Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава

• Название: Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
• Анкор: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Дата: 27.04.2017
• Размер: 7.15 Mb.
• Имя файла: Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика.doc
• Тип: Контрольные вопросы; #6051
• страница: 28 из 88

3.3

Разграничение полномочий между уровнями власти

Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот баланс определяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса по­зволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" явля­ется разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти (см., на­пример: [Ковачев, Дымов, 1995]).

В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (му­ниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.

3.3.1

Принципы разграничения полномочий

Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенст­во федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем регио­нальный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и террито­риальной целостности государства [Gottmann, 1973]. В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответству­ющие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Ма­лайзии и др.

Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограни­ченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Харак­терно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуа-

241

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

цию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.

Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, ис­пользуют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенациональ­ного законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внут­реннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета исполь­зуется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кан­тоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной кон­ституцией").

Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следу­ет считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и фе­дерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.

Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" спосо­бу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объеди­няющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно консти­туция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.

Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., на­пример: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мек­сика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграни­чения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.

Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят проме­жуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы¹⁷. Эта модель мо-

¹⁷ Также говорят о конкурирующей компетенции, что является калькой с англ. "concurrent", слова, которое вернее перевести как "совместный". Но федерация и регионы

242

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

жет сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключитель­ном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.

Наиболее типичным примером государства, которое использует институт со­вместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Ни­герия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.

С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швей­царии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотвор­честве:

• 
  некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или канто­нальными;
  
• 
  есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно феде­ральной;
  
• 
  в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.
  

Введение института совместной компетенции следует признать формой со­временного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам мо­гут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был преду­смотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компе­тенции.

Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма харак­терна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относи­тельно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях пере­чень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном

как бы конкурируют друг с другом, принимая решения в определенной сфере. В Бразилии используются два понятия — совместное (concurrent) законотворчество и общие (common) полномочия.

Заметим, что внедрение конкурирующей компетенции в странах мира хорошо соот­ветствует эволюции федерализма от дуалистического к кооперативному.

243

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов феде­рации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка мо­неты, создание таможен и пр.).

Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Герма­нии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В ав­стрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.

Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных фе­дераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий¹⁸. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно де­централизованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфе­ра полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компе­тенции.

Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принци­пом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регла­ментирует все сферы, включая региональную.

Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с ме­нее развитыми демократическими традициями и более низкой политической ста­бильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятель­ности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное пере­числение всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и регио­нальной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, до-

¹⁸ Выделение конкурирующей компетенции неизбежно означает ограничение цент­ром исключительной региональной компетенции.

244

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

полненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Ма­лайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Ве­несуэлы также ориентирована на установочный принцип.

Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее мини­мизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр — регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регио­нов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.

У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.

Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются пол­номочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномо­чий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или част­ной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с пози­ции регионов.

Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения пол­номочий с элементами либерального". По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются ре­гиональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).

Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный во­прос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.

Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуа­цию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полно-

" Кроме того, венесуэльская конституция предполагает наличие конкурирующей ком­петенции, но не конкретизирует, что к ней относится, считая это прецедентным явлением.

245

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

мочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в про­цессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию²⁰.

Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классиче­ской формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая боль­шее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный прин­цип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком ва­рианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свиде­тельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тон­кую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.

Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов сле­дует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальней­шем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональ­ные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превен­тивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее приня­тыми региональными законами.

3.3.2

Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра

При любом, даже самом либеральном разграничении полномочий между центром и регионами действует императив обеспечения иерархии в отношениях между

²⁰ Сент-Киттс и Невис считается федерацией. Но здесь смысл федерализма заключа­ется в том, что острову Невис посвящена специальная глава конституции, которая описы­вает, в частности, его полномочия. Аналогичная ситуация характерна для Танзании и вхо­дящего в ее состав Занзибара.

246

¶3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

уровнями власти. Идеология региональной свободы может быть самой либеральной, однако она всегда ограничена геополитическим принципом обеспечения единства и территориальной целостности. В сущности, федеративное государство представля­ет собой форму договора между центром и регионами, в соответствии с которым ре­гионы получают автономию в обмен на отказ от сепаратизма или согласие на объе­динение (присоединение).

В то же время различия в уровне "либеральности" идеологии разграничения полномочий налицо. В более централизованных федерациях региональный уровень компетенции воспринимается и даже прямо определяется как продолжение, уточне­ние и дополнение федерального уровня. Например, в Австралии говорится о сопут­ствующих полномочиях регионов (в отношении центра), в Австрии — о конкрети­зирующих (вообще в Австрии говорят о непрямой федеральной администрации в регионах, считая австрийский федерализм слабым и недоразвитым [Рыкин, 1998]). В таких государствах первичность федерального центра по отношению к регионам бесспорна, да и создавались они зачастую через реформирование политико-терри­ториальной структуры сверху (конституционные федерации).

Более децентрализованные федерации или же федерации, созданные в ре­зультате объединения государственных образований, отличаются большей сбалан­сированностью ситуации в пользу регионов. Здесь регионы реально выступают в качестве государствообразующих субъектов (США, Швейцария, Бельгия, Микро­незия и др.). Идеология разграничения полномочий предполагает четкое определе­ние полномочий центра и (или) роль центра как регулятора ситуации на региональ­ном уровне, исходя из общегосударственного интереса. При этом даже самый ли­беральный центр, как правило, обеспечивает себе право на вмешательство в любые вопросы регионального уровня. В этой связи интересен пример Швейцарии. Здесь многие вопросы прямо названы кантональными. И в то же время законодательство говорит, что федерация наблюдает за решением кантональных вопросов и стиму­лирует их решение. Другими словами, федеральный центр всегда оставляет за собой текущую настройку баланса отношений с регионами.

Полномочия центра в федеративном государстве делятся на общие и специ­фические. К числу общих можно отнести полномочия, характерные практически для всех федераций, — решение вопросов общенационального и международного характера, установление общегосударственных рамок. При этом каждое государст­во, исходя из своего понимания общегосударственного интереса, определяет и спе­цифические полномочия центра, которые в других странах могут быть переданы регионам.

Ключевым аспектом федеральной компетенции является геополитическая сфе­ра. Государство выступает субъектом международных отношений, поэтому обеспе­чение его развития и конкурентоспособности в рамках глобальной политической системы и мирового хозяйства — это важнейшая задача федерального центра.

247

¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Именно федеральный центр и только он в состоянии решить вопросы выживания и развития государственности в рамках мировой системы.

В результате вопросы внешней политики и национальной безопасности всегда относятся к компетенции центра. Центр берет на себя все военные вопросы (оборо­на, объявление войны и мира, охрана границы и пр.) и силовые сферы. В компетен­цию центра входят вопросы предоставления гражданства и регулирования имми­грации.

В этих вопросах регионы лишь в очень ограниченных пределах и далеко не во всех государствах играют свою роль, решая некоторые дополнительные и второ­степенные вопросы. Например, субъекты федерации иногда имеют право на огра­ниченные международные отношения в рамках их собственной компетенции и в том, что непосредственно влияет на их положение. Полномочия регионов в сфере внешней политики характерны для более либеральных европейских и американ­ских федераций, а также для всех федераций, созданных через объединение неза­висимых или полунезависимых государственных образований. Такие права есть у регионов Швейцарии (международные договора, участие в подготовке общегосу­дарственных решений по внешней политике и соответствующих переговорах), Ав­стрии (с 1988 г. земли получили право заключать договора с граничащими государ­ствами и территориальными единицами), Бельгии и др. Логичная формулировка прав регионов в международной сфере имеется в конституции Аргентины: субъек­ты федерации имеют право на международные договора с обязательным оповеще­нием парламента и в соответствии с национальной внешней политикой.

Некоторые права регионы могут иметь и в сфере гражданства и иммиграции. Так, штаты Австралии дают рекомендации о предоставлении австралийского граж­данства и по вопросам иммиграции. В Австрии вопросы гражданства регулируются федеральным законодательством, но это как раз тот случай, когда функция его ис­полнения на местах принадлежит землям.

Важно отметить, что практически в любых, даже самых "общефедеральных" сферах компетенции государство выделяет уровни значения частных вопросов, остав­ляя себе "верхние этажи" и передавая регионам более элементарные функции. Это видно при анализе разграничения компетенции по вопросам внешней политики и гражданства в более либеральных федерациях. Примерно то же самое относится и к силовой сфере. Если национальные вооруженные силы всегда находятся в исклю­чительной федеральной компетенции, то вопросы правопорядка дифференцирова­ны, поделены на уровни национальной и местной безопасности. Обеспечение пра­вопорядка на местах может быть региональной компетенцией, как, например, в Ав­стралии и Индии (причем в конституции Индии сделана важная оговорка: то, что касается применения военной силы, относится уже к федеральной компетенции). Встречается и разделение правоохранительных структур между уровнями власти. Так, в Австрии центр контролирует федеральную полицию и жандармерию, а в регионах действует администрация местной безопасности.