История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
(imperium) по форме владения (dominium). Юридически в России титул Императора относился к так называемым преимуществам верховной власти, каковые вместе с правами верховной власти составляли суть государственной власти Империи. Именно лицо, обладавшее верховной властью, было выразителем внешнего и внутреннего единства государства, буквально же - носителем титула, соединяло элементы государства в одно целое: власть, население, территорию. Титул как преимущество верховной власти Империи, таким образом, становится выражением, знаком государственного единства. В силу своей природы титул при этом может указывать общее основание государственной власти в данной стране: "Король, Божией Милостью" или, например, как звучал титул некоторых королей варваров: cum consensus populi; настоящей эклектикой веяло, к примеру, от титула императора Наполеона III: par la grace de Dieu et la volonte dupeuple. Наконец, в России эта часть титула звучала как "Божиею поспешествующей милостью, Мы, NN, Император" (ст. 37 Осн. гос. зак. изд. 1892 г.; ср. ст. 59 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.). Далее, титул монарха может указывать на связь его с подданными, народом, подчиняющимся его верховной власти, суверенитету. Данная правовая связь монарха с подданными выражается, как правило, в именовании его монархом определенной страны в общем собирательном ее определении. Например: "Я, дон Хуан Карлос I, Король Испании" (преамбула Конституции Испании 1978 г.) или: "Мы, имярек, Король Нидерландов" (ст. 81 из статей Конституции 1972 г., временно остающихся в силе); как видим, эта часть титула действует даже в современных конституционных монархиях, хотя догма современной конституционности низвела монарха до роли простого уполномоченного народом-нацией лица. Впрочем, в Уставе о престолонаследии от 1810 г. Королевства Швеции эта сторона титула обозначена непосредственным указанием на subject'd imperium'a монарха: "Мы, Карл, Божией милостью Король шведов, готов и вендов и пр., и пр., и пр.". В России эта часть титула выражалась словосочетанием "Император Всероссийский" - последнее было официальным наименованием Государя. Наконец, что важно в данный момент - это обозначение в титуле территориального предела (круга) власти монарха. Например, весьма удачный образец: "Мы, Франц-Иосиф I, милостью Божией и пр. в качестве наследственного и апостолического короля Венгрии и связанных с нею стран" (Закон II 1867 г. о жаловании привилегий Венгрии), причем выражение "связанных с нею стран" можно расшифровать при помощи титулатуры непосредственно венгерского короля: "Во имя Единой, Святой и Нераздельной Троицы, Андрей, милостью Божией наследственный король Венгрии, Далмации, Кроации, Рома, Сервии, Галиции и Лодомерии" (Золотая Булла 1222 г.); наконец, можно привести и совсем простой пример: "Генрих, милостью Божией Король Англии и пр." (Великая хартия Генриха III 1225 г.). Таким образом, общий титул монарха состоит из нескольких важных частей, указывающих, каждая в своем роде, на определенные объекты публично-правового властвования, но будучи сосредоточены в одном лице, в одном титуле, все эти три элемента тем самым являются обозначением единства государства, единства государственной власти, территории и населения. Итак, территориальный титул Всероссийского императора, согласно ст. 37 (59) Осн. гос. зак., был следующим: "Божиею поспешествующею милостью Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса Таврического, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский; Князь Эстляндский, Лифляндский, Курляндский и Семигальский, Самогитский, Белостокский, Корельский, Тверский, Югорский, Пермский, Вятский, Болгарский и иных; Государь и Великий Князь Новгорода низовския земли, Черниговский, Удорский, Обдорский, Кондийский, Витебский, Мстиславский, и всея северныя страны Повелитель; и Государь Иверския, Карталинския и Кабардинския земли и области Арменския; Черкасских и Горских князей и иных Наследный государь и Обладатель; Государь Туркестанский; Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг-Голстинский, Стормарнский, Дитмарсенский и Ольденбургский, и прочая, и прочая, и прочая". Последняя часть общего территориального титула Императора, начиная со слов "Наследник Норвежский", правда, уже не отражала реальности, поскольку в 1773 г. Россия произвела размен Шлезвиг-Гольштейнского герцогства с Данией на графства Ольденбург и Дельменгорст. Связано это было с тем, что русский император Петр III по рождению был герцогом Гольштейнским, но по материнской линии связан был с Романовыми (он приходился внуком Петру I, а по отцовской линии он был внучатым племянником Карла XII - так исторические противники примирились в своем потомстве!). В указанный год произошел размен, поскольку Павел, тогда великий князь, цесаревич и наследник российского престола, наследовал своему отцу герцогство Гольштейнское. Графства Ольденбург и Дельменгорст тогда же передали родственнику Петра III - принцу Фридриху Августу Гольштейн-Готторпскому, но титул указанных владений был оставлен за Русским Императорским Домом в качестве почетной части его титулатуры. Необходимо заметить, что ст. 38 (60) Осн. гос. зак. вводила понятие сокращенного и краткого титула, по силе, впрочем, равного полному. Дополнительным источником регулирования круга территориального властвования русского монарха следует признать ст. 39 (61) Осн. гос. зак., где приведено описание российского государственного герба, изображенного соответственно на большой, средней и малой государственных печатях. Наконец, после конституционных реформ 1905 - 1906 гг. российские основные государственные законы получили новое содержание и структуру, в частности первый раздел их был совершенно изменен и посвящался теперь вопросам государственного единства. Напомним, ст. 1 Осн. гос. зак. изд. 1906 г. гласила: "Государство Российское едино и нераздельно". Наконец, на государственное единство, нераздельность территории Империи указывали достаточно ясно и четко манифесты о кончине и вступлении на престол российских монархов. В этих актах наиболее часто употребимой формулой, практически ставшей со временем conditia sine qua non, были слова о "прародительском престоле и нерасторжимых с ним престолах владений Российских". Фактически это ясная юридическая формула, говорящая, что единство России коренится в ее монархе, последнее не понимали деятели февраля 1917 г., ложно понадеявшись, что лозунгами смогут удержать народы в едином, но уже обезглавленном теле Империи. Административно-территориальное деление Российской империи. Основой административной системы еще старого Московского царства были довольно пестрые образования, появление которых было обусловлено сложной историей самого государства. Надо заметить, что, несмотря на учредительный характер реформ государственного управления, как их верно назвал академик М.М. Богословский, в период империи мы довольно долго можем наблюдать существование старых территориальных единиц наравне с новыми [Богословский. 1902. С. 2 - 3]. Так, довольно долго существуют городовые области, новые же округа, введенные реформой, часто включают в себя прежние, как бы строятся на их основании. Именно как бы, поскольку содержание старых территориальных образований при Петре и его преемниках подвергается все же определенному изменению (впрочем, нельзя сказать, что радикальному). Изменения были характерны и для вновь образованных административных единиц. Вот, например, динамика увеличения количества губерний еще доекатерининского издания.
Источники: [Готье. 1. 1913. С. 108; Дэн. 1. 1902. С. 130 - 131]. Впоследствии количество губерний остановилось на отметке 50. Изменения коснулись также и самих губернских учреждений, так, если по ст. 1 Уч. губ. 1775 г. губерния должна была содержать "от трех до четырех сот тысяч душ", то в начале прошлого века на каждую губернию приходилось уже в среднем до 1,5 млн. жителей. Помимо общего административного деления Российской империи учреждались и специальные деления - края, области, наместничества, генерал-губернаторства - для особого управления, главной целью которого могла быть как унификация общего управления местности с целью приобщения ее к общеимперскому порядку, так и придание данной области особого управления, отличного от общеимперского, потому что особый порядок управления является привилегией жителей, дарованной им от верховной власти. Наиболее яркий пример последнего административно-территориального деления можно видеть в области Всевеликого войска Донского. Особняком здесь стоят отдельные провинции Империи, чей статус и управление выделяются из общего ряда специальных областей. Это Великое княжество Финляндское и Царство Польское, последнее, впрочем, после 1864 г. утратило окончательно свой особый статус. Основанием к выделению таких провинций является то, что наряду с административным им даровано было и довольно широкое политическое самоуправление. К этому виду провинций, наверное, следовало бы отнести и Бухарское ханство, находившееся до 1917 г. под протекторатом России. В порядке же специального управления Империя подразделялась на восемь судебных округов во главе с судебными палатами (после реформы 1864 г.), на девять военных округов (после военной реформы 1874 г.), по состоянию на 1907 г. страна имела 12 учебных округов, имперские железные дороги подразделялись на восемь отдельных железнодорожных округов. Особенностью России до 1917 г. было то, что сословные учреждения имели отношение к территориальному управлению, дорогу к этому проложил Петр Великий. Так, губернские и уездные предводители дворянства со времен Жалованной грамоты дворянству 1785 г. участвовали в управлении губернией и уездом, после земской реформы их роль в этом деле только усилилась, города с 1785 по 1870 г. также имели сословное управление. С 1861 г. в России введено было сословное самоуправление крестьян, которое имело территориальную основу в виде волостей, последние просуществовали до 1917 г., из нескольких волостей, собственно, состоял уезд. § 2. Местное управление Российской империи Общие тенденции развития. Период Империи в отечественной литературе однозначно охарактеризован как период расцвета бюрократизма и централизации в управлении страной. Другой, казалось бы, неизбежный вывод, который вытекал из этого определения, заключался в наличии жесткой и строго иерархической системы органов управления, что, однако, не относится к самому типу власти. Вместе с тем давно уже было замечено, что подобная картина совершенно далека от истины. Российская империя ни в один из своих периодов двухсотлетней истории так и не смогла стать окончательно жестко унитарным государством с единым центром управления. Наоборот, все время ее существования можно наблюдать своеобразное соревнование и на государственном и на местном уровнях двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Несмотря на прилагаемые усилия в пользу той или другой, ни одна из них - так и не приобрела главенствующего положения, судя по всему, они находились в стабильном равновесии по отношению друг к другу, что во многом может считаться самостоятельной тенденцией в местном управлении периода Империи. Такая своеобразная тенденция зародилась уже при основании Империи. П.Н. Милюков совершенно верно указал, что реформа местных учреждений при Петре Великом повлекла за собой резкую децентрализацию управления [Милюков. 1892. С. 531]. Преемники Петра снова сделали упор на централизацию, что, однако, им в полной мере сделать так и не удалось; фактически пришлось восстанавливать старую, еще московскую систему управления с вкраплением в нее административных начал, выработанных петровской реформой. Причем в начале века децентрализация учреждений выражалась не только в создании автономных от политического центра властных и вполне самостоятельных единиц, но и в том, что при Петре впервые в России была заложена основа к участию сословных учреждений в деле государственного управления. В литературе этот факт почему-то принято оценивать положительно, так сказать, как прогрессивный, хотя внимательному исследователю, ясно, что тот сословный порядок управления, который был принят в России, на самом деле превращал сословия в государственные органы управления. Существующие в России сословия не были противопоставлены государству с самого начала своего возникновения, следовательно, они не отражали и не могли отражать тот индивидуалистический дух частности, который имеет форму произвола отдельной личности, пусть и собранной корпорацией. Отсюда слабость демократии как фундаментального условия общества в России. В период правления до Екатерины II тем не менее эти тенденции еще сказывались, правда, не столь ярко и от этого не столь опасно, не случайно поэтому дворянство (дворянская по преимуществу историография) так не любило эпоху правления Анны Иоанновны - именно в это царствование состоялось своеобразное возвращение старомосковского духа управления, когда дворянство наказывалось наравне со всеми остальными людьми в государстве, причем без всякого внимания к тому, что шляхетство уже начало себя мыслить в этот период как особое, т.е. благородное, сословие. При Елизавете мы наблюдаем мероприятия правительства, направленные к смягчению духа предыдущего царствования и от этого столь приятного дворянству, не случайно ее царствование называлось в литературе "золотым веком". Вместе с тем старомосковские принципы воеводского управления, особенно в так называемых городовых областях, продержались в России вплоть до введения в 1784 г. Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 г. Реформа областных учреждений при Екатерине II во многом совпала с возобновлением политики децентрализации Петра I. При Екатерине практически исчезают органы центрального отраслевого управления (так называемые коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения. Так, ведомство Каммер- и Ревизион-коллегий переводится в губернские казенные палаты, Юстиц-коллегия превращается в губернские палаты уголовного и гражданского суда. Причем последняя согласно ст. 115 Уч. губ. представляет собой соединенный департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий. Центральное управление, таким образом, низводится на уровень местного. При этом правительство снова повторяет опасные заблуждения Петра - вводит участие сословных учреждений в местное управление, но уже на более прочной основе, издав специально для этого две Жалованные грамоты: дворянству и городам. При Павле и особенно при Александре I положение резко меняется, и это несмотря на заверения Александра, что править он будет "по заветам бабки своей". Правил он скорее по заветам отца, правда, в более спокойной и приемлемой для дворянства форме. При этих монархах складывается практически современная система центрального управления и при них же возникает так и не решенная до сего дня проблема соотношения между централизацией и децентрализацией в деле местного управления, вернее, допустимого предела того и другого принципа на местах. Одновременно формируется порядок, просуществовавший вплоть до 1917 г.: центральные, по преимуществу великорусские, губернии управляются посредством жесткого полицейского надзора, значительно ослабленного, впрочем, введением в этих же губерниях в 1864 г. земских учреждений, с одной стороны, с другой - установлением различных режимов "благоприятствования" местным особенностям. Кроме того, в значительной степени губернатор - "начальник губернии", по легальному определению, - продолжал оставаться лицом, правившим достаточно автономно, поскольку обладал как значительной дискреционной властью по отношению к населению губернии, так и независимым положением по отношению к центральным органам власти. Другой характерной чертой, повлиявшей на дело управления местностями, была неопределенность критерия, на основе которого проходило размежевание областей. Может показаться парадоксальным, но в основе административного деления Империи при Петре лежал не экономико-географический фактор, принятый современной наукой рационального районирования территории, а старый фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют. Губернии создавались с таким расчетом, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами (оплачивал ими) с доходов своего населения, как сейчас бы сказали, определенную статью государственных расходов. Екатерининские реформы были не лучше. Критерием здесь было количество населения, поэтому размежевание проходило довольно механистично. В дореволюционной литературе отмечалось, что только область Всевеликого войска Донского имела историческое происхождение - это на всю Империю; хотя истины ради надо заметить, что вопрос размежевания всегда и везде во всех странах представляет собой большую проблему, разрешение которой имеет под собой далеко не всегда исторические основания. Прекрасным примером для иллюстрации этого может служить Франция, разделение которой на департаменты при Наполеоне I похоронило под собой старую, историческую систему деления, сформировавшуюся еще в эпоху Средневековья, при этом были разорваны вековые связи, но одновременно с этим нация была соединена в одно административное целое. |