История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Уч. губ., но в ходе реализации акта утвердилось новое наименование этой должности - генерал-губернатор или наместник. Практика применения данного акта, как это часто случается в России, выявила расхождение между действительностью и предписанной нормой, что, в частности, выражалось в следующем: в каждую отдельную губернию так и не назначали отдельного генерал-губернатора. Положение губернаторов тем самым существенно отличалось на практике от того, что предписывало Учреждение. В последующем власть генерал-губернаторов рассматривалась правительством в качестве экстраординарного института управления, что не способствовало его повсеместному распространению. Поэтому очень многие права и преимущества главнокомандующего (генерал-губернатора) по Уч. губ. перешли к губернаторам. Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. "гражданские губернаторы <1> как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства". Эта статья послужила источником ст. 494 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г., войдя в него практически в неизмененном виде. Губернатор одновременно с этим объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти, подтверждение чему находим в ст. 517 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. или ст. 292 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., источником которой явился отдельный закон - Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г.: "Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство <2> или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право". Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г. -------------------------------- <1> До 1874 г. губернаторы подразделялись на гражданских и военных. <2> Должность губернатора соответствовала 4-классному чину (действительный статский советник) по Табели о рангах (ст. 47 Уч. губ. 1775 г.). Ведомство должности губернатора. Дело точного определения ведомства (компетенции) губернаторов как органа высшего правительственного управления применительно к губернии очень долго оставалось неопределенным, несмотря на обилие нормативного материала по этому предмету. Общие Наказы губернаторам, издаваемые с 1719 по 1837 г., полагались на самом деле именно общими ввиду неполноты регулирования затронутых ими вопросов и чрезмерно абстрактных определений объема компетенции должностных лиц. Здесь мы наблюдаем то же колеблющееся состояние, что и в случаях определения статуса, положения губернаторов среди правительственных учреждений. Можно даже видеть определенную связь в том, что компетенция губернаторов изменялась вслед за изменениями в их положении. Неопределенность компетенции губернатора при этом усугублялась еще и тем, что царь мог лично поручить губернатору осуществить какое-либо дело или круг дел, не ставя при этом в известность соответствующего министра или орган центрального управления. Довольно часто такое поручение вообще могло быть дано в устной форме. Поэтому в целях облегчения изложения материала мы подразделяем компетенцию губернаторов по видам их общей деятельности. Хозяйственно-финансовая деятельность губернаторов. В этой сфере губернатор был строже всего связан как положениями законов, так и деятельным надзором центральных властей, хотя злоупотребления в общем и целом были обычным делом. Так, в период с 1825 по 1855 г. только один Комитет Министров наложил на губернаторов 189 серьезных взысканий. Законодательство специально запрещало губернаторам приобретать в своих губерниях недвижимые имения, но такое запрещение продержалось лишь с 1740 по 1765 г. Основной обязанностью губернатора по финансовой части был сбор узаконенных податей и налогов, кои поименованы были в специальных окладочных книгах, присылаемых ежегодно из Сената каждому губернатору. В период правления Анны Иоанновны губернатор нес личную ответственность за недоимки по этим книгам. Поэтому своевременный сбор податей прочно вошел в круг обязанностей начальников губернии. Вплоть до 1917 г. губернатор обязан был подавать два раза в год на Высочайшее имя особую ведомость невзысканных податей и недоимок с объяснением причин этого (ст. 359 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). До 1775 г. этот круг деятельности губернаторы осуществляли вполне самостоятельно, исключением следует считать краткий период до 1727 г., когда помощниками губернатора являлись земские комиссары, камериры и рекетмейстеры, являвшиеся, с одной стороны, агентами центральных ведомств: Сената и Каммер-коллегии, а с другой - представителями местных сословий. Также и с подушной податью, отмененной только в правление Александра III, губернаторы собирали ее единолично до 1731 г., после эту подать стали собирать непосредственно помещики. В 1764 г. губернаторам стала подчиняться таможня и почта. С 1775 г., как мы отметили выше, в помощь губернаторам на местах учреждается Казенная палата (согласно ст. 118 Уч. губ. "Казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент Каммер- и Ревизион-коллегий"), на которую возлагается главная обязанность по управлению сбором налогов в губернии. До 1837 г. Казенная палата находилась в прямом подчинении вице-губернатора и через него опосредованно подчинялась губернаторам, после же указанной даты губернатор только утверждал некоторые ее решения, например по приписке и выписке лиц к податному сословию и др. Губернатор сносился с Казенной палатой только через министра финансов. Он не мог даже наложить какое-либо административное взыскание на членов этой палаты (ст. 350 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Далее, по казенной части губернатор утверждал цены по казенным подрядам, закон разрешал ему заключать подобные договоры на сумму не свыше 10 тыс. руб., он же свидетельствовал наличность в казначействе. В 1708 г. на губернаторов было перенесено право старых московских воевод по управлению казенным имуществом во вверенных им губерниях. Губернатор сдавал на оброк казенную недвижимость, осуществлял общий надзор за казенными фабриками и заводами. Важно также отметить, что именно на губернаторах лежала прямая обязанность по защите казенных лесов от истребления, ст. 355 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., что было на самом деле чрезвычайно важно. Административно-полицейская деятельность губернаторов. Прежде всего в этой графе необходимо указать, что раньше под словом "полиция" понимались меры по управлению довольно большим кругом дел, начиная от традиционной борьбы с преступностью и заканчивая мелочным надзором за поведением людей в быту, а не только в общественных местах. Неоправданно широкое поле деятельности полиции обосновывалось общим постулатом о разумном государстве, каким оно мыслилось главным идеологам "регулярного" государства. Очень верно ratio этой государственной машины выразил сам Петр в одном из своих указов: "Ибо сами знаете, хотя что добро и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 3781). Полиция как отдельный вид государственного управления была учреждена в России только при Екатерине II, а особое свое развитие получила при Николае I, хотя при Александре I учреждалось одно время даже отдельное Министерство полиции. Однако сыск и борьба с преступностью входили в обязанность губернатора с самого первого времени их существования. При этом если общая полиция не в силах была справиться с бандитизмом в губернии, то губернатор имел право обратиться к содействию войск для наведения порядка (ст. 318 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). В этом качестве начальник губернии действовал как уполномоченный агент Министерства внутренних дел, поэтому все полицейские власти, состоявшие по МВД, входили в его подчинение, исключение было сделано только для отдельного корпуса жандармов, управление которого было сосредоточено в особых округах. Губернатор надзирал за удовлетворением нужд народного продовольствия (так назывался в то время государственный продовольственный резерв), за местной торговлей, следил за деятельностью пожарных частей губернии, наблюдал за работой санитарных и медицинских учреждений. Начиная с Петра I государство ведет борьбу с профессиональным нищенством, поэтому губернаторы, с одной стороны, обязаны были отлавливать нищих, а с другой - следить за деятельностью местных благотворительных организаций. Судебная деятельность губернатора. Уже при Петре I делается первая попытка отделить суд от администрации на местном уровне. Однако она не увенчалась успехом. В период с 1713 по 1727 г. действуют попеременно на автономных началах сословные судебные учреждения в лице ландрихтеров, надворных и провинциальных (городовых) судов. Но уже в 1714 г. губернатор превращается в апелляционную инстанцию на решения данных судебных установлений. Обжалование постановлений губернатора возможно через Юстиц-коллегию в Сенат, а с 1722 г. губернатор начинает председательствовать в надворном суде, возглавляя фактически местную судебную машину. В 1727 г. сословные суды упраздняются вовсе и суд передается губернаторам, воеводам и их помощникам (асессорам), обжалование решений которых подлежит по-прежнему через Юстиц-коллегию в Сенат. По учреждению вновь сословных судебных органов в 1775 г. они так и не стали в совершенно независимое положение от губернатора. Напомним, Екатерина ввела в губернию следующие судебные учреждения: палаты уголовную и гражданскую (ст. ст. 6 и 8 Уч. губ.), Верхний земский суд (ст. 134 Уч. губ.), на уездном уровне учреждался уездный (окружной) суд (ст. 22 Уч. губ.), а также Верхняя и Нижняя расправы (ст. ст. 34 и 36 Уч. губ.), вводился и так называемый совестной суд (ст. 40 Уч. губ.). По способу своего формирования эти судебные места, как тогда говорили, были смешанные, частью пополнялись по усмотрению органов государственного управления, а частью посредством выборов от сословий, которые проходили под деятельным контролем со стороны губернатора. Так, председателей палат и Верхнего земского суда назначал Император по представлению Сената, в заполнении же мест членов этих судебных установлений принимал участие губернатор в той или иной степени. Например, членов совестного суда избирали сословия, но из кандидатур, представленных губернатором (генерал-губернатором) (ст. 63 Уч. губ.), членов Верхнего земского суда и уездного (окружного) суда избирали сословия, но избрание каждой кандидатуры утверждал своим решением опять-таки губернатор (ст. ст. 65 и 66 Уч. губ.). Члены Верхней и Нижней земской расправы вообще назначались губернским правлением из числа чиновников (ст. 75 Уч. губ.), т.е. фактически губернатором. В период действия Судебных уставов 1864 г. губернаторы в основном были лишены каких-либо прав по судопроизводству, но с введением института земских начальников в 1889 г. стала возможной подача кассационной жалобы на решение уездных съездов, являвшихся кассационной инстанцией для решений земских начальников, прямо в губернское присутствие <1>, заседавшее в составе губернатора, вице-губернатора, губернского прокурора, председателя окружного суда и двух постоянных членов по высочайшему назначению и представлению МВД. -------------------------------- <1> Кроме того, губернское присутствие рассматривало дела об аресте имущества, заведовало конкурсным производством по решению же общих судов, рассматривало межевые споры, разрешенные в мировом порядке, - все это после 1864 г. Военная деятельность губернаторов. Изначально, точнее, с 1712 г., когда губернаторам были подчинены расквартированные в их местности армейские полки, эта сфера деятельности губернаторов была очень обширной, однако по своей сути она напоминала скорее деятельность по обеспечению армии необходимыми припасами и набором рекрутов. После же 1775 г. всякая военная власть у губернаторов была отнята и передана генерал-губернаторам, впрочем, последние, как знаем, не получили широкого распространения. Фактически в указанный год военная власть, военное управление было окончательно отделено от гражданского. Гражданская власть обязывалась обеспечением войск, расквартированных на местах, словом, занималась тем, чем обычно занимается интендантство. Военные губернаторы, просуществовавшие в России до 1874 г., как мы уже об этом упоминали, назначались в те местности, которые были недавно присоединены к Империи или же имели крупное стратегическое значение, наличие порта например. * * * Одним словом, ведомство губернаторов было обширным и сложным. О напряженности губернаторского труда свидетельствуют, например, такие строки одного исследователя: "По официальному отзыву Министра внутренних дел (1843 г.), губернатор кроме ежедневного присутствия в губернском правлении присутствовал еще в семнадцати учреждениях. По сведениям же 40-х годов XIX века, губернаторы должны были подписывать в год до ста тысяч бумаг или около 270 ежедневно, следовательно, если предположить, что они тратили на просмотр и подписание каждой бумаги одну минуту, то тогда окажется, что эта подпись бумаг занимала четыре с половиной часа ежедневно" [Блинов. 1905. С. 161]. Генерал-губернатор и его должность. Наместники или генерал-губернаторы появляются в системе местного управления в 1775 г. (хотя такое наименование должности встречается в памятниках уже с 1719 г.): "Для управления же губерниями полагается Главнокомандующий в отсутствие Императорского Величества" (ст. 2 Уч. губ.). Данная формулировка сразу же указывает на важную отличительную черту поста генерал-губернатора: его должность была должностью политической, его власть была по роду своему высшей надзорной властью. Подтверждение этому находим в ст. 59 Уч. губ., согласно которой главнокомандующий назначается на должность повелением высочайшей власти. Значимее всего определяется полнота поста генерал-губернатора в гл. IV Уч. губ., где находим следующие положения: "Должность Главнокомандующего есть... строгое и точное взыскание со всех ему подчиненных мест" (ст. 81); "Главнокомандующий не есть судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел" |