Реферат по предмету %22Право%22 на тему- %22Теория разделения вл. Теория разделения властей
 Скачать 214 Kb.
|
|
2.2. Реализация теории разделения властей в Конституции РФ Для российской государственности принцип разделения властей достаточно нов. Впервые он был провозглашен в принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства. Затем он был введен в Конституцию РСФСР 1978 г., статья 1 которой провозгласила разделение властей в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России. Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ также отнесла принцип разделения властей к основам конституционного строя. В ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством, тем самым Основной закон определяет цель развития российской государственности. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента РФ (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства РФ (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики. «Существо этого своеобразия, – справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, – состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью».1 Органы законодательной власти принимают нормативные правовые акты, создавая национальную систему законодательства. Задача органов исполнительной власти — создание эффективного механизма реализации норм принятого законодательства. Судебные органы призваны разрешать различные споры по поводу правильности (или неправильности) применения норм законодательства в конкретных правоотношениях. Законодательную власть на федеральном уровне осуществляет Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), а в субъектах Федерации — свои законодательные (представительные) органы государственной власти. Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляют Правительство РФ, а в субъектах Федерации — президенты (в республиках), губернаторы (главы администрации) и правительства субъектов РФ. Судебную власть осуществляют суды: на федеральном уровне — Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, на региональном уровне — суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые суды, суды присяжных заседателей, а также конституционные (в республиках) и уставные (в краях и областях, в автономной области, автономных округах) суды. Помимо перечисленных органов, стоит особо отметить органы, осуществляющие надзорные функции, а также способствующие реализации прав и свобод человека и гражданина. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны, осуществляет Прокуратура РФ (ст. 129 Конституции РФ). В части 1 ст. 11 Конституции РФ в числе органов, осуществляющих государственную власть в РФ, на первом месте стоит Президент РФ. В отношении Президента России к исполнительной и законодательной власти мнения ученых разнятся. М.В. Баглай пишет: «Власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной, — это власть загадочная по своей юридической природе, ответом на эту загадку, рожденную Конституцией, может быть только включение президентской власти в исполнительную власть».1 По мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей» и на этом основании делается вывод о существовании у нас «института президентской власти».1 По мнению Г.Н. Чеботарева, «выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти ставит под сомнение корректность формулировки статьи Конституции России.2 Один из доводов в пользу наличия президентской власти состоит в том, что сопоставляются статьи 10 и 11 Конституции РФ: в ст. 10 государственная власть определена в трех традиционных формах (законодательная, исполнительная и судебная), а в ст. 11 — уже в четырех (к трем традиционным прибавляется четвертая — президентская власть). Действительно, сейчас от эффективного использования полномочий Президента РФ зависит устойчивая работа всего государственного механизма. Конституция РФ и практика последних лет позволяют говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей, т.е. о становлении самостоятельной президентской ветви власти. Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Вместе с тем все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм. Возвращаясь к исследованию природы принципа разделения властей, следует особо сказать о необходимости функционирования системы сдержек и противовесов, устанавливаемой Конституцией РФ и законами. Она представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной власти: законодательной, исполнительной, судебной, благодаря которым создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечиваются свобода в обществе, защита прав и свобод человека и гражданина. Элементами этой системы являются: - четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования); - право вето главы государства (право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, но не вступившим в силу. Глава государства, получив закон для подписания, может отказаться это сделать и возвратить с мотивированными возражения ми на вторичное рассмотрение в парламент); - срочность полномочий государственных органов и должностных лиц различных уровней (имеется в виду их избираемость или назначаемость на определенный срок); - несовместимость депутатского мандата с занятием ответственных должностей (лицо, избранное депутатом, не вправе одновременно занимать какие-либо другие руководящие должности); - вотум недоверия правительству со стороны парламента (постановка на голосование парламента вопроса об оценке деятельности правительства, которое в случае неблагоприятного для правительства решения влечет за собой его отставку); – независимость судей (их независимость от органов законодательной и исполнительной власти, самостоятельность судьи при принятии решения по конкретному делу) и т.д. Анализируя исследуемую тему, можно сделать вывод, что в современных условиях существования конституционного строя принцип разделения властей имеет особенно важное значение. Он нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Он предусматривает систему «сдержек и противовесов», направленную на то, чтобы свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам. Благодаря функционированию системы разделения властей происходит рационализация и оптимизация деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышение эффективности всего механизма управления государственными делами. Разделение властей предполагает распределение властных полномочий между различными ветвями государственной власти, социальными группами, что служит целям развития демократии, законности, защите прав и свобод человека. Государственное воздействие на общественные процессы происходит в трех организационно-правовых формах, отличающихся порядком образования, составом, структурой, выполняемыми задачами, формами, методами деятельности, характером и видами издаваемых правовых актов: законодательная, исполнительная и судебная. Теория разделения властей связана с принципами верховенства законов, незыблемости прав и свобод человека; четкой регламентированности деятельности государственных органов; общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. Разделение властей является одним из важнейших гарантов сохранения общества права, государственной стабильности и социального благополучия. Все системы принципов и институтов разделения властей направлены на то, чтобы исключить злоупотребление властью, ограничить вмешательство властных структур в определенные сферы общественной жизни. Разделение властей — не застывшее состояние обособленных государственных структур. Это работающий механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных и на случай конфликтных состояний. К аспектам разделения властей существует множество подходов и точек зрения. Это вполне естественно, учитывая сложность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и практическую значимость концепции разделения властей. Хотелось бы также отметить, что в связи со сложностью, неоднозначностью, многоаспектностью проблемы разделения властей, большой политической и правовой значимостью данной концепции дискуссии ведутся практически по всем направлениям понимания и толкования теории разделения властей. Несмотря на разнообразие взглядов на указанные проблемы, ученые, в большинстве своем, сходятся во мнении, что принцип разделения властей в наибольшей степени отвечает как задаче сохранения и укрепления демократических политических систем, так и потребностям прогрессивного развития общества в целом. Поэтому на сегодняшний день концепция разделения властей прочно укоренилась в качестве основы государственного устройства в развитых странах западного сообщества. Принцип разделения властей воплощен в РФ в ходе радикальных демократических реформ. Главное содержание этого принципа состоит в том, что только при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными органами может быть установлен демократический режим правления. Как известно, существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, поэтому каждая из этих функций и должна исполняться предназначенными для нее органами государства. Необходимо особо отметить, что сама государственная власть едина, ее единственным источником в РФ является многонациональный народ России. Ни один из государственных органов не может присваивать себе полномочия по осуществлению суверенной государственной власти. Речь в данном случае идет только о распределении функций и ответственности между различными государственными органами. Конституционный принцип, в соответствии с которым »государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную исполнительную и судебную», предполагает создание органов, представляющих каждую ветвь власти. В пределах своей компетенции по осуществлению указанных функций эти государственные органы самостоятельны и независимы, но при этом они не могут не взаимодействовать. Таким образом, каждая ветвь следит за тем, чтобы другая не превышала пределы отведенных ей полномочий. Такая «система сдержек и противовесов» применяется в той или иной мере в большинстве демократических государств. Таковы основные изменения (дополнения) которые претерпела концепция разделения властей за более чем двухсотлетнюю историю своего существования, эта теория нашла очень широкое применение в государственно-правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Прежде всего, теория разделения властей явилась одним из основных гарантов прав и свобод человека, именно в тех странах, где реализация данной концепции имеет наиболее прочные традиции, демократические принципы нашли самое широкое применение. Второе преимущество государственной системы, основанной на принципе разделении властей – это относительная стабильность внутриполитического положения государства, потому что разделение властей позволяет выходить из критических ситуаций на основе норм конституции, посредством консенсуса социальных сил. Вообще, сейчас трудно судить о результатах применения теории разделения властей в России на практике, потому что применение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в развитии государств: стремление к демократии, созданию гражданского общества и правового государства. Поэтому некоторые перечисленные «результаты применения теории разделения властей» относятся, скорее, к результатам применения всех новых, прогрессивных государственно-правовых концепций, органично взаимосвязанных друг с другом. 3. Статус отдельных ветвей власти в рамках теории разделения властей 3.1. Законодательная власть в теории разделения властей Переходя к анализу специфических черт и прерогатив каждой из ветвей власти, первоначально следует остановиться на законодательной. В учебном пособии В.Ф. Халипова «Наука о власти. Кратология» законодательная власть трактуется как «деятельность по разработке и изданию законов государства, а также сама система органов государства, имеющих право принимать законы».1 Однако необходимо помнить, что в условиях функционирования государственного аппарата на основе принципа разделения властей законодательная власть должна осуществляться не любым государственным органом, а исключительно парламентом - избираемым населением или частично назначаемым высшим представительным органом страны. Для большинства современных парламентов характерна двухуровневая структура, т.е. наличие нижней и верхней палат. Нижние палаты формируются путем всеобщих прямых выборов и представляют интересы нации в целом. Члены верхних палат, как правило, назначаются или избираются путем косвенного голосования и выражают позиции отдельных регионов. Как считает И.А. Конюхова, устройство парламентов в соответствии с принципом бикамерализма способно «оптимизировать законодательный процесс, играть роль тормоза и противовеса поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям нижней палаты и соответственно обеспечивать поступательное и стабильное функционирование государственности».2 Современные парламенты обычно выполняют ряд функций. Прежде всего это осуществление законодательной деятельности, которая имеет свои специфические черты в каждом государстве, но в общем виде законодательный процесс состоит из нескольких этапов. Первый этап представляет собой составление и внесение субъектами законодательной инициативы законопроекта в нижнюю палату парламента; второй этап сводится к рассмотрению, как правило, в нескольких чтениях законопроекта членами нижней палаты парламента и его окончательной доработке; на третьем этапе законопроект должен быть принят нижней палатой; на четвертом этапе он поступает на рассмотрение в верхнюю палату, которая может, если это простой закон, принять его по умолчанию, не рассматривая вообще, либо одобрить большинством голосов; если верхняя палата отклоняет законопроект либо заявляет по его поводу возражение, он возвращается на доработку в нижнюю палату; если квалифицированное большинство членов нижней палаты проголосуют за отвергнутый законопроект, тем самым они способны преодолеть возражения верхней палаты. Пятый, заключительный этап - промульгация закона: в условиях разделения властей номинальный глава государства должен подписать закон и опубликовать его для всеобщего ознакомления; в разных странах установлены различные сроки вступления закона в действие после его подписания: если иное не предусмотрено в самом законе, это может происходить сразу с момента опубликования, через пять, десять дней или по истечению месяца. Вторая функция парламента - осуществление социального представительства. Считается, что оно является важнейшим признаком демократии, но в условиях современной политической действительности в связи ростом населения, многообразием социальных групп и, соответственно, их интересов, а также усложнением структуры и содержания различных сфер социальной действительности, наблюдается неуклонное снижение роли указанной функции парламента. Третья функция - поддержка социальной стабильности, которую выполняют «парламенты как инициаторы социально-экономических и политических реформ. Именно в их стенах обсуждаются альтернативы ... выслушиваются все мнения... конкурирующих сторон, достигается компромисс с последующим юридическим оформлением в виде законов».1 Также парламенты осуществляют функцию контроля, (например, они располагают такими средствами для проверки деятельности исполнительных органов, как контроль за исполнение бюджета, возможность проведения должностных расследований, влияние на состав кадров и т.п.) и функцию коммуникации, которая означает, что деятельность членов парламентов должна включать систематическое взаимодействие со своими избирателями, что призвано оптимизировать работу государственного аппарата, сделать ее адекватной существующим в обществе потребностям. 1 3.2. Исполнительная власть в теории разделения властей Вторая ветвь государственной власти в соответствии с теорией разделения властей - это исполнительная ветвь. Назначение ее сводится к исполнению действующего законодательства, к выработке основных направлений внутренней и внешней политики государства, к организации деятельности государственного аппарата по реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод. В большинстве стран высшая исполнительная власть осуществляется правительством - «коллегиальным органом наиболее универсальной компетенции», который «координирует различные направления властной деятельности, управляет самыми разными отраслями жизни: оборона, охрана общественного порядка, иностранные дела, экономика, образование, культура и т.д.». 2 В состав правительства обычно входят премьер-министр (глава правительства), его заместители, министры и другие должностные лица. Среди ведущих функций, осуществляемых правительствами, следует особо выделить: а) функцию политического руководства, которая означает, что в любом государстве основная роль в процессе выработки генерального плана его развития и направлений внутренней и внешней политики принадлежит именно правительствам; б) управленческую функцию: «правительство координирует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств... управленческая деятельность реализуется посредством специальных актов, приказов и директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз про вертикали»; 1 в) функцию контроля: именно правительства наделены правом проверять деятельность государственных служащих и накладывать на них в случае необходимости санкции; г) современные правительства повсеместно реализуют нормотворческую функцию: с одной стороны, они обладают правом издавать акты нормативного характера, с другой стороны, главы правительств активно пользуются возможностью законодательной инициативы. А.Д. Керимов по этому поводу замечает: «... в демократических странах правительство на деле контролирует не только первоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса, оказывая на него фактически решающее воздействие. Поэтому не удивительно, что подавляющее большинство принимаемых... законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение, либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью»;2 д) функцию осуществления внешней политики государства, которая реализуется в самых разнообразных формах: это и участие в международных переговорах, и подписание главой правительства или министром иностранных дел международных соглашений и договоров, и фактическое формирование дипломатического корпуса, именно в распоряжении правительств многих стран находятся вооруженные силы, а министр обороны является членом правительства.3 Одной из особенностей функционирования исполнительной власти в РФ является ее двойственный характер. Согласно ст. 110—115 Конституции РФ исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, возглавляемое его председателем; последний определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В то же время Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, имеет право председательствовать на правительственных заседаниях, назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства его заместителей и министров, формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента в субъектах РФ, является Верховным Главнокомандующим, осуществляет руководство внешней политикой (ст. 83—87 Конституции РФ). Администрация Президента РФ нередко дублирует соответствующие правительственные структуры. Более того, при Администрации Президента функционирует Контрольное управление, обязанностью которого является контроль за исполнением указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, тогда как в составе самого Правительства нет соответствующего министерства (либо федеральной службы), контролирующего деятельность органов исполнительной власти и исполнение правительственных постановлений. Следует отметить, что в последнее время предпринимаются попытки по преодолению в некоторых областях управления дублирования функций между Администрацией Президента РФ и Правительством РФ. Например, Президент РФ 21 апреля 1998 г. издал Указ № 426 «О разграничении функций между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ при рассмотрении обращений граждан».1 |