Жидков Крамешников. Жидков О.А. (ред.), Крашенинникова Н.А. (ред.) и др. История гос. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов Часть 2 Рекомендован Советом по правоведению Учебнометодического объединения университетов Российской Федерации

• Название: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов Часть 2 Рекомендован Советом по правоведению Учебнометодического объединения университетов Российской Федерации
• Анкор: Жидков Крамешников
• Дата: 26.02.2021
• Размер: 1.81 Mb.
• Имя файла: Жидков О.А. (ред.), Крашенинникова Н.А. (ред.) и др. История гос.doc
• Тип: Учебник; #179937
• страница: 17 из 48

§ 5. Рост бюрократического аппарата

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов испол­нительной власти: департаментов, независимых ведомств, правительственных корпораций, комитетов, комиссий, ко­торые непосредственно входят в систему административ­ных учреждений, возглавляемых президентом и правитель­ством, то есть исполнительных органов, наделенных власт­ными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не вхо­дят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в от­личие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие со­ответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие пол­номочия по изданию предписаний, касающихся деятельно­сти фондовых бирж, Министерство труда определяет ми­нимум заработной платы для рабочих и служащих прави­тельственных учреждений, Междуштатная торговая комис­сия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти фор­мируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ве­домств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального ап­парата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный ап-

парат для выполнения военных задач. В дальнейшем реор­ганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Руз­вельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, струк­тура органов исполнительной власти, связанных между со бой сложнейшими отношениями зависимости и полузави симости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административны:

учреждений Министерства (департаменты в США). Из это го списка исключаются как не административные Мини стерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляю­щее внешнеполитические функции, и военные департамен­ты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, он опре­деляется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862т. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г.

По данным 1993 г., общее число занятых в американ­ских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) со­ставляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число — в органах исполнительной власти — 3 048 143 человека. Вме­сте с тем несколько миллионов человек не числятся в феде­ральных ведомствах, но они работают на них, получая за­работную плату по грантам и контрактам.

Кардинальные перемены во внутренней политике, из­менения национальных приоритетов или проблем, возни­кающих перед страной, приводят, как правило, к возникно­вению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созда­нием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было создано Министерство торговли. Новая социальная полити­ка В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, обра­зования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в ре­зультате чего появилось два министерства" Министерство здравоохранения и социальных служб и Министерство об­разования. Министерство жилищного строительства и го­родского развития, созданное в 1965 г., а также Министер­ство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жилищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г.

9 История государства и права зарубежных стран. Часть 2

250 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образова­ний стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г.

Специфическим образованием административной сис­темы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжени­ем, возникающим между органами федерации и ее субъ­ектов, а также со столкновением интересов законодатель­ной и исполнительной власти, стала система многочислен­ных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами административных учреждений, наделенных нор-мотворческими и квазисудебными полномочиями, органи­зационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает прези­дент, но срок полномочий руководства независимого ведом­ства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы со­хранять определенную преемственность и независимость.

Будучи формально подчиненным конгрессу, независи­мое ведомство не исключается и из-под контроля прези­дента, главным образом через Административно-бюджет­ное управление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах.

Большое число таких ведомств возникло в период "но­вого курса", когда они создавались без достаточного согла­сования и четкой системы на основе потока законодатель­ных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр.

В соответствии с родом своей деятельности независи­мые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социаль­ные. К первым относятся такие важные политические обра­зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль­ная комиссия по выборам, ко вторым — Федеральная ре­зервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим — Националь-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 251

ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспе­чению равных возможностей для трудоустройства и пр.

Сходными с независимыми агентствами по своему пра­вовому статусу административными образованиями явля­ются правительственные корпорации, действующие в хо­зяйственном обороте как частные корпорации, но находя­щиеся под непосредственным контролем правительства, так как собственность этих корпораций является государст­венной. Правительственные корпорации связаны с выпол­нением тех или иных правительственных задач, как, на­пример, Корпорация по гарантированию пенсионного обес­печения.

Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти является Исполнительное управление президента (ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создава­лось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с не­большим количеством сотрудников в качестве информаци­онно-координирующего органа президентской власти, в це­лях усиления взаимодействия между отдельными звеньями разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно со­стояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух управлений — по кадровой политике и по правительствен­ным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обста­новки предусматривалось создание Управления по чрез­вычайным ситуациям (УЧС).

Неизменной составной частью ИУП с момента его соз­дания остается аппарат Белого дома, насчитывающий в на­стоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимают Глав­ный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь прези­дента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со сред­ствами массовой информации и пр.

Направленное воздействие на средства массовой инфор­мации с целью "надлежащего освещения внешней и внут­ренней политики США" является одной из задач аппарата Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, кото­рая является часто единственным источником информации

252 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее руководство и гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информа­ционное агентство США (ЮСИН).

Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администраци­ей, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важней­ших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппара­та и размеров ассигнований на его содержание.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП про­изошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличени­ем численности аппарата Белого дома, Совета по планирова­нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вме­сто двух старых управлений: по кадровой политике и прави­тельственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управ­ление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управ­ления, призванных не только вырабатывать, но и реализо­вывать президентские, внутриполитические и внешнеполи­тические программы, и переместился в это время центр тя­жести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен­ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. — в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ве­домств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем ре­шающую роль в деле организации военного производства, стекалась вся информация о выпускаемой военной продук­ции, о запасах сырьейых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рам­ках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, занятого выработкой военно-экономической и идеоло­гической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяю­щую роль в принятии важнейших политических решений,

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 253

но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфе­ре исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политиче­ских решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с без­успешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верхов­ный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Велико­британии создать некий президентский "военный кабинет", в который должны были войти военные министры, предста­вители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле­ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизо­вать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но соответствующая подготовительная работа в этом на­правлении была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной развед­ки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетно­го управления было создано Управление координации ин­формации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управле­ние военной информации.

Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г. был принят Закон о национальной безопасности, на основа­нии которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП — Национальный совет безопасности (НСБ) с подчи­ненным ему органом — Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым президентом "по совету и согласию Сената" из числа дейст­вующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц.

ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "воен­ному или какому-либо иному надзору, контролю или ка­ким-либо иным ограничениям" со стороны военных депар­таментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, "составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор­динации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр.

При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за "защиту источников инфор­мации и методов ее получения от неправомерного (не-

254 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

уполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что дела­ло его фактически бесконтрольным.

Наряду с созданием Национального совета безопасно­сти другим важным дополнением ИУП после второй миро­вой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Сове­та экономических консультантов и в 1963 г. Управления представителей США на торговых переговорах, ознамено­вавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности.

Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с воз­никновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограж­дающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, состоящего из известных аналитиков, призванных выраба­тывать "советы президенту" по внутриполитическим про­блемам.

Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко­мендации Совета экономических консультантов, воплоща­лись в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по­ложении в стране". Это подразделение ИЧП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней поли­тики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по разработке политики (УРП).

Но при все возрастающем значении этих подразделе­ний ИУП решающая роль в определении внутренней поли­тики оставалась за его Административно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами президента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюд­жета, изучение деятельности органов исполнительной вла­сти, разработка планов' их реорганизации, ревизия бюджет­ных предложений правительственных ведомств и пр. Лю­бое предложение ведомств по изменению действующих го­сударственных программ в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одоб­рения АБУ, который играет роль законодательного фильт­ра президента. При принятии важнейших политических

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 255

решений президент опирается прежде всего на свой лич­ный штаб советников — специалистов кабинета и АБУ. Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение его директора президентом с согласия Сената.

Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси­ливающееся недовольство и критику американцев, к кото­рой не может не прислушиваться политическое руково­дство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дубли­рование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к правительственному политическому курсу путем совершен­ствования системы вознаграждения чиновников, повыше­ния их квалификации, укрепления дисциплины. На осно­вании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ве­домствах были учреждены должности генеральных инспек­торов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чи­новников и пр.

Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали исполь­зовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предписа­ний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться во второй половине 70—80-х гг. Д. Форд (1974—1977 гг.) сфор­мировал в Белом доме группу высокопоставленных специа­листов для составления обзора регулирующих предписа­ний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, же­лезнодорожном и автодорожном сообщении.

Непрекращающийся рост расходов на содержание ре­гулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с программой "планирования дальнейших процессов регули­рования", ослабления требований при регулировании бан­ков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности реги­страции своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра­тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществ­лено в четырехлетний срок его правления.

256 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

Особенно активен был в требованиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против "не­оправданного вмешательства" государства в сферу рыноч­ных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в эконо­мике". Проводя неоконсервативную политику "упрощен­ного регулирования", Р. Рейган сократил число регули­рующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управле­ния ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нор­мативных предписаний. С целью освобождения от излиш­него бремени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы "О равных усло­виях конкуренции в банковской сфере" и "О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов". Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физиче­ских лиц с 70% в 1981 г. до 28—33% в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низкими доходами вообще были осво­бождены от налогов.

Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были уреза­ны 20 социальных программ, способствующих, по утвержде­нию Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жи­лья, страхования по безработице на федеральном уровне, государственного медицинского страхования (при сущест­вующей многочисленной армии американцев, вообще не за­страхованных на случай болезни). Последующие политиче­ские перемены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США движением в поддержку социальных программ, тре­бованиями более активной роли государства в сфере эконо­мики в связи со снижением конкурентоспособности страны в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуля­ции экономики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны.




Глава 8. Соединенные Штаты Америки

§ 6. Деятельность правоохранительных органов

Государство США в XX в. в целом характеризовалось поступательным развитием либеральных порядков, выдер­жавших проверку временем даже в 30-е гг., когда страна оказалась на грани национальной катастрофы и на повест­ку дня со всей остротой был поставлен вопрос о введении чрезвычайных мер для преодоления жесточайшего эконо­мического кризиса. "Новый курс" как либерально-демокра­тическая государственная мобилизационная модель и стал своеобразной альтернативой другой антикризисной моби­лизационной модели — фашизму, с его антинародным, то­талитарным режимом.

Однако и в США государственное развитие в парламентско-демократических формах и условиях политического плюрализма не было гладким. Спады и подъемы организо­ванного демократического движения, усиления или ослаб­ления сил реакции в связи с меняющейся внутриполитиче­ской и внешнеполитической обстановкой непосредственно отражались на способах, методах осуществления государ­ственной власти, и прежде всего на деятельности чрезвы­чайно пестрой американской системы правоохранительных органов и тесно связанных с ними органов внутренней и внешней разведки.

По данным американской прессы, в США действует около 40 тыс. полицейских органов со своими собственными правами и институтами. Разнообразие их структуры и ком­петенции в отдельных штатах и городах обусловлено глав­ным образом федеративным устройством страны.

Наиболее важным звеном системы правоохранитель­ных органов наряду с судебной системой является атторнейская служба, состоящая из федеральных, штатных и местных учреждений исполнительной власти, наделенных правомочиями от имени государства возбуждать уголов­ные дела, расследовать нарушения законов, поддерживать обвинение в суде, привлекать правонарушителей к уго­ловной ответственности. Их отличие от европейских про­курорских органов состоит в том, что они не имеют над­зорных за законностью функций, играют особую полити­ческую роль в американском обществе, не знают строгой иерархической соподчиненное™, — местные атторнейские


258 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

органы не подчинены органам штатов, штатные — феде­ральным.

Назначает главу федеральной атторнейской службы — Генерального атторнея непосредственно президент с со­гласия Сената, который при отборе кандидата на эту высо­кую должность руководствуется прежде всего соображе­ниями партийной политики. Генеральный атторней высту­пает не только в качестве главы целой системы федераль­ных органов, осуществляющих следственные, разведыва­тельные, сыскные, прокурорские и другие функции, но и в качестве правительственного юрисконсульта, политическо­го советника президента. В его ведении находятся тюрьмы, дела иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.

Вместе с тем на федеральном уровне атторнейская служба является строго централизованным аппаратом, гла­ва которого — Генеральный атторней — руководит Мини­стерством юстиции США и своими представителями в фе­деральных судебных округах — атторнеями и маршалами. Маршалы призваны исполнять все приказы и распоряже­ния федеральных судов. Они руководят и специальными полицейскими формированиями, которые используются для обеспечения, порядка при чрезвычайных обстоятельствах.

Общая тенденция развития государственного аппарата США определила процессы централизации полицейских органов, все большего сосредоточения власти в руках Гене­рального атторнея и подчиняющегося ему Министерства юс­тиции, дальнейшего усложнения структуры этих органов, отражающей основные направления их деятельности. Бо­лее половины многочисленных сотрудников Министерства юстиции (всего полицейские силы насчитывают около 0,5 млн. человек) связаны со следствием и оперативно-розыск­ной работой, сосредоточенной в таких его крупнейших под­разделениях, как Федеральное бюро расследования, Служ­ба иммиграции и натурализации (СИН), перешедшая к Ми­нистерству юстиции в 1940 г., Администрация по примене­нию закона о наркотиках (АПЗН), созданная в 1973 г. в связи с превращением наркомании в национальное бедст­вие США.

В 1954 году для борьбы с "коммунистической угрозой" и "шпионажем" был создан Отдел внутренней безопасности Министерства юстиции, который в 1973 г. был объединен с Отделом по уголовным делам Министерства юстиции. След-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 259

ственно-полицейская деятельность этих подразделений тесно переплеталась с официально признанной негласной, внут­ренней разведкой, сбором информации, не имеющей пря­мого отношения к конкретному уголовному преследованию.

Формально ФБР, отделения которого созданы по всей стране, призвано вести следствие по преступлениям, пре­дусмотренным федеральным законодательством. В поле его деятельности, однако, оказывается значительно более ши­рокий круг дел, особенно тех, которые приобретают шум­ный политический резонанс. ФБР является органом тайно­го сыска. В 1949 г. руководящее положение ФБР как центра политического сыска было закреплено путем предоставле­ния его главе функций межведомственной координации всей деятельности по обеспечению внутренней безопасности, включая операции разведывательных служб армии, авиа­ции и военно-морского флота.

Разведывательно-сыскная деятельность ФБР и других подразделений министерства юстиции тесно связана с дея­тельностью специальных разведывательных органов США, входящих в разведывательное сообщество США. Основное звено этого сообщества — Центральное разведывательное управление (ЦРУ)'. Закон 1947 г. формально не наделял ЦРУ полицейскими полномочиями, специально подчеркивая, что оно не будет выполнять функций, связанных с внутренней безопасностью. Но обязанность защищать "национальную безопасность" создавала широкие возможности обхода этих ограничений. Очень емкая характеристика ЦРУ была дана в 1954 г. в официальном докладе специальной исследова­тельской группы под председательством конгрессмена Ду-литла, в котором это управление было названо "тайной, пси­хологической, политической и полувоенной организацией", для которой "требования норм человеческого поведения и американских традиций "честной игры" должны быть не­приемлемы".

' В разведывательное сообщество кроме ЦРУ входят Управле­ние национальной космической разведки, специализирующееся на разведке с помощью средств связи, электронного шпионажа и др.;

Агентство национальной безопасности АНБ — "тайная империя" Пен­тагона, включающая созданное в 1961 г. Разведывательное управле­ние министерства обороны США (РУМО) и соответствующие отделы в армии, ВВС, ВМС; Управление разведки и исследований госдепар­тамента США и др.

260 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

Известный американский правовед Л. Фридмен в своей книге "Введение в американское право", изданной в Нью-Йорке в 1984 г., указывает на ряд периодов в истории Аме­риканского государства XX в., "которые вряд ли вызовут чувство гордости" американцев. Он соотносит эти периоды лишь с бездеятельностью Верховного суда, призванного сто­ять на страже законности. По его утверждению, это — вре­мя первой мировой войны и 20-е гг. "когда сотни пособни­ков" и "красных" отправлялись в тюрьмы, 50-е гг., "времена маккартизма" и всего протяжения "холодной войны".

Но эти времена свидетельствуют не только о простой бездеятельности Верховного суда США, но и о изменениях в государственной политике, в деятельности всей системы правоохранительных органов страны.

Наступление сил реакции на демократические права и свободы американских граждан в первые десятилетия XX в. стало прямым следствием обострения социально-классовых противоречий после 1917 г., Октябрьской революции в Рос­сии, когда борьба американских рабочих за свои права со­провождалась размахом антимонополистического, антиво­енного пацифистского движения против участия США в первой мировой войне, а затем за расследование роли воен­ных промышленников в вовлечении США в эту войну.

Против рабочего и демократического движения был пущен в ход широкий арсенал карательных средств. На уничтожение "красной заразы", всякого проявления ради­кализма была направлена деятельность Бюро расследова­ния Министерства юстиции, созданного в 1916 г. (будущего ФБР), превратившегося уже в это время в мощный кара­тельный аппарат. В рамках Министерства юстиции был соз­дан также отдел общей разведки,' которому предстояло иг­рать роль мозгового центра Бюро расследования. К охоте за "красными" подключилась армия, где в 1917 г. был создан "корпус разведывательной полиции". В 1919 г. американ­ский Сенат принимает резолюцию о пресечении "больше­вистской пропаганды", в соответствии с которой создается сенатская следственная комиссия, одна из первых в ряду комиссий и комитетов "по расследованию антиамерикан­ской деятельности".

С 1917 году был принят ряд чрезвычайных законов во­енного времени, в том числе Законы 1917 и 1918 гг. о шпио­наже, которые стали широко применяться к политическим

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 261

противникам режима, к участникам антивоенного рабочего движения и пр. Их зачислили в разряд "иностранных аген­тов", "подрывных элементов", "саботажников, подрывающих оборону США". На основании Закона о призыве к мятежу 1919 г. карались любые антиправительственные высказы­вания. Коммунистическая партия Америки была объявлена "подрывной организацией", защищающей большевистское 'правительство Советской России.

После прекращения действия в 20-х гг. федеральных законов военного времени легислатуры многих штатов при­няли законы "о преступном синдикализме", "о преступной анархии", согласно которым "антиправительственным аги­таторам", к которым причислялись члены КПА и других левых организаций, угрожало наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет.

Гонениями за инакомыслие, расширением репрессив­ной деятельности полицейского аппарата было отмечено и первое послевоенное (40—50-х гг.) десятилетие в США, а также все время так называемой "холодной войны".

Главным направлением послевоенной "правоохрани­тельной" политики стало преследование коммунистическо­го движения США, когда репрессивный аппарат не прово­дил особых различий среди участников демократической оппозиции, относя к "подрывным", "экстремистским", "крас­ным" и членов Компартии США, и участников антивоенно­го движения и движения за гражданские права — черных американцев. В период "второй красной паники", как его определяют американские политологи, для борьбы с демо­кратическими силами стал широко использоваться Закон Смита 1940 г. (Акт о регистрации иностранцев), согласно которому объявлялась преступной "пропаганда насильст­венного свержения правительства", вводилось понятие "ор­ганизации, находящейся под контролем иностранного госу­дарства".

Вопреки констатации в 1945 г. Верховным судом США факта об отсутствии угрозы со стороны Компартии США "свергнуть правительство силой или насилием", всякое рас­пространение леворадикальных идей стало приравнивать­ся к "подстрекательству к мятежу".

В этот период создается постоянно действующая ко­миссия палаты представителей американского конгресса по расследованию антиамериканской деятельности, принима-

262 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

ется серия президентских исполнительных приказов и ан­тидемократических законов. Исполнительный приказ № 9635 1947 г., например, запрещал под предлогом "несовместимо­сти" нахождение на федеральной службе коммунистов. До­полняющий его приказ № 10450 1953 г. с традиционной ссыл­кой "на интересы национальной безопасности" ставил в за­висимость принятие или оставление на государственной службе того или иного лица от результатов предваритель­ного расследования ФБР.

Центральное место среди антидемократических пра­вовых актов этого времени принадлежало Закону о внут­ренней безопасности 1950 г., получившему название по имени его авторов — Закона Маккарэна-Вуда. Закон ис­ходил из априорной посылки, что коммунистические орга­низации США создают явную и реальную угрозу общест­венному строю и "существованию свободных американских учреждений", будучи подрывными, преступными органи­зациями "коммунистической диктатуры иностранного го­сударства". Вместе с тем закон предусматривал наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет, или штраф в 10 тыс. долл., или то и другое вместе за любые действия, которые были расценены следственными органами как со­действующие установлению в США "тоталитарной дикта­туры".

По степени опасности "подрывные" организации клас­сифицировались в законе для последующей регистрации в Министерстве юстиции и решения вопроса об их судьбе на "организации коммунистического действия" (это прежде всего Компартия США), и "организации коммунистическо­го фронта", к числу которых могла быть отнесена любая демократическая организация, политические требования которой так или иначе совпадали с требованиями Коммуни­стической партии США. Решение вопроса об отнесении об­щественной организации к той или иной категории было вверено создаваемому в соответствии с законом Управле­нию по контролю над подрывной деятельностью. Признан­ные "коммунистическими" организации, не прошедшие в определенный срок регистрации и не представившие, тре­буемых законом сведений (о численном составе, должност­ных лицах, денежных поступлениях и расходах и пр.), под­лежали штрафу в 10 тыс. долл., а их должностные лица за те же действия — уголовному наказанию до 5 лет тюремно-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 26;

го заключения, или штрафу до 10 тыс. долл., или тому i другому вместе.

Закон предусматривал также широкий перечень огра­ничений для членов коммунистических организаций: рабо­тать в государственном аппарате, на военных предприяти­ях, выезжать за границу и пр. Каждая зарегистрированная организация лишалась права пользоваться услугами почты для пересылки своих программ и пр.

Вторая часть Закона Маккарэна-Вуда предоставляла президенту право провозглашать "чрезвычайное положение внутренней безопасности" в случае вторжения на террито­рию или во владение США неприятеля, а также "восстания внутри США", что давало возможность Генеральному аттор-нею содержать под стражей любое лицо на основании про­стых подозрений, что это лицо может принять "участие или сговориться с другими лицами принять участие в актах шпио­нажа и саботажа". Таким образом, узаконивалось антикон­ституционное право превентивного ареста и помещения в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следствия.

Принятый вслед за Законом Маккарэна-Вуда в 1954 г. Закон Хэмфри-Батлера о контроле над коммунистической деятельностью прямо объявил Коммунистическую партию США "орудием заговора, замышляющего свержение пра­вительства США", и объявил ее вне закона.

Законом Маккарэна-Вуда создавалась юридическая база для антидемократической политики ущемления прав аме­риканских граждан, получившей название "маккартизма", по имени сенатора Д. Маккарти, инициатора расследований в конгрессе по выявлению "шпионов и коммунистов" в госу­дарственном аппарате США. Никогда прежде тесная связь американского конгресса с ФБР не принимала таких мас­штабов, как в 1953 г., когда Д. Маккарти как председатель сенаторского комитета по правительственным операциям и его постоянного подкомитета по расследованию был наде­лен широкими полномочиями для проверки деятельности любого административного органа.

К следственным операциям конгресса, приводящим к тяжелым последствиям — увольнению с работы, политиче­ской изоляции и другим, был подключен и подкомитет юри­дической комиссии США.

Под напором демократической общественности Верхов­ный суд шаг за шагом начал с 1963 г. признавать явную

264 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

неконституционность ряда положений закона Маккарэна-Вуда. В 1963 г. (и в 1967 г. повторно) суд округа Колумбия по делу Компартии США признал требования ее регистрации противоречащими V поправке американской Конституции. В 1967 г. было объявлено неконституционным запрещение предоставлять коммунистам работу на военных предпри­ятиях и пр.

В 70-х гг. США отходили от "маккартизма", как от тя­желой болезни. Незаконной, преступной называлась анти­демократическая репрессивная деятельность ФБР и ЦРУ не только на страницах газет, но и в следственных комите­тах, созданных в 1975 г. в американском конгрессе. Еще -в 1974 г. в связи с рядом скандальных разоблачений в печати, резким ослаблением позиций республиканской админист­рации после "уотергейта" был издан исполнительный при­каз об упразднении списка "подрывных организаций".

В заключительном докладе "Избранного комитета се­ната по разведке", например, говорилось об отсутствии "не­обходимой законодательной базы для обеспечения того, что­бы разведывательные ведомства выполняли свои задачи в соответствии с конституционным процессом", а также о не­обходимости "механизма и практики надзора конгресса" за этими организациями, в частности "за расходами разведы­вательных ведомств".

Расследования в конгрессе в 1975, 1976 гг. предопреде­лили реформы аппарата политической полиции и разведки в направлении усиления контроля над ним и придания его деятельности более гибких и тонких форм. В 1976, 1977 гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоянные комитеты по делам разведывательных учреждений с ука­занием необходимости усиления надзора законодателей за разведывательной деятельностью, которая должна осуще­ствляться в соответствии с "конституцией и законами".

Установленный впоследствии контроль над деятельно­стью ЦРУ был вверен Генеральному инспектору, назна­чаемому из собственных сотрудников этого ведомства, хотя другие ведомства находились под контролем независимых генеральных инспекторов. Только очередной скандал, в ко­тором были замешаны сотрудники ЦРУ, связанный с неза­конной продажей оружия никарагуанским "контрас", заста­вил американский конгресс лишить этой привилегии ЦРУ. Принятая, несмотря на упорное сопротивление ЦРУ, в 1989 г.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 265

поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды раз­ведки (по оценкам специалистов, она составляла в это вре­мя примерно 25 млрд. долл.) предусмотрела должность еще одного независимого генерального инспектора, которому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о своей контрольной деятельности, а также о "существенных про­блемах, нарушениях и недостатках" в программах и опера­циях ЦРУ комитетам конгресса по разведке. Формально широкие контрольные права генерального инспектора ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, докладам и доку­ментам, ограничивались, однако, правом общего надзора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, который может запретить проведение в своем ведомстве каких-либо расследований под предлогом "защиты жизненно важных национальных интересов США".