития частного сектора²².

В-третьих, экономическая политика федеративного государства предполагает определенную ответственность регионов за свое развитие, также как центр несет от­ветственность за единство экономического пространства и снижение его контраст­ности. В более децентрализованных вариантах, как в Бельгии, границы полномо­чий центра и регионов оказываются вообще неясными. Так, в Бельгии экономиче­ская и даже энергетическая политика входит в компетенцию регионов, при том что центр берет на себя поддержание экономического единства (что фактически под­разумевает его вмешательство в экономическую политику регионов). Обычно мак­симум экономических функций регионы оставляют за собой в "исторических" фе­дерациях, формировавшихся в виде союза политических сообществ. Например, в Аргентине предполагается, что регионы осуществляют руководство хозяйственной и финансовой деятельностью на своих территориях.

Однако в любом случае федеральный центр создает ограничители для регио­нальной компетенции в сфере экономики. Сам по себе общепризнанный принцип экономического единства является мощным ограничителем, позволяющим при не­обходимости усиливать централизованное регулирование. Наличие такого неустой­чивого баланса прослеживается и при современных попытках децентрализации уни­тарных государств. Так, в Испании экономическое развитие территории поручено автономному сообществу, но с необходимостью следования общим направлениям национальной экономической политики.

В-четвертых, регионы должны быть обеспечены определенной частью налоговых поступлений. Это могут быть как региональные налоги, так и отчисления от феде­ральных налогов (региональные доли в налоговых поступлениях или региональные ставки налогов, действующие вместе с общефедеральными ставками). В некоторых странах региональные доходы закреплены на уровне конституции. Так, Индия и Па­кистан имеют подробные списки налогов, которые соответствуют тому или иному уровню компетенции. Конституция довольно точно определяет доходы штатов в Венесуэле (при этом само установление и сбор основных налогов относятся к феде­ральной компетенции). В случае с Мексикой конституция устанавливает налоги, со­бираемые федерацией, но обязательно предполагает их раздел между центром и

²² В более либеральных странах центр оставляет за собой некоторые специфические отрасли, нуждающиеся в более жестком государственном регулировании. Например, это алкоголь и азартные игры (пример Швейцарии).

251

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

штатами. Аналогично в Микронезии часть налогов устанавливает федерация, но более половины поступлений от этих налогов обязательно зачисляется в бюджеты штатов.

Во многих случаях регионы имеют право на проведение своей налоговой политики, как с помощью введения льгот, так и с правом введения собственных налогов и (или) налоговых ставок. В Канаде провинции могут вводить налоги для своих нужд. Установлением ставок налогообложения занимаются австралийские штаты и т.п.

Таким образом, можно выделить основные модели разграничения полномо­чий в налоговой сфере:

• регионы получают определенную автономию в области налоговой поли­тики, это позволяет им устанавливать собственные налоги или использовать собст­венные налоговые ставки для налогов общенационального уровня;

t регионы получают гарантии отчислений от тех или иных налогов в соот­ветствии с определенными центром нормативами (регулироваться могут ставки налогов, идущих в тот или иной бюджет, и доли, в соответствии с которыми нало­говые поступления делятся между бюджетами).

Заметим, что более широкие возможности для введения собственного на­логового режима позволяют регионам повышать свою инвестиционную привле­кательность.

В-пятых, при наличии совместной компетенции многие экономические вопросы попадают именно в эту переходную зону. Это логичнее, поскольку экономику не­возможно жестко поделить между центром и регионами, но сложнее для исполне­ния. Примечательно, что в Германии все хозяйственное право находится в совме­стной компетенции. Бразилия делит законодательство в сфере экономики между федеральной и совместной компетенцией: в последнюю попадают налоговое, фи­нансовое и экономическое законодательство (хотя многие страны, в частности со­седняя Венесуэла, предпочитают оставлять эти сферы за центром).

Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет регулировать текущий баланс отношений между центром и регионами, перераспределять ресурс­ную базу между уровнями власти и в то же время является неизбежно конфликто-генным фактором.

3.3.4

Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора

Идеология и история федеративного государства обычно таковы, что природные бо­гатства нельзя отнести к исключительной компетенции государства в целом. Наобо­рот, в федерации, которая формировалась снизу, через союз государственных обра­зований или бывших колоний, бытует представление о принадлежности природ-

252

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

ных богатств территориям. Считается, что территории вступили в союз, располагая Экономическим суверенитетом, и сохранили его часть.

Например, в аргентинской конституции ясно сказано, что "провинции име­ют изначальное право на природные ресурсы, находящиеся на их территории". Не­что подобное есть и в канадском законодательстве: провинции имеют право прини­мать законы по невозобновляемым природным ресурсам, лесам и пр. Правда, в Ка­наде существует и ограничение: если национальный парламент принимает анало­гичный закон, то он получает преимущество над региональным.

В более новых федерациях (обычно относящихся к числу конституционных федераций) предусмотрена более высокая степень централизации природных ре­сурсов. Либо центр определяет ресурсы стратегического характера и общенацио­нального значения, оставляя их за собой.

Например, Бразилия относится к числу "старых" федераций, возникших на основе объединения бывших колоний. Однако ее новая конституция, принятая в конце XX в., предполагает довольно высокую степень централизации природных богатств. Все минеральные, а также водные ресурсы, т.е. основные богатства страны объявлены собственностью союза. Еще одно богатое природными ресурсами госу­дарство — член ОПЕК Нигерия также предпочла включить минеральные ресурсы в федеральную компетенцию. Австрия природными ресурсами не столь богата, но зато характеризуется более высоким уровнем централизации. Поэтому добыча полезных ископаемых в этой стране тоже регулируется федеральным центром.

Распространена практика, когда государство специально определяет те мине­ральные ресурсы, которые имеют стратегическое значение общенационального харак­тера, и относит их к компетенции центра. Чаще всего это месторождения углево­дородного сырья. Интересен пример Венесуэлы, крупного производителя нефти, которая отнесла к федеральной компетенции месторождения углеводородов и шах­ты, а регионам отдала нерудные полезные ископаемые. Индия специально выделила добычу нефти, включив ее в федеральную компетенцию (по остальным видам ми­нерального сырья регулирование осуществляется через федеральные законы и допускает вариации). Пакистан включил в федеральную компетенцию не только нефть, но и природный газ.

Заметной и в ряде случаев принципиальной является децентрализация вопросов, связанных с землей и сельским хозяйством. Это, пожалуй, единственная экономиче­ская сфера, где регионы имеют действительно широкие полномочия. Правда, в не­которых случаях федерация оставляет за собой право проведения общенациональ­ной политики в этой сфере (как это делает Венесуэла в отношении сельского, рыб­ного и лесного богатства). Также возможна ситуация, когда центр оставляет в своем ведении невозделанные земли и неиспользуемый лесной фонд, которые получают статус общенационального природного богатства (по аналогии с нефтью).

Землепользование и сельское хозяйство почти всегда остаются за регионами в тех странах, где применяется либеральный принцип разграничения полномочий.

253

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы; мировой опыт

В странах, где действует установочный принцип, эти вопросы обычно фигурируют в списке региональных полномочий (Индия²³, Малайзия и др.). Хотя интересно, что леса немного чаще воспринимаются как общенациональное достояние, и потому, например, в Бразилии, которая считается "легкими планеты", они находятся в сов­местной компетенции²⁴.

Иногда лишь специально определяется направляющая роль государства. Так, в Германии к совместной компетенции отнесено содействие производству в сель­ском и лесном хозяйстве, т.е. предполагается некоторая степень ответственности федерального центра за состояние дел в этих сферах. Конкурентность при разгра­ничении полномочий по вопросам сельского хозяйства предусмотрена в Канаде с ее развитым АПК. Некоторым исключением можно считать Бразилию, где аграрное законодательство (но не собственно сельское хозяйство) относится к федеральной компетенции, что позволяет проводить общенациональные аграрные реформы.

Примечательно, что при децентрализации унитарного государства сельское хозяйство достаточно спокойно отдают регионам. В Испании, например, автономным сообществам передали земледелие и животноводство, лесное хозяйство и внутреннее рыболовство, обозначив, правда, необходимость следования установленным государ­ством общим принципам. Примерно то же самое сделано и в Италии. В Португалии автономным регионам переданы развитие сельского хозяйства и рыболовства, земле­пользование, водные, минеральные (но их немного) и термальные ресурсы и пр.

В отличие от сельского хозяйства рыболовство предполагает несколько боль­шую степень федерального регулирования. Рыболовство во внутренних водах обычно остается за регионами и в этом плане подобно сельскому хозяйству. Сложнее решается вопрос о морском рыболовстве, которое неизбежно связано с вопросами внешней по­литики. За пределами территориальных вод оно чаще относится к федеральной компе­тенции (пример Австралии). В Нигерии к федеральной компетенции относится все морское рыболовство, включая прибрежное. Компромиссная формула применяется в Германии, где морское рыболовство включено в совместную компетенцию.

3.3.5

Разграничение полномочий в социальной сфере

Вопросы социальной сферы традиционно в наибольшей степени относятся к региональ­ной компетенции. Это вполне логично с точки зрения всей философии разграниче-

²³ В Индии, где аграрный сектор имеет огромное значение, в региональную компе­
тенцию также включены вопросы ирригации.

²⁴ В Австрии, где к охране природы относятся весьма трепетно, а уровень цент­
рализации в целом высок, леса находятся в федеральной компетенции. Что касается вопросов
земельной реформы, то здесь действует федеральное законодательство рамочного типа, и
регионы имеют свои права по его реализации и развитию.

¶254

¶п

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

ния полномочий: то, что ближе к геополитике, относится скорее к федеральной компетенции, то, что ближе к простому человеку и конкретной местности — отно­сится к регионам. В то же время нельзя говорить о том, что социальная сфера це­ликом и полностью отдается на откуп регионам. Очевидно, что во многих странах, особенно странах бедных, планомерное развитие социальной сферы является об­щенациональным приоритетом. Также очевидно, что не везде и не всегда регионы в состоянии эффективно решать все социальные вопросы. Поэтому социальная сфера и связанная с ней социальная ответственность в разных пропорциях делится между центром и регионами.

Сфера образования в целом относится скорее к региональной компетенции. В Швейцарии, например, образование прямо отнесено к кантональной компетен­ции. В Бельгии этой сферой ведают сообщества, созданные по этнолингвистиче­скому признаку (фламандское, валлонское, германское) и также являющиеся субъ­ектами федерации. Образованием регионы ведают в США, Германии, Австралии, Канаде, Пакистане и др.

В то же время нельзя говорить о том, что федеральный центр отказывается от регулирования в данной сфере. Сфера образования требует от государства единых гарантий и стандартов. Например, в той же Швейцарии государство выступает га­рантом начального образования и принимает федеральные законы в области про­фессионального образования. Достаточно распространенной формой является от­несение к федеральной компетенции установления минимальных образовательных стандартов. Об этом говорится, например, в конституции Нигерии. К числу немно­гих полномочий центра в Микронезии относится определение минимальных соци­альных (не только образовательных) стандартов.

В других случаях используется более общая формулировка, когда центр оп­ределяет общенациональную политику, оставляя регионам все частные вопросы, но в определенных сверху рамках. Такой подход к социальной сфере характерен для Венесуэлы. Здесь центр проводит общенациональную политику в частично децент­рализованных сферах социального характера (образование, здравоохранение и др.), оставляя регионам по либеральному принципу все конкретные вопросы. В другой латиноамериканской федерации — Мексике центр имеет свое право создавать и поддерживать учреждения образования и культуры, или дополняя, или определяя таким образом социальную политику регионов.

Некоторые страны определяют развитие образования в качестве общенацио­нального приоритета и сознательно забирают эту сферу на федеральный уровень компетенции. Наиболее ярким примером служит Малайзия. Хотя это, конечно, крайность. Тем не менее показательно, что в ряде стран с относительно низким об­разовательным цензом образование включается в совместную компетенцию, что позволяет центру руководить процессом в кооперации с регионами (Бразилия, ЮАР и др.²⁵).

²⁵ В Пакистане в совместную компетенцию включен такой сложный политический вопрос, как исламское образование.

255

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Нередко используется Подход, когда сфера образования делится на более вы­сокие и низкие уровни, которые относятся к тому или иному уровню власти. На­пример, в Австрии регионы больше занимаются дошкольными учреждениями, в Ар­гентине — начальным образованием. Соответственно сфера высшего образования в Германии была после принятия поправок к конституции отнесена к совместной компетенции.

Культурная сфера близка по смыслу к образовательной и тоже в большей степени относится к региональной компетенции. Как правило, в тех странах, где об­разование целиком или почти целиком лежит на регионах, то же самое характерно и для культуры. В швейцарской конституции помимо прочего определяется и от­ветственность кантонов за охрану природного и культурного наследия.

В то же время и в этой сфере есть вопросы, которые могут иметь общена­циональное значение. Например, есть памятники культуры, которые являются на­циональным достоянием и которыми по идее должен заниматься центр. Характерна ситуация в Индии, где памятники культуры могут быть объявлены национальными и переходят таким образом в сферу компетенции федерального центра (штаты за­нимаются памятниками культуры местного значения). В Испании используется лю­бопытная формула: развитие культуры (также как и социальное обеспечение) отда­ется автономным сообществам. Однако государство подчеркивает, что считает раз­витие этой сферы своим долгом и содействует культурному обмену. Действительно, отдавая культурную сферу на откуп регионам, федерация не должна забывать о необ­ходимости поддерживать единство нации. Показателен пример Малайзии, которая и здесь проявляет принципиальность, не отдавая культуру регионам. Памятники культуры в этой стране тоже находятся в ведении федерального центра.

Компромиссным вариантом, как обычно, является включение этой сферы в совместную компетенцию. Именно так решается вопрос в Бразилии (на пересече­нии федеральных и региональных полномочий там находится и спорт), Пакистане, ЮАР.

Следует отметить, что наука, в отличие от культуры, является более централи­зованной сферой. Причина понятна, поскольку развитие научных исследований яв­ляется вопросом общенационального значения. Поэтому в Швейцарии именно центр берет на себя задачу стимулировать научные исследования.

Сферы здравоохранения и социального обеспечения, как и сферы образова­ния и культуры, больше тяготеют к региональной компетенции. Это относится и к странам с более глубокими демократическими традициями, и к развивающимся стра­нам (Индия, Пакистан и др.). Либо центр определяет рамочные условия, как напри­мер, в соответствии с типичной венесуэльской формулой он занимается регулиро­ванием и организацией системы социального обеспечения.

Нельзя не отметить, что вопросы здравоохранения и социального обеспече­ния во многих развивающихся странах включены в совместную компетенцию: центр

¶256

¶*}

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти