История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
Табели о рангах назначал непосредственно губернатор. По ведомственной принадлежности, а не по штату к ней прикомандированы были два чиновника по особым поручениям: один из них старший, другой младший (ст. ст. 461 и 462 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Канцелярия была просто необходима губернатору для письмоводства по огромному кругу дел, входивших в его компетенцию. Из правительственных органов управления на уровне губернии в первую очередь заслуживает упоминания губернское правление. Именно оно согласно определению закона являлось подобием правительства регионального уровня: "Правление губернии есть то место, которое управляет в силу законов именем Императорского Величества всею губерниею, обнародует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания Императорского Величества и выходящие из Сената и из прочих государственных мест на то власть имеющих" (ст. 95 Уч. губ. 1775 г.). Именно эта статья екатерининского акта послужила источником ст. 446 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. Однако в реальности значение губернского правления может быть оценено в основном как орган совещательный при губернаторе. К первоначальной функции правления следует отнести разрешение вопросов общего надзора (ст. 96 Уч. губ.) и оказание помощи в губернском исполнительном производстве, под которым понималась обыкновенная канцелярская процедура, еще и сейчас называемая в современном аппарате "исполнением бумаг". В XIX в. во время реформирования местного управления в 1845 г. и особенно в 1865 г. губернское правление получило более самостоятельное положение через передачу в его компетенцию особого круга вопросов. Изменен был и состав правления за почти полувековое свое существование. Вначале в него входили: губернатор (генерал-губернатор), два губернских советника (асессора), вице-губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел, губернский стряпчий уголовных дел (ст. ст. 94 и 104 Уч. губ. 1775 г.). В конце XIX в. губернское правление состояло из губернатора, вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора, губернского землемера, асессора (ст. 442 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При рассмотрении правлением особых мер по отдельным вопросам его присутствие расширялось за счет представителей от органов, обычно осуществлявших управление данными делами; например, при рассмотрении губернским правлением мер, касающихся дворянства, на его заседания (в общее присутствие) приглашались губернский и уездные предводители дворянства; при рассмотрении вопросов об управлении казенным имуществом приглашался управляющий казенной палаты и губернский чиновник Министерства уделов. Компетенция губернского правления была весьма широкой (Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.): - обнародование законов и указов; - надзор за повсеместным исполнением законов; - обращение к другим правительственным учреждениям в губернии; - дела по охране общей безопасности, например поимка беглых преступников, пресечение нищенства и бродяжничества; - дела по охране народного здравия; - строительные и дорожные дела; - общие административные дела; - дела по судебной части. Правление под председательством губернатора до 1864 г. рассматривало судебные дела по бесспорным взысканиям. Здесь же следует учитывать и то, что после 1890 г. губернское правление в лице губернского присутствия превратилось в судебно-административный орган, совмещающий в себе одновременно как судебную, так и административную власть по судебному же управлению. Далее, следующим органом местного управления, предусмотренного Уч. губ. 1775 г. и сохранившегося вплоть до 1917 г., была казенная палата. Палата, по определению закона, была не чем иным, как "соединенным департаментом Каммер- и Ревизион-коллегий" (ст. 118 Уч. губ.). Позднее палата превратилась в обыкновенное местное отделение имперского Минфина. Структура палаты за время ее существования также пережила серьезные изменения. Так, если вначале она возглавлялась вице-губернатором, то после 1837 г. ее возглавил уже особый управляющий. Кроме того, первоначально в ее состав входили: директор экономии и домоводства, советник, два асессора, губернский казначей. После 1892 г. состав палаты был иной: начальники отделений (общим числом три отделения), секретарь, чиновник особых поручений, архивариус, экзекутор, в нерусских губерниях по штату полагался переводчик. Необходимо заметить, что согласно ст. 122 Уч. губ. "уездные казначеи подчинены казенной палате, которая их погодно и при смене считает и их счета проверяет". Позднее казначейство на местном уровне было представлено губернским и уездными казначействами (ст. 1072 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Казначейства подчинялись ведению Министерства финансов. Главный предмет ведомства казенной палаты, в чем ей оказывали прямое содействие казначейства (ст. 123 Уч. губ.; ср. ст. 136 Там же), заключался в сборе государственных налогов и податей (ст. 119 Уч. губ. 1775 г.). Причем необходимо указать, что сама палата эти налоги не собирала, их собирали казначейства, палата же имела надзор за сбором налогов (ср. ст. ст. 136, 138 Уч. губ. и ст. 1035 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Сравнение это небезынтересно, так как здесь мы видим довольно хороший пример своеобразного доверия государства своему населению. De iure казначей не имел власти собирать налоги, он их обязан был только учитывать и хранить. Налоговые суммы должны были добровольно уплачиваться населением (ст. 138 Уч. губ.). Порядок сбора был, таким образом, явочным, почти современным и цивилизованным, разъезд налоговых чиновников по налогоплательщикам был прекращен раз и навсегда. Важно указать, что Министерство финансов имело в губерниях также еще один уполномоченный орган по сбору акцизов (ст. ст. 1 и 2 Уст. обак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). Акцизное губернское управление было учреждено в 1861 г. по весьма жизненному для России вопросу; в этом году, как известно, была отменена винная монополия, до этого представленная в виде винной регалии, подлежащей откупу. Акцизные сборы <1> исторически составляли весьма большую часть государственного бюджета, поэтому государство было крайне заинтересовано в эффективной деятельности подобных учреждений. В частности, заинтересованность государства выражалась в том, что акцизные чиновники были самой высокооплачиваемой категорией служащих в России. Важно отметить и то, что губернское акцизное управление подчинялось только министру финансов (ст. 21 Уст. об ак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). В состав этого органа входили: управляющий, необходимый штат ревизоров и техников, чиновники по судебной части, контролеры и надсмотрщики за акцизным сбором. Имеет смысл отметить, что именно акцизное управление следило за качеством традиционного для России горячительного напитка - водки. -------------------------------- <1> Акцизным сбором в России помимо водки (алкоголя) облагались табак и сахар, довольно долго держалась соляная монополия, введенная Петром и отмененная только в середине XIX в. По учреждении в 1837 г. Министерства государственных имуществ в ведомство этого органа перешли управление казенными крестьянами и непосредственный надзор за казенной недвижимостью на местах, в связи с чем в 1838 г. на местном уровне учреждается управление государственных имуществ. Наконец, надо отметить, что общее совершенствование государственного аппарата Империи в XIX в. привело к сосредоточению общих контрольных функций в лице центрального ведомства - Государственного контроля. Как отмечают исследователи, ведомство Государственного контроля во многом складывалось из контрольной и надзорной функции губернских казенных палат, постепенно от них передаваемых в местные же органы, в свою очередь объединенные в 1836 г. в рамках единого, центрального бюрократического органа. Государственный контроль с самого момента своего появления рассматривался в качестве отдельного министерства. Существенное уточнение компетенции этого учреждения состоялось в 1866 г., когда оно получило право формальной финансовой ревизии всей отчетности всех органов государственной власти и управления Империи, в связи с чем в указанный год на местах появляются отделения Государственного контроля в лице так называемых контрольных палат (ст. 1134 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Контрольная палата состояла из управляющего, помощника управляющего, старшего и младшего ревизоров, их помощников, секретаря, журналиста (ведущего журналы (протоколы) заседаний палаты. - М.И.), счетных чиновников. Важно указать, что палата проверяла не только законность расходования средств, но и их целесообразность. При губернском правлении состоял также ряд иных присутствий, председателем которых был губернатор или уполномоченное им лицо. К таковым относились: присутствие по воинской повинности (учреждено в 1874 г. ввиду введения Воинского устава, регламентировавшего всеобщую воинскую повинность), губернский статистический комитет под руководством особого председателя, губернский и уездные училищные советы под председательством губернского и уездных предводителей дворянства и ряд других. Однако местное управление, как мы его понимаем, не исчерпывалось только лишь губернскими учреждениями, согласно ст. ст. 16 и 17 Уч. губ. в губерниях учреждались особые административные единицы под названием уездов, которым полагалось свое уездное управление под контролем властей губернских. Однако приходится признать, что до 1775 г. этот уровень управления представлен был в основном воеводами с подчиненным им штатом чиновников. После указанной даты уезды управлялись сословными органами местного дворянства. После 1861 г. их место заступили волостные учреждения крестьян и уездное земство, последнее, как известно, относится уже к органам местного самоуправления. Сословный элемент местного управления. В действительности о заявленном статусе приходится говорить с известной долей осторожности и условности - Россия вообще такая страна, где не существует четких и ясных социальных форм, где все расплывчато, история отечественного права это только подтверждает. В общем виде картина будет такова: правительство в указанное время разрушало одной рукой то, что творило другой. Это не гипербола и не красочная метафора. Обратимся к фактам. Государственная политика децентрализации власти выражалась не только в низведении центральных учреждений до уровня местных и в наделении органов сословного самоуправления властью, но и в сверхцентрализации полномочий в руках немногих лиц, облеченных доверием Государя. Сословные же органы управления ставились под столь жесткий государственный надзор, что фактически превращались не в нечто противоположное государству, а в прямо ему подчиненные, дополнительные органы управления уже сословиями. Фактически не сами они, сословия, а государство продолжало управление даже чисто внутренними, сословными, интересами. Поэтому на самом деле сословный строй России во многом является фикцией! Сказанное весьма ярко проявилось уже при введении начал сословного самоуправления при Петре. В начале царствования мы видим попытки учредить на местном уровне некий противовес государственным чиновникам в лице выборных от местных сословий служащих по судебной и финансовой части. Например, укажем на должность ланд-рихтера, рассматриваемую в литературе как безусловный шаг вперед в общем развитии права, поскольку этот земский судья избирался от дворянства области и тем самым не был напрямую подчинен местной администрации. В 1719 г. вместо ландрихтеров учреждаются надворные суды (от шведск. hoffratt). В том же 1719 г. упраздняются ландраты, вместо которых вводятся асессоры из отставных дворян, но в 1722 г. губернатор возглавляет надворный суд, в 1727 г. его и вовсе упраздняют. Как совершенно верно заметил один отечественный историк права, "таким образом, Петр Великий, начавши свои государственные реформы значительным допущением областной земщины к делам местной администрации и после разных изменений, постепенно клонившихся к подавлению всякого значения земщины, покончил почти совершенным отстранением земщины от дела местного управления и отдачею ее не только под строгую опеку приказной администрации, но даже под надзор военному начальству, командующим армейскими полками, расставленными на вечных квартирах по губерниям, так что в последний год царствования Петра вся Россия по закону находилась как бы в постоянном осадном положении у русской же армии" [Беляев 1905. С. 116]. Что было совершенно естественно ввиду военного характера абсолютизма, установившегося в России. Екатерининские учреждения, созданные реформами 1775 г. и особенно 1785 г., формально допуская сословность в виде самостоятельного института управления, на самом деле шли по пути включения этих органов сословного управления в общую государственную машину. Так что вполне логичными выглядит ряд указов, первый из которых состоялся в 1818 г., другой - в 1822 г., которыми губернский предводитель дворянства считался лицом V класса по Табели о рангах, а дворянские депутаты - IX класса. Формально не участвуя в государственном управлении, а только в сословном, они тем не менее считались находящимися на государственной службе. Точно такой же странный порядок был учрежден и для крестьян, когда волостные учреждения фактически выполняли роль местных полицейских сил под строгим и бдительным надзором губернской полиции. § 3. Местное самоуправление в Российской империи В общем и целом идея необходимости взаимного учета интересов центра и местностей стала со временем оселком внутригосударственной политики всех стран Европы в XIX в. Местное самоуправление со своим отдельным от общегосударственного кругом вопросов и полномочий стали рассматривать как один из необходимых элементов демократической формы правления. Доказательством чего служит известная дихотомия интересов государства и сословной корпорации, послужившая Гегелю в первой половине XIX столетия материалом для построения его теории гражданского общества. В конкретике государственного общения отмеченная дихотомия имела форму противопоставления принципов централизации и децентрализации государственного управления. Окончательно этот вопрос до сих пор не решен в европейской правовой мысли. По-прежнему идут концептуальные споры по поводу определения оптимального соотношения принципов централизации и децентрализации. Земская реформа. Земская реформа 1864 г. преследовала своей целью "дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства", как значилось в объяснительной записке к первому проекту, подготовленному Н.А. Милютиным. Безусловно, земская реформа, преследовавшая цель освободить народную инициативу от правительственной опеки, стремилась продолжить все коренное дело реформ, начатых 19 февраля 1861 г. Земские учреждения вводились постепенно и не повсеместно. Первые земства были открыты 7 февраля 1865 г., всего же в период с 1865 по 1866 г. их учредили в 27 губерниях Европейской России, а в 1867 - 1875 гг. еще в шести. Сибирь и национальные окраины не были затронуты этой реформой, что касается окраин, правительство не без основания опасалось роста сепаратизма в них, кроме того, данные местности в качестве привилегии имели особый порядок управления, отчасти доставшийся им еще до вхождения в состав Империи (Финляндия, Прибалтика), отчасти приспособленный к национальным и этнографическим особенностям народов, там проживавших (Средняя Азия). В этой связи никак нельзя пройти мимо филиппик, которые обычно встречаются в трудах авторов либерального направления, кои видят в факте отказа вводить земства в национальных окраинах антидемократический акт. Однако при здравом рассуждении приходится признать, что введение земств, например, в среднеазиатских владениях Империи способно было только спровоцировать волнения среди местного населения, да и с общей точки зрения подобное мероприятие тоже иначе как попыткой грубой административной русификации назвать было бы нельзя. Сибирь не годилась для земства также еще потому, что там было относительно редкое русское население, огромные пространства и необжитые территории извратили бы идею местного самоуправления, окарикатурили ее еще и потому, что сибирское земство сразу бы попало в сильнейшую, гораздо более сильную, чем это случилось впоследствии в Европейской России, зависимость от правительства. Однако в 1905 г. после постройки Транссибирской магистрали, когда русское население увеличилось и стало преобладающим в Сибири, здесь все же были введены земства. Наконец, имеет смысл указать и на тот факт, что в 1876 г. земства попытались ввести в области Всевеликого войска Донского, что вызвало протесты даже казаков, поэтому в 1882 г. земства здесь были упразднены. В 1912 г. земские учреждения были введены в девяти западных губерниях. Общие результаты работы земств следует признать весьма удовлетворительными. После 1917 г. и вплоть до сегодняшнего дня в России не было ничего подобного; сейчас, как известно, создание системы органов местного самоуправления продвигается с большим трудом. Однако известные события марта 1881 г. поставили перед правительством вопрос о соразмерности допущенных свобод и готовности народа, его лучшей части, как считалось, - интеллигенции принять эту свободу. Необходимо заметить, что правительство в создавшейся ситуации все же оказалось не на высоте. Царствование императора Александра III по праву считается эпохой контрреформ, извратившей во многом принципы преобразований предыдущего правления. Весьма концентрированно новое направление царствования проявилось в возврате, в частности, местного самоуправления к старым, изжившим себя принципам сословности, в искусственной попытке возвратить дворянству (не оправдавшему себя и свою роль как правящего слоя) его "былое величие". Однако полностью вернуться к старому положению было невозможно, физически дворянство не было той опорой, которая могла помочь. Вот лишь небольшое свидетельство современника (речь идет об инспекционной поездке министра внутренних дел Сипягина): "В Романово-Борисоглебском уезде на пристани его (министра. - М.И.) встречал уездный предводитель дворянства, дряхлый старичок, явно не приспособленный ни к какой ответственной роли и с трудом объяснявшийся при помощи слухового рожка. В Ростове Великом уездный предводитель Энгельгардт, врач по образованию, совмещал обязанности предводителя с вольной акушерской практикой в своем уезде. Остальные впечатления дворянской жизни в уездах, за маленькими исключениями, были того же порядка. Всюду чувствовалось дворянское оскуднение, и материальное, и личное, не оказывалось ни людей для службы, ни средств у них. Наряду с этим - растущее богатство фабричной аристократии: прекрасные дома, больницы, приюты, школы, пышные обеды и приемы, явное обилие денег, заискивающая заносчивость новой знати, начинавшей чувствовать "себя "первенствующим сословием" |