Р.Ф. Туровский - Политическая регионалистика. Теоретические основы политической регионалистики 15 Глава
 Скачать 7.15 Mb.
|
|
Парламентская модель Данная модель не предусматривает всенародных губернаторских выборов. Здесь региональная власть аЪормируется по принципам парламентской республики и является проекцией общенациональной власти (также устроенной в виде парламентской республики). Парламентская модель предполагает, что население субъекта федерации избирает только легислатуру. В свою очередь легислатура формирует правительство региона и избирает главу этого правительства — руководителя исполнительной власти субъекта федерации. Эту модель, в отличие от американской, можно назвать европейской моделью, поскольку она распространена в таких европейских федерациях, как Германия, Австрия и Бельгия. В Германии население избирает однопалатные парламенты земель (в Баварии, претендующей на особый статус, действует двухпалатный парламент). Эти парламенты формируют земельные правительства, которые возглавляют министры-президенты. В землях-городах вместо министров-президентов используются другие 266 ¶  3.4 Региональная власть в современном государстве-азвания должностей — правящий бургомистр в Берлине, первый бургомистр в Гамбурге и просто бургомистр в Бремене. В Австрии региональные легислатуры включают от 36 до 65 депутатов (исключение составляет Вена, где ландтаг состоит из 100 депутатов). Депутаты избираются на пять лет (в Верхней Австрии — на шесть лет). Ландтаг выбирает главу исполнительной власти — губернатора (ландесхауптман), его заместителей и советников, т.е. формирует региональное правительство. Бельгийская федерация является одной из самых сложных по своему устройству. Система представительных органов включает Фламандский региональный совет, Валлонский региональный совет, Брюссельский региональный совет, Совет франкоязычного сообщества, Совет фламандского сообщества (который объединился с Фламандским региональным советом), Совет германоязычного сообщества. Все советы избираются путем всеобщего голосования на пятилетний срок. Члены правительств сообществ и регионов избираются советами. Также примером парламентской модели устройства региональной власти можно считать Сент-Киттс и Невис. Сама федерация по территориально-политическому формату напоминает Танзанию: Невис является отдельным островом, который имеет развитое самоуправление. Население Невиса избирает свою легислатуру — ассамблею (пять избранных членов, три назначенных). Генерал-губернатор островов (формальный представитель британской короны31) назначает премьер-министра острова из числа депутатов ассамблеи. Как правило, это — представитель партии, победившей на выборах в островную ассамблею. 3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель) Своеобразные формы организации региональной власти существуют в бывших британских доминионах, сохранивших на общенациональном уровне институт генерал-губернатора, представляющего британскую корону. С управленческой точки зрения этот институт является архаичным и формальным, но его наличие заставляет рассматривать ситуацию в Канаде и Австралии отдельно. Дело в том, что региональная власть в этих странах, являясь проекцией общенациональной власти, включает в себя элементы представительства британской короны. Одновременно она функционирует по принципу парламентской республики, поэтому ее можно назвать квазипарламентской. 31 Для Невиса предусмотрен заместитель генерал-губернатора. 267 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт Губернатор австралийского штата — это представитель британской королевы, выполняющий, хотя бы формально, ряд важных функций (утверждение законов, принимаемых региональной легислатурой, и постановлений регионального правительства). Региональное самоуправление в штате представляют двухпалатный парламент и премьер-министр (в территориях избираются однопалатные легислатуры). Региональная власть в Канаде также напоминает модель парламентской республики. Представительство британской короны символизирует лейтенант-губернатор провинции, назначаемый по совету с региональным правительством. Региональное самоуправление представлено ассамблеями (в Квебеке она — двухпалатная), которые формируют правительства во главе с премьер-министрами. Общей чертой канадской и австралийской моделей является наличие на региональном уровне представителя британской короны, который может выполнять важные формальные функции. В то же время реальный процесс принятия политических решений связан с органами регионального самоуправления, которые функционируют по модели парламентской республики. При этом для австралийских регионов характерен бикамерализм, который в Канаде существует лишь в Квебеке. 3.4.5 Модель назначаемого губернатора Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей элементы регионального самоуправления и централизованного управления. С одной стороны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формируется региональное правительство. С другой стороны, президент страны назначает губернатора, который является, таким образом, агентом центральной администрации. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистанской моделью. В Индии президент назначает губернаторов штатов сроком на пять лет. Население избирает ассамблеи штатов, насчитывающие от 60 до 500 членов. Ассамблеи не имеют единого для всех штатов формата. В некоторых штатах действуют двухпалатные ассамблеи (Уттар-Прадеш, Махараштра, Карнатака, Бихар, Джамму и Кашмир), включающие законодательный совет (формируется через непрямые выборы и назначение ее членов) и законодательное собрание. В соответствии с принципами парламентской республики победившая на выборах в региональную легислатуру партия получает право сформировать из числа депутатов Совет министров, который несет ответственность перед ассамблеей. Руководителем Совета министров является главный министр штата, который является наиболее статусной фигурой со стороны 268 ¶   3.4 Региональная власть в современном государстверегионального самоуправления. В то же время право принятия ключевых кадровых решений остается за губернатором штата. Именно губернатор назначает главного министра, а по его рекомендации — назначает членов Совета министров штата. В соответствии с официальной формулировкой главный министр в своей деятельности помогает и советует губернатору. Похожая модель действует и в Пакистане, где отмечается более высокий статус губернатора в сравнении со статусом регионального самоуправления. В Пакистане президент назначает губернатора провинции. Губернатор имеет большие полномочия, связанные с кадровой политикой в регионе, изданием указов, правом распускать легислатуру и налагать вето на ее решения. Региональное самоуправление, как и в Индии, представляют ассамблеи. Из числа членов ассамблеи губернатор назначает главного министра провинции и формирует кабинет министров. Следует отметить, что в условиях асимметричной индийской федерации организация власти в союзных территориях отличается от организации власти в штатах. Для союзных территорий еще более характерна модель централизованного управления. В соответствии с общими правилами, установленными индийской конституцией, власть союзной территории возглавляет управляющий, назначенный президентом страны. При этом президент определяет порядок управления союзной территорией, а национальный парламент — ее законодательство. Однако тенденция такова, что в некоторых союзных территориях по решению центра формируются органы регионального самоуправления, напоминающие таковые в штатах. Назначение губернаторов было характерно еще для некоторых федераций с более высоким уровнем централизации. Но в федерации при этом обязательно предусмотрены те или иные формы регионального самоуправления и влияния его структур на процесс назначения губернаторов. Например, на протяжении долгого времени президент страны назначал губернаторов в Венесуэле. Но легислатура штата имела право выразить ему недоверие. Коморские острова являются одной из самых неустойчивых федераций, где конституционные реформы чередуются с военными переворотами, а острова пытаются объявить независимость. Предпоследняя конституция Коморских островов 1996 г. предполагала, что губернаторов островов назначает президент страны сроком на пять лет. Островное самоуправление представляли советы, которые состояли из глав коммун — самых мелких административно-территориальных единиц. Важно, что Совет острова мог влиять на назначение губернаторов, поскольку он предлагал президенту на выбор три кандидатуры, из которых глава государства и выбирал одну. Губернатор нес двойную ответственность — перед президентом страны и Советом острова. Однако тенденция к децентрализации оказалась сильнее, и создать устойчивый баланс на основе конституции 1996 г. на Коморах не удалось. В 2001 г. на Коморских островах была принята новая конституция, предполагающая большую ав- 269 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт тономию территорий. В соответствии с этой конституцией на каждом острове был избран свой президент. 3.4.6 Монархическая модель Особая ситуация складывается в федерациях, где во главе всех или части субъектов стоят монархи — наследные правители32. Модель абсолютной монархии на региональном уровне характерна для ОАЭ. Здесь главами эмиратов являются наследные правители — эмиры и шейхи. Управленческая модель сложилась еще в Средние века, когда шейх был лидером наиболее сильного племени и использовались институты прямой племенной демократии (меджлис как общее собрание членов племени). Легислатуры в их принятом понимании здесь отсутствуют. В настоящее время только в Абу-Даби можно говорить о более развитой и диверсифицированной управленческой модели. В столичном эмирате действуют консультативный совет со своим спикером, исполнительный совет по главе с принцем, представители верховного правителя в Западном и Восточном регионах, а также на острове Дас. В других эмиратах сохраняется абсолютная монархия со слабой диверсификацией властных институтов. Меджлисы являются формой традиционной демократии, они собираются время от времени и не имеют серьезных полномочий (но, например, в Фуджейре регулярно проходит открытый меджлис). Модель парламентской (конституционной) монархии на региональном уровне существует в Малайзии, точнее — в 9 штатах из 13, которые представляют собой традиционные малайские султанаты. Наследные правители штатов по конституции Малайзии являются главами мусульманской религии на своей территории, т.е. "региональная" монархия в Малайзии имеет черты теократии. В то же время выборное региональное самоуправление в Малайзии хорошо развито, напоминая модель парламентской республики и отчасти индо-пакистан-скую модель. Во всех штатах на пять лет по многоступенчатой системе избираются законодательные собрания. Исполнительную власть представляет исполнительный совет во главе с главным министром. Главный министр и члены исполнительного совета назначаются правителем штата. Особенность Малайзии состоит в наличии четырех штатов, не являющихся султанатами. В этих штатах модель организации региональной власти напоминает индо-пакистанскую. Здесь губернаторы назнача- 32 Кстати, такая ситуация подчеркивает, что федерализм и демократия не являются "однокоренными" словами, и государство, устроенное по федеративному принципу, совсем не обязательно является демократическим. Возможны как федерализм без демократии, так и демократия без федерализма. 270 ¶3.4 Региональная власть в современном государстве шея верховным правителем Малайзии на четыре года по рекомендации главного чинистра соответствующего штата. 3.4.7 Швейцарская модель Своеобразная система организации региональной власти характерна для Швейцарии. В этом государстве до сих пор в ряде мелких кантонов используются институты прямой демократии, такие, как общее собрание жителей. Единый стандарт для региональной власти отсутствует, для Швейцарии характерна минимальная общая регламентация кантональных вопросов. Особенность Швейцарии заключается в том, что население кантонов выбирает как законодательную, так и исполнительную власть в полном составе. Легислатура (от 58 до 200 депутатов) избирается на четыре года, для нее используются такие названия, как большой совет, земельный совет или совет кантона. Исполнительную власть представляет государственный или правительственный совет из 5,7 или 9 членов во главе с председателем (landmann). Все члены этого совета избираются населением сроком на 4 года (исключение составляют кантоны Фрибур и оба полукантона Аппенцеля). В полукантоне Аппенцель-Иннероден и кантоне Гларус до сих пор используется прямая демократия, когда выборы проводятся на собрании граждан (Landsgemeinde). 3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного регионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка. В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обязательно). Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуации организации региональной власти в унитарном государстве. 1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие органов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры центральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками. 271 ¶Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт 2.Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде лью организации региональной власти в федеративных государствах33. Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государствах в форме представительных собраний — ассамблей. Одновременно там действуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Швеции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии и др.). Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутствием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов центральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы региональной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др. Другое отличие связано со способом формирования представительного органа. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других — формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии). 3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве ликобритании и Ирландии. 33 В Шри Ланке, которая может считаться децентрализованным регионалистским государством, власть на региональном уровне организована по образу и подобию индийских штатов. С 1987 г. здесь избираются провинци&чьные советы. Президент назначает губернаторов провинций, формируются провинциальные правительства во главе с главными министрами. 272 ¶    3.5 Местная власть в современном государствеПо некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоминает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой регионального самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предполагаются федеративные принципы территориально-государственного строительства. 4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамблею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о федерации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония). |