Жидков Крамешников. Жидков О.А. (ред.), Крашенинникова Н.А. (ред.) и др. История гос. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов Часть 2 Рекомендован Советом по правоведению Учебнометодического объединения университетов Российской Федерации
 Скачать 1.81 Mb.
|
|
§ 2. Основные изменения в государственном аппарате Разветвленному государственному аппарату США удавалось на протяжении длительного времени и удается до сих пор приспосабливаться к новым условиям, выдерживать социально-политические кризисы в рамках буржуазно-парламентских демократических форм и процессов. Конституционная государственная структура, созданная более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстрирует уникальную историческую преемственность, способность удерживать определенную политическую устойчивость и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве. Показателем относительной политической стабильности, не исключающей не только периодов социальной напряженности, но и открытых социально-политических конфликтов, является неизменное нахождение у власти США одной из двух партий: демократической или республиканской. Если до второй мировой войны и в первые десятиле- Глава 8. Соединенные Штаты Америки 227  тия после войны политическое лидерство держала главным образом демократическая партия, то в последние 19 лет (с 1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президента-демократа Картера (1977—1981 гг.), государственный аппарат возглавляла республиканская партия. И только в 1992 г. к власти, наконец, вновь пришли демократы (вместе с победой на президентских выборах Б. Клинтона). При этом ни одна из партий не смогла стать партией "устойчивого большинства", о чем свидетельствует неизменный рост "независимых" избирателей и участившееся "раздельное голосование" (сплит-тикет), когда один и тот же избиратель поддерживает представителей разных партий на выборах президента и в конгрессе, а также "раздельное правление", когда президент принадлежит к одной партии, а большинство конгресса — к другой. Развитие американского государства в рамках буржуазно-парламентских форм и политического плюрализма происходило в XX в. путем эволюционных изменений в деятельности тех или иных звеньев государственного аппарата. Этому способствовали и усилившаяся независимость государства от противоборствующих классовых интересов, в условиях крайнего усложнения политических процессов в стране, и наличие мощного "среднего класса", опоры демократических порядков, и гибкого механизма двухпартийной системы, в который, благодаря целому ряду исторических причин, а также принятой обеими партиями политической линии "социальной ответственности", интегрирована значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции, негров и других этнических меньшинств. Соперничество республиканской и демократической партий является не непримиримой войной за захват власти, а соревнованием за лучший правительственный курс и его исполнение с опорой на поддержку большинства избирателей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при всех недостатках избирательной системы, явилось свидетельством такой поддержки. Приход же к власти демократов в 1992 г. не стал потрясением основ американской государственности. Эволюционному приспособлению политической системы страны и ее государственного аппарата к меняющимся политическим условиям способствовала также изначально присущая Конституции США открытость, ее несвязанность 228 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) жесткими формами, что допускает (при сохранении основополагающего принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней власти и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" властных полномочий между отдельными частями государственного аппарата. Эволюционным политическим процессам США, при всей их сложности, способствовала и однородная национальная культура, создание которой было определено изначально заданной ассимиляцией представителей различных наций, отсутствием религиозного конформизма, а также утверждением общенациональной идеологии буржуазного прагматизма, индивидуализма, патриотизма с основополагающей идеей равенства возможностей каждого в достижении вершин благополучия своими способностями и трудом ("великая американская мечта"). Не последнюю роль в эволюционных процессах политического развития играет и мощный экономический потенциал страны, дающий "политическому классу" широкие возможности для социального маневрирования, для проведения социальных реформ. Действие всех этих факторов не умаляет значения в истории американской демократии ни организованных форм демократического движения, ни борьбы американцев за свои права, приведших и к введению всеобщего избирательного права, и к ликвидации крайних форм расовой дискриминации и к кардинальным социальным реформам. Поправки к Конституции США. Реформы избирательного права. Конституционное законодательство США последних семи десятилетий мало затронуло структуру конституционных органов государственного аппарата и их компетенцию и касалось главным образом одного института — президентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.), XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступления в должность президента, ввели ограничение времени пребывания на посту президента двумя сроками, предоставили право замещения должности президента при соответствующих обстоятельствах вице-президенту. Более важное политическое значение имели реформы в избирательном праве, проведенные путем принятия трех поправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.), XXVI (1971 г.). Эти поправки привели к демократизации крайне Глава 8. Соединенные Штаты Америки 229 разнообразных норм избирательного права, действующих в штатах, которым отводилась основная роль в правовом регулировании выборов. Поправкой XIX были предоставлены избирательные права женщинам. Женское избирательное право очень долге ограничивалось в США. Первый прорыв в этой области произошел в штате Кентукки, когда право участвовать в выборах советов школьных округов было предоставлено незамужним женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате Вайоминг были предоставлены избирательные права женщинам в законодательный орган. Поправка XXIV отменила ограничения избирательные прав на федеральных выборах "в связи с неуплатой какого-либо избирательного или иного налога". Избирательный налог существовал до принятия поправки в 11 южных штатах и, хотя он был небольшим, лишал права голоса около 10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах (Алабама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятивный характер, при котором человек, решивший принять участие в выборах, должен был заплатить налог за все предшеству-щие годы. В 1965 году Законом об избирательных правах действие поправки было распространено на выборы в штатах, а в 1966 г. Верховный суд признал, что установление налога на выборах в штатах является нарушением конституционного принципа "равной защиты закона". Поправка XXVI снизила возрастной избирательный ценз на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные изменения имели место во всех штатах. Принятые поправки и соответствующие законы не смогли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто недостижимого) в силу как объективных, так и субъективных причин всеобщего характера выборов в США. Так, на выборах в американский конгресс применяется мажоритарная система, .при которой в каждом округе избирается 1 депутат, причем побеждает кандидат, набравший относительное большинство голосов, больше, чем каждый из его соперников в отдельности. Эта система приводит к тому, что доля мест, полученных той или иной партией в конгрессе, не соответствует числу собранных ею голосов по стране Недостатки мажоритарной системы усугубляются так называемой электоральной геометрией, при которой "нарез- 230 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) ка" неравных по количеству жителей избирательных округов часто проводилась с нарушением принципа: равное количество депутатов от равного количества жителей. Начиная с 60-х гг., стала осуществляться политика устранения электоральной геометрии. В 1962 г. было принято решение Верховного суда (по "делу Бейкер"), в котором подчеркивалось, что избирательные округа должны быть "существенно равными". Последующий отход Верховного суда Бергера от этой установки, допускающий отступление от требования "один человек — один голос", в 16,4% способствовал тому, что в конституциях штатов, принятых в последнее время, стали закрепляться нормы представительства с учетом численности населения. Продолжают действовать в избирательном праве штатов некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиозных из них), например ценз оседлости. Для президентских выборов он равен 30 дням, для других выборов — в зависимости от законов соответствующих штатов. Сами избирательные кампании в США всех уровней требуют огромных денежных затрат, что доступно или очень богатым людям, или тем, кто может рассчитывать на финансовую помощью американских корпораций и компаний, которые главным образом и финансируют президентские избирательные кампании и выборы в конгресс. Причем сумма денежного обеспечения избирательных кампаний, несмотря на усилия правительства ограничить ее, растет из года в год. В последние 20 лет на президентских выборах она возросла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в настоящее время оказывать непосредственно финансовую поддержку корпораций кандидатам на выборные должности, деньги передаются тому или иному кандидату иными путями, через подставных лиц, через Комитеты политических действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по инициативе профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г. профсоюзам было отказано в праве вкладывать свои средства в политические кампании, в 60-х гг. стали широко создаваться КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале 80-х гг. общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700 были созданы корпорациями. / В целях ограничения баснословных избирательных расходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общую сумму пожертвований со стороны физических и юридиче .Глава 8. Соединенные Штаты Америки 231  ских лиц в фонд избирательных кампаний президента и членов конгресса, но он вместе с тем санкционировал создание КПД, за исключением организаций, имеющих контракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в 1974 г., требует полного раскрытия источников и способов расходования средств, полученных на избирательные кампании. Давление, оказываемое на будущих конгрессменов компаниями — пожертвователями денежных средств, привело к введению государственного финансирования избирательных кампаний. Однако возможность получения этих средств доступна не каждому кандидату. Если кандидаты в президенты двух крупных политических партий получают автоматическое право на субсидии от государства, то независимые кандидаты или кандидаты других партий — только с условием получения не менее 5% голосов всех участвующих в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в конгресс нужно также доказать, что его поддержат избиратели. Аргументом поддержки служат пожертвования по крайней мере 5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250 долл. в любых 20 из 50 штатов. Выборы в Америке не стали действительно всеобщими и из-за массового абсентеизма, который особенно усилился в последние десятилетия. И'в президентских выборах, и в выборах в конгресс принимает участие, как правило, немногим более половины всего самодеятельного населения США. Во время президентских выборов 1984 г., например, 60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегистрировались в качестве избирателей. Из 115 млн. зарегистрированных 23 млн. не приняли участия в выборах. Таким образом, общий процент участвовавших в выборах избирателей не достиг даже 53%. За Р. Рейгана проголосовало лишь около 30% американцев, имевших право голоса, за его преемника Дж. Буша — немногим более четверти всех избирателей. Не могут избежать избирательные кампании США и противоправной практики организации клеветнических кампаний против конкурента, незаконного финансирования избирательных кампаний, политического шпионажа и пр. Преступное использование электронной аппаратуры для подслушивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле "Уотергейт"), организованное в ходе избиратель- 232 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) ной кампании с ведома президента-республиканца Р. Никсона, привело последнего (после шумного расследования "уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы импичмента. О масштабах "грязной политики" и безуспешных попытках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17 американских штатах законодательно запрещены "безответственные или умышленно фальшивые утверждения" накануне выборов, в 3 — политический шантаж, в 9 — распространение "ложных заявлений" и пр. Законодательство, направленное на искоренение недостатков избирательного права США, по признанию самих американцев, оставалось и остается до сих пор одним из самых малоэффективных. Наиболее ярким примером этого может служить продолжавшаяся более столетия расовая дискриминация негров, национальных меньшинств на выборах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Конституции были предоставлены избирательные права. Во второй половине XX в. конгресс США вынужден был снова и снова возвращаться к вопросу о создании правовых гарантий осуществления этих прав. Законодательство 50—60-х гг. против расовой дискриминации. Практика массового отстранения негров от участия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями, действующими в основном в южных штатах, так и террористическими мерами — судами Линча, запугиванием тех черных граждан, которые решались голосовать. Массовое движение протеста черных американцев против расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., которым предусматривались некоторые правовые гарантии обеспечения избирательных прав негров. С этой целью была создана Комиссия по гражданским правам, в компетенцию которой входило расследование случаев лишения граждан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, религии или национального происхождения" (эта комиссия, входящая в Исполнительное управление президента, действует до сих пор и состоит из лиц, назначаемых президентом с согласия Сената). Устанавливалась также судебная ответственность за дискриминационную избирательную практику. Комиссии вменялось в обязанность "расследовать, изу- Глава 8. Соединенные Штаты Америки 233 чать, собирать информацию", рассматривать заявления граждан в случае отказа им в избирательных правах. В особую задачу Комиссии входило также изучение и сбор информации о нормативных актах, дискриминирующих или отказывающих в равной защите закона лицам по вышеназванным основаниям. Слабая эффективность судебных гарантий избирательных прав негров способствовала радикализации требований крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х — начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требований оставалась отмена расовой сегрегации (начало формального запрещения которой было положено решением Верховного суда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего неконституционной практику сегрегации в школах), то в 60-х гг. — требование политического равенства и решения социально-экономических проблем. 1963 год принято считать началом "негритянской революции" в США, которая проходила не только в форме демонстраций и шествий протеста, но и в форме стихийных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощного выступления негров в 1964 г. был принят Закон о гражданских правах, который формально ликвидировал дискриминацию негров во всех сферах экономической и политической жизни, в школах, общественных местах и пр. В частности, закон признавал противоправной дискриминационную практику предпринимателей при отказе от найма, увольнении, ущемлении статуса работника "на основании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной принадлежности", а также при отказе в "подготовке и переподготовке по программе ученичества". Закон требовал применения одних и тех же норм, процедур ко всем избирателям в пределах того или иного административно-территориального подразделения. Им частично ограничивалось применение ценза грамотности, отстраняющего от участия в выборах в основном негритянское население. Министру юстиции предоставлялось праве назначать федеральных инспекторов (маршалов) в те места, откуда поступали жалобы о дискриминации на выборах. Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он затрагивал и проблему равных прав американцев на труд С этой целью была создана особая Комиссия содействия 234 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту проблему, так как действие закона не распространялось на рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15 человек. Если работник обращался в Комиссию содействия равной занятости или в суд, предприниматель мог всегда сослаться на его низкую квалификацию. В 1965 году в качестве новой радикальной меры был принят Закон об избирательных правах, согласно которому применение специальных проверок (тестов), отсеивающих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате, если они, по мнению суда, могли привести к ограничению избирательных прав граждан на основании "расовой принадлежности или цвета кожи". Федеральному правительству было разрешено посылать своих регистраторов в штаты и избирательные округа, на которых возлагалась ответственность за исправления избирательных списков, составленных в нарушение закона. Эти контрольные акции, однако, должны были проводиться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., например, не проводились в таких расистских штатах, как Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более того, даже в случае явной дискриминации в штатах, где зарегистрировалось 50% избирателей, федеральные полномочия не могли быть применены. Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны, мешающие действенному искоренению дискриминации, Закон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство, имел несомненно положительный эффект. Например, уровень зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70%. Он положил начало массовой регистрации негров в качестве избирателей, послужил росту их политического сознания, подготовив, тем самым условия для дальнейшего развития антирасистской борьбы. В 1968 году, после убийства расистами негритянского лидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана целая эпоха в освободительном движении американских черных, в стране произошло 930 выступлений негров. В начале 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен ряд новых положений, в частности временное запрещение использовать тесты грамотности и другие дискриминацион- Глава 8. Соединенные Штаты Америки 23Е ные испытания черных американцев стало постоянно действующим. Расширение избирательных, гражданских прав, став общей тенденцией развития американской демократии в XX в., происходит между тем медленно и противоречиво. По сравнению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза увеличилось число черных американцев, занимающих выборные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выборных должностных лиц страны, хотя негры составляют 11% среди американцев, обладающих избирательными правами. Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискриминация в области избирательных прав в отношении языковых меньшинств носит распространенный по всей стране характер, в силу чего запретил проведение выборов только на английском языке, если более 5% граждан какого-либо политико-административного подразделения, региона являются представителями языковых меньшинств. Он обязал суд назначать федеральных инспекторов, если поступила жалоба от 20 человек, или более с целью подготовки списков лиц, имеющих право голосовать на федеральных или местных выборах. Предусматривалось назначение и других должностных лиц по просьбе Генерального атторнея для проверки хода голосования, подсчета голосов и пр. Ему же предоставлялось право предъявлять иски для оказания помощи гражданам "в случае их принуждения с целью уплаты избирательного налога". Уголовное наказание грозило и тем, кто запугивал избирателей и угрожал им, предоставлял ложные сведения на выборах и пр. Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел не один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нарушением гражданских прав, постановления по которым носили противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Верховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею равенства при рассмотрении дел о расовой дискриминации, то уже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана правомерность использования расистских квалификационных тестов при отказе в работе неграм, если не были представлены доказательства "расовых дискриминационных целей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верховный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необходимость "уравнения белых в правах с черными" фактически перечеркнул действие законов, принятых по Программе пози- 236 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) тивных действий в 70-х гг.,'которые предусматривали предоставление определенных льгот при приеме на работу неграм, испаноязычным и американцам азиатского происхождения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6% среди белых и 11,6% среди черных американцев. В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на законопроект о гражданских правах, одобренный перед этим большинством голосов в обеих палатах конгресса. Законопроект предусматривал значительное усиление федеральной защиты американцев из числа национальных меньшинств и женщин от дискриминации при найме на работу. Предусматривалась, в частности, денежная компенсация предпринимателей лицам, пострадавшим от дискриминации. Законопроект прямо был направлен на отмену шести принятых ранее постановлений Верховного суда США, которые были расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся дискриминации из-за цвета кожи, религиозных убеждений, пола или национальности. При повторном рассмотрении законопроекта в конгрессе он не получил требуемых 2/3 голосов. § 3. Развитие конституционного принципа 'разделения властей" и механизма "сдерэкек и противовесов" Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает прежде всего проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, — усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента. В настоящее время американский президент выступает как глава государ.ства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат страны, как главное лицо, ответственное за управление страной в Глава 8. Соединенные Штаты Америки периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего координатора экономической и социальной политики США. Эти полномочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны были закреплены в послевоенное время рядом законов, i частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г. Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются, например, в том, что законодательная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления президентом конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций. Исполнительные приказы, правомерность которых основывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широкий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламентируется и сейчас исполнительными приказами и инструкциями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, например, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на товары, ввозимые в США, установление которых является конституционной прерогативой конгресса. Правотворческая деятельность исполнительной власти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно конгресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства. Осуществляемое на основе передачи конгрессом президенту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и Инги ни  238 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.) доктрине "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятствовало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определенные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок — обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств. Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание — знак согласия", если конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето". Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974—1975 гг. оно применялось 87 раз. Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932—1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно су- 239 |