Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне 3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты Сбалансированная система "центр — регионы" предполагает наличие специальных институтов, обеспечивающих политическое влияние регионов на общенациональном уровне. Наиболее развитые институты регионального влияния характерны для федеративных государств. Основным таким институтом, как показывает мировая практика, является специальная палата общенационального парламента, которая формируется на принципах регионального представительства. В качестве общего понятия ее целесообразно называть "региональной палатой", или "палатой регионов". Учитывая наиболее распространенное обозначение региональной палаты, ее можно также называть сенатом. Федеративная модель территориально-государственного строительства обычно предполагает бикамерализм [Коукли, 1997; Федосов, 2001]. Понятие "бикамерализм" относится ко всем парламентам, которые состоят из двух палат. Вообще бикамерализм не обязательно означает региональное влияние. Его смысл — создание 223 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт палаты для специализированного представительства (например, палата лордов в Великобритании) или выполнения контрольной функции. В федеративных государствах бикамерализм решает проблему обеспечения представительства региональных интересов на федеральном уровне. В этом случае целесообразно говорить о региональном бикамерализме. 3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними Наличие двух палат в национальном парламенте может означать или их равноправие, или иерархию. В последнем случае одна из палат считается верхней, а другая — нижней. Другое различие между палатами связано с их функциями. Оно обязательно существует в случае иерархии между палатами и, как правило, существует в случае двух равноправных палат. Наконец, различают "сильные" и функциональные региональные палаты. В первом случае региональная палата обладает широким набором значимых полномочий, во втором — имеет узкие специализированные функции. Юридически оформленная иерархия двух палат встречается довольно редко. Если она существует, то тогда региональная палата считается верхней палатой. Но иерархию палат не следует толковать как подчинение одной палаты другой. Смысл иерархических отношений между палатами и определения региональной палаты как "верхней" обычно сводится к следующим функциям.
Определение региональной палаты как палаты верхней официально используется в немногих федерациях. В качестве примера можно привести Пакистан и Эфиопию. Во многих странах такие определения используются на неофициальном уровне, но их правомерность нередко оспаривается специалистами. Чаще всего палаты по факту являются равноправными и различаются по своим функциям (т.е. вопросам, по которым они осуществляют законотворчество). Например, в Бразилии и Мексике Сенат (т.е. региональная палата) имеет свои исключительные полномочия, предусмотренные конституцией (то же было характерно для Венесуэлы, когда там был двухпалатный парламент). 224 ¶  3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровнеЧеткое разграничение законотворческих полномочий между двумя равноправными палатами тоже оказывается не обязательным. Ситуация в Швейцарии интересна тем, что обе палаты национального парламента не просто являются равноправными, но имеют идентичные полномочия. В таких случаях возникает ситуация конкурирующего законотворчества. В Аргентине две палаты также конкурируют друг с другом. Обе палаты занимаются разработкой законов. Но для того чтобы закон вступил в силу, он должен получить большинство в обеих палатах, т.е. если его разрабатывает и принимает одна палата, то другая должна одобрить. Как показывает анализ, рассуждение об иерархии двух палат не позволяет понять суть вопроса. Реально речь должна идти о функциональных различиях между палатами (сфера их компетенции) и их полномочиях в отношении друг друга. Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений, вне зависимости от того, называются они официально верхними или нет. Например, в их ведении может находиться рассмотрение преступлений высших должностных лиц, в частности процедура импичмента. Функция фильтра также достаточно широко распространена, в том числе в ситуации с совершенно равноправными палатами. В этой ситуации обе палаты выполняют функции фильтра по отношению друг к другу: принятие закона одной палатой требует одобрения со стороны другой. Возможна ситуация, когда региональные палаты выполняют функцию институтов парламентского контроля за органами исполнительной власти. Роль такого фильтра выполняет германский бундесрат. Так, федеральное правительство обязано держать бундесрат в курсе текущих дел \ Определение специфических функций региональной палаты, как правило, связано с двумя характерными ситуациями.
5 В то же время в Австрии правительство не подотчетно бундесрату. Функции фильтра в отношении другой палаты национального парламента также ограничены: речь идет только о праве отлагательного вето, которое может быть преодолено. ¶8 Зак. 624 ¶225 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт 3.2.3 Способ формирования региональной палаты Важная особенность региональной палаты национального парламента состоит в том, что она совсем не обязательно формируется путем прямых выборов. В некоторых федерациях проводятся выборы обеих палат национального парламента, т.е. региональная палата формируется через выборы. Один из классических примеров выборной региональной палаты — это американский Сенат. Однако и здесь надо сделать оговорку, поскольку на первом этапе сенаторы избирались не народом, а законодательными собраниями (причем сами законодательные собрания имели право установить тот или иной порядок избрания сенаторов). Поправка к конституции, определившая выборность сенаторов, была принята только в 1913 г. В настоящее время всенародные выборы членов региональной палаты проводятся в некоторых латиноамериканских федерациях, находящихся под влиянием американского федерализма. Это — Мексика и Бразилия. Выборная модель используется в Австралии и Нигерии. Во всех этих странах формирование региональной палаты с помощью прямых выборов воспринимается как наиболее демократичный способ, который и считается самым адекватным и справедливым. Другим способом формирования региональной палаты является делегирование региональными органами власти, например, избрание ее членов региональными парламентами. Речь, таким образом, идет о косвенных выборах, когда избранные народом депутаты региональных легислатур формируют общенациональную региональную палату. Следует признать, что этот способ имеет свою логику и не может считаться менее "демократичным", чем всенародные выборы. С точки зрения региональных интересов ясно, что региональные легислатуры играют роль их выразителей. Данный способ применяется в самых разных странах. Среди них наиболее крупные азиатские федерации — Индия, Пакистан и Малайзия, а также Эфиопия. Этот же способ используется в Аргентине, которая отличается, таким образом, от других латиноамериканских федераций. В Европе он используется в Австрии. Выборная модель и формирование региональной палаты региональными легислатурами являются наиболее распространенными способами формирования региональных палат. В некоторых федерациях используются и другие способы. Так, в Германии бундесрат формируется правительствами земель, и в его состав входят члены этих правительств6. Данная ситуация часто описывается с помощью понятия "intergovernmentalism", которое в данном случае может быть пере- 6 Для Германии характерен гак и неразрешенный спор, является ли бундесрат парламентом, или же это — совершенно особый орган власти. 226 ¶  3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровневедено как "региональное межправительственное взаимодействие". С одной стороны, бундесрат не может быть распущен. С другой стороны, он не решает вопросы, связанные с отставкой федерального правительства. Данная модель является специфичной и имеет свою логику, поскольку региональные правительства, сформированные демократическим путем (в Германии их формируют региональные легислатуры), также могут считаться выразителями региональных интересов7. Особая ситуация в Швейцарии объясняется высокой степенью самостоятельности кантонов, которые сами определяют, каким способом обеспечивать свое представительство в Совете кантонов. В одних кантонах члены региональной палаты избираются легислатурами, в других — населением. Наконец, совершенно особый способ формирования региональной палаты используется в Канаде. Здесь она назначается генерал-губернатором, что можно считать отголоском британской колониальной истории. Фактически процесс назначения членов региональной палаты контролируется премьер-министром страны. Важно отметить, что члены региональной палаты, как считают во многих федерациях, должны иметь непосредственную связь с регионами, которые они представляют в парламенте. Вне зависимости от способа формирования региональной палаты, ее член должен быть выразителем региональных интересов. Для обеспечения этой связи законодательство некоторых стран предполагает ценз оседлости или иные подобные формы. Например, в США сенатор должен быть жителем штата, от которого он избирается. В Мексике сенатор должен родиться на территории штата или проживать там не менее полугода. В Аргентине (где сенаторов избирают региональные легислатуры) используется чуть более жесткий ценз оседлости: проживание на протяжении не менее чем двух последних лет или факт рождения на территории провинции. 3.2.4 Нормы регионального представительства Существуют две основные нормы представительства субъектов федерации в региональной палате — равенство и квотирование. Равное представительство всех субъектов федерации в региональной палате является одним из главных способов, с помощью которого подчеркивается равенство регионов, объединенных в политический союз. Норма равного представительства, как считается, отражает определенную политическую справедливость. 7 В Эфиопии региональная палата также формируется правительствами, а не легислатурами штатов. ¶8* ¶227 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт Норма равного представительства характерна для одной из классических федераций — США. Здесь каждый штат представлен в Сенате двумя сенаторами (которых, как говорилось выше, избирает народ). Данный принцип используется в большинстве федераций. Ему следуют все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), Швейцария8 и Австралия, Пакистан и Нигерия, Судан и Коморские острова. Число членов региональной палаты от одного субъекта федерации может быть разным. В федерациях с более дробным АТД оно, как правило, невелико, чтобы число членов региональной палаты не воспринималось как чрезмерное. Поэтому в США и Швейцарии в региональных палатах каждый субъект федерации представлен двумя депутатами, то же предполагается сделать в Судане. В Аргентине, Бразилии и Нигерии норма представительства равняется трем, в Мексике — четырем членам региональной палаты от каждого субъекта9. В федерациях с более крупной сеткой АТД число представителей от каждого субъекта может быть и существенно больше. Например, в Пакистане, который делится всего на четыре провинции, каждая провинция отправляет в Сенат по 19 своих представителей (в том числе по пять по специальным квотам). Модель равного представительства субъектов федерации в региональной палате может предусматривать полное и неполное равенство регионального представительства. Неполное равенство обычно связано с ситуацией асимметрии, когда в составе федерации находятся территории с более низким статусом. Эти территории могут иметь меньшее число представителей в региональной палате. Например, австралийский сенат формируется из расчета 12 представителей от каждого из шести штатов и только двух представителей от каждой из двух территорий. В Пакистане наряду с представителями провинций в Сенате присутствуют восемь представителей от зоны племен10 и три представителя от столичной территории. Неполное равенство характерно и для Нигерии в связи с наличием столичного округа. Если штаты направляют в Сенат по три своих представителя, то Абуджа — одного. Региональная палата в Малайзии имеет свою специфику. Каждый из 13 штатов направляет в Сенат по два своих представителя. Двух представителей имеет в Сенате и федеральная столичная территория Куала-Лумпур, но их назначает монарх. Вторая столичная территория — небольшой островок Лабуан — имеет толь- 8 Особенность ситуации в Швейцарии заключается в том, что некоторые кантоны делятся на полукантоны. Поэтому кантон направляет в Совет кантонов по два представите ля, а в кантонах, которые делятся на две части, каждый полукантон — по одному. 9 Ранее мексиканские штаты имели по два представителя в Сенате, но потом пред ставительство было увеличено до четырех. 10 В связи с отсутствием у зоны племен своей легислатуры соответствующих сенато ров избирают ее представители в другой палате — Национальной ассамблее. 228 ¶  3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровнеко одного представителя, тоже назначенного монархом. Кроме того, малайзийский сенат не является региональной палатой в чистом виде. Если 29 сенаторов представляют регионы (но сами регионы определяют 26 из их числа), то еще 40 просто назначает глава государства — монарх по своему усмотрению, причем он и сам является сенатором. Принцип квотирования используется при формировании региональной палаты значительно реже. Однако некоторые федерации не считают справедливой ситуацию, когда субъекты, вне зависимости от их размера, имеют одинаковое представительство. Здесь господствует иная точка зрения, что норма представительства ^■бъектов федерации в региональной палате должна примерно соответствовать численности их населения. В самом чистом виде этот принцип используется в австрийском бундесрате. Поскольку Австрия — небольшая страна, которая делится на девять земель, здесь оказалась возможной буквальная привязка численности членов бундесрата к численности населения той или иной земли. Данную ситуацию можно назвать прямым квотированием. В результате Вена и Нижняя Австрия имели к концу XX в. по 12 мест в бундесрате, Штирия и Верхняя Австрия — по 10, Тироль — 5, Каринтия и Зальцбург — по 4, Бургенланд и Форарльберг — по 3. Принципы квотирования, связанного с численностью населения, применяются также в Германии и Индии. Отличие от Австрии состоит в том, что Германия и Индия характеризуются огромными различиями между территориями по числу жителей. Составить здесь строгую пропорцию, как в Австрии, практически невозможно, поэтому используется схема условного (конвенционального) квотирования. В Германии земли, насчитывающие менее двух миллионов жителей, имеют три голоса в бундесрате, насчитывающие от двух до шести миллионов — четыре, более шести — пять, более семи — шесть голосов. В Индии пропорции выглядят еще более условными, и все равно представительство регионов отличается во много раз — от 1 до 34 мест. Следует отметить, что принципы квотирования не вызывали большой критики в тех странах, которые ими пользуются, т.е. не воспринимались как несправедливость и нарушение принципа равенства субъектов. Примечательно, что именно квотный принцип используется при формировании Европарламента. Квотирование мест в региональной палате осуществляется и в Бельгии, где фламандцы имеют некоторый перевес над валлонами (они же имеют и перевес по числу жителей). Процедуру прямых выборов проходят 40 сенаторов, из которых 25 избираются во Фландрии и от фламандского населения Брюсселя. Валлония и франкоязычное население Брюсселя избирает 15 сенаторов. В то же время советы двух основных языковых сообществ избирают равное число — по 10 своих представителей. Зато третьему языковому сообществу — небольшому по численности германскому — отведено только одно место. 229 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт Неравное представительство двух субъектов федерации в региональной палате Боснии и Герцеговины вызвано тем, что государствообразующими здесь являются три народа. Поэтому обеспечивается равенство этноконфессионального представительства — по пять депутатов от каждой из трех групп (босняки-мусульмане, сербы и хорваты). Квотирование регионального представительства в назначаемом канадском сенате осуществляется в соответствии с традицией и отчасти отражает региональную структуру этого государства. Здесь обеспечено равенство, но не между провинциями, а между наиболее крупными частями страны, которые принято называть регионами — в канадском смысле этого слова. По 24 своих представителя имеют самые крупные провинции — Онтарио и Квебек, а также группа Западных провинций (четыре провинции по шесть представителей) и группа Атлантических провинций (две крупные — по 10 представителей, третья — четыре). Но что касается собственно субъектов федерации, то, конечно, ни о каком их равенстве говорить в этом случае не приходится. Кроме того, свою квоту имеет Ньюфаундленд — шесть мест. Юкон и Северо-Западные территории имеют по одному представителю. Наконец, примером условного квотирования служит совещательный орган, созданный в 1977 г. в Объединенных Арабских Эмиратах, — Федеральный национальный совет. Два наиболее крупных эмирата, доминирующих в политике и экономике страны, — Абу-Даби и Дубай имеют в этой структуре по восемь мест. Менее крупные, но также довольно значимые эмираты Шарджа и Рас-Эль-Хайма получили по шесть мест. Самым мелким эмиратам — Аджману и Умм-Эль-Кайвайну, а также географически обособленной Фуджейре досталось по четыре места. Квотирование мест в региональной палате в странах, где оно применяется, в той или иной степени отражает вес регионов в общенациональной территориально-политической системе и является конвенциональной формой. Практика показала, что используемые в ряде федераций критерии квотирования не вызывают крупных конфликтов. 3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций В некоторых федерациях бикамерализм не используется, и парламент является однопалатным. В то же время везде можно определить особые формы, которые позволяют говорить о наличии механизмов регионального влияния. 1. Частичное использование принципов регионального представительства в однопалатном парламенте. После конституционной реформы, проведенной в Венесуэле президентом У. Чавесом, венесуэльский парламент стал однопалатным. Но при его формиро- 230 ¶3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне зании параллельно используются принципы, характерные для региональной и "обычной" палаты. Часть депутатов избирается по принципу — один представитель от 1 % населения. Другая часть — по принципу региональной палаты с равным представительством субъектов (по три представителя от каждого штата). Аналогичные нормы действуют на Коморских островах в соответствии с новой конституцией 2001 г. На островах избирается однопалатный парламент. Из 33 депутатов 15 (т.е. менее половины от общего состава) представляют острова и избираются местными легислатурами. В региональной части национального парламента действует принцип равного представительства регионов — по пять от каждого. 2. Формирование однопалатного парламента по принципам регионального пред-:тавительства. Данная ситуация характерна для Федеративных Штатов Микронезии, которые состоят из четырех субъектов. Национальный парламент включает 14 депутатов. Из них 10 избираются от штатов по принципам условного квотирования (Чуук имеет пять представителей, Понпеи — три, Яп и Косраэ — по одному). Еще четыре депутата избираются по принципам равного представительства — по одному от штата. Эти депутаты имеют особый статус, поскольку только они могут баллотироваться на пост президента и вице-президента (которых в Микронезии избирал парламент). Принципы квотирования используются в однопалатных парламентах двух-субъектных федераций. Обычно квоты примерно соответствуют численности населения в субъектах. В парламенте Сербии и Черногории представители Сербии имеют 91 место, Черногории — 35 мест. В Федерации Сент-Киттс и Невис определено представительство двух островов — восемь и три места соответственно". В Танзании, где численность населения Занзибара намного меньше, чем в континентальной части страны (бывшая Танганьика), представительство островной части в национальном парламенте существенно завышено для обеспечения политического баланса внутри страны. 3.2.6 |