История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
[Крыжановский. 1997. N 4. С. 115 - 116]. Поэтому правительство пошло по пути включения органов местного самоуправления в систему общегосударственных органов власти. Тем более, что существовавшая тогда, как и теперь, теория государственного права это позволяла делать. Усилены были избирательные права дворянства, кроме того, из них стал формироваться отдельный корпус земских начальников, замещавших собою мировые судебные учреждения. В целом приходится признать, что редакционные изменения 1890 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях были существенным шагом назад, во многом предрешившим внутригосударственный кризис 1905 - 1907 гг. Губернские и уездные земские учреждения. Земства представляли собой двухуровневые органы (ст. 12 Пол. о зем. уч. 1864 г.) местного самоуправления "для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда" (ст. 1 Пол. зем. уч. 1864 г.). Очень важными для статуса земств были положения ст. ст. 6 и 7, вводившие правовую базу, отделявшую их от государства; по своей юридической форме земства объявлялись юридическими лицами (ст. 5 Пол. о зем. уч. 1864 г.), однако, разумеется, по своей классификации они относились к корпорациям публичного права, в учреждении которых участвует население данного уезда и губернии в целом. Причем немаловажным было то, что на учредительную волю населения не оказывали влияние сословные перегородки. Следовательно, земства можно рассматривать в качестве органов управления с независимой от государства учредительной властью. Коренное изменение, внесенное Положением 1890 г., заключалось в том, что отныне земства утрачивали независимость от государства, их собственная учредительная воля упразднялась и сами они вводились в состав прочих государственных органов. Сделано это было юридико-технически очень умело, ст. 4 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. предписывала применять правила, установленные для казенного управления в отношении имущества земств. Таким образом, формально продолжая существовать в виде корпорации публичного права (все того же юридического лица), фактически земства стали возникать в силу учредительного акта государственного органа. Взаимоотношения земств с государственными властями изначально строились по довольно либеральной схеме. Государство, прежде всего в лице губернатора, обладало дискреционной и надзорной властью, основа которой коренилась в закрепленном законом объеме полномочий земств. Закон проводил строгое разграничение вопросов, подведомственных исключительно этим органам, оставлял за губернатором право надзора. Например: "начальник губернии имеет право приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам" (ст. 9 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Кроме того, следует обратить внимание на положение ст. 6 Пол. о зем. уч. 1864 г., прямо предписывающее правительству право утверждать распоряжения земств и наблюдать за их деятельностью. Положение, надо признать, не ограничивалось абстрактными формулировками в этом вопросе и приводило в действие механизм реализации надзорной власти губернатора. В частности, ст. 93 требовала "сообщать без замедления начальнику губернии" все постановления земских собраний. В том случае, когда губернатор усматривал в них что-либо противозаконное, он в порядке ст. 94 Пол. зем. уч. 1864 г. имел право в семидневный срок обжаловать данное постановление в 1-й департамент Сената. Такое право начальника губернии следует признать вполне разумным, но этого совершенно нельзя сказать о самой процедуре подобного обжалования, поскольку 1-й департамент Правительствующего Сената не относился к судебным установлениям Империи, а в порядке ст. 117 Уч. суд. уст. и согласно Уч. прав. Сен. являлся административным органом. Таким образом, надзор в этом вопросе может быть охарактеризован как административный. После 1890 г. порядок осуществления надзора был еще более ужесточен. Основанием послужила новая редакция ст. ст. 82 и 83 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г., классифицировавших решения земских органов на подлежащие утверждению вышестоящих властей (при этом в таких категориях дел особо выделялись решения, подлежащие утверждению исключительно МВД; ср., однако, положения ст. ст. 90 и 92 Пол. о зем. уч. 1864 г.) и не подлежащие таковому утверждению. В порядке ст. 87 губернатор получил право приостанавливать исполнение любого решения земства. Наконец, изменена была и старая процедура обжалования губернатором решений земств. В этой связи опять-таки проводилась старая классификация (ср. ст. 9 Пол. о зем. уч. 1864 г.) решений земств на противоречащие законам и на противоречащие общественным интересам. Первые решения полагалось обжаловать, как и прежде, в 1-й департамент Правительствующего Сената (ст. 90 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г.), тогда как вторые подавались губернатором через МВД на рассмотрение Государственного Совета или Комитета Министров (ст. ст. 91 и 92 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г.). Наконец, следует указать и на более формальные признаки зависимости земств от органов государственной власти. В первоначальной редакции Положения (ст. 82) от гласных земских собраний требовалось принесение присяги "о государственной службе", но в редакции 1890 г. (ст. 124) закон фактически стал рассматривать членов земств в качестве государственных служащих, поскольку было предписано губернатору представлять членов земских управ к производству в первый классный чин после трех лет их службы, т.е. фактически после первого срока пребывания в должности. Далее, зависимость земств от правительства традиционно усматривается в праве утверждения МВД председателей земских управ (ст. 56 Пол. о зем. уч. 1864 г.), в праве Императора назначать председательствующих в губернском земском собрании (ст. 53), в праве обязательного членства в земских собраниях представителей казенного управления (ст. 55) и, наконец, в таком малозаметном факте, как обязанности земств хранить свои средства только на счетах уездного казначейства (ст. 106). После 1890 г. все эти правила изменены не были. * * * Полномочия земств были определены гл. 3 Положения и относились к вопросам, традиционно находящимся в компетенции органов местного самоуправления. Назовем в качестве примера некоторые из них: взимание местных налогов, пошлин и сборов; благоустройство территории (причем здесь под термином "благоустройство" следует понимать самый широкий круг вопросов - от санитарных мероприятий до устройства путей сообщения); попечение о мерах местного просвещения, торговли и промышленности. Единственным критерием, который может служить делу разграничения вопросов компетенции местного и государственного управления, является именно критерий привязки того или иного вопроса к строго очерченному кругу территории, за пределами коего этот вопрос уже утрачивает свою остроту. Земские учреждения получили право издания нормативных актов по предметам своего ведомства (ст. 66 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Со временем вся совокупность распоряжений и постановлений органов земств составила особый вид источников права Российской империи, известный как статутное право. Изначально этот вид компетенции находился под надзорной властью губернатора (ст. 90 Пол. о зем. уч. 1864 г. и МВД, ст. 92 Пол. о зем. уч. 1864 г.). После 1890 г. право издания общеобязательных нормативных распоряжений оставлялось только за губернским земским собранием. В указанный год произошло и другое изменение в компетенции земских учреждений, коснувшись, правда, существеннее всего только финансовой стороны их деятельности. В дальнейшем контроль со стороны правительства за этим родом деятельности только усилился. Например, Высоч. утв. мнением Госсовета от 12 июня 1900 г. воспоследовало фактическое узаконение, вводившее право губернатора утверждать местные сборы. Данное постановление требовало усложненного порядка оспаривания мнения начальника губернии (в МВД и Минфин) по вопросу увеличения ставок налога с недвижимости, имевшего огромное, если не сказать основополагающее, значение для земств. Структура земских учреждений была проста и не претерпела изменений даже в малоблагоприятный для них 1890 г. Низовое звено земств составляли уездные земские собрания, формируемые посредством всесословных, но цензовых выборов. Земское собрание было главной учредительной силой в уезде. Председателем земского собрания полагался быть уездный предводитель дворянства - фактически он назначался законом на эту должность (ст. 43 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Распорядительным органом уездного земского собрания являлась уездная земская управа. Членов ее и председателя сроком на три года (таков был общий срок деятельности земских собраний) избирало собрание, председателя, однако, утверждал губернатор. Общее число членов управы в уезде могло быть по решению уездного собрания поднято до шести. Губернское земское собрание формировалось за счет делегирования гласных от уездных земских собраний по специальным квотам от каждого собрания (ст. 51 Пол. о зем. уч.). Председателем губернского собрания мог быть губернский предводитель дворянства и то только в том случае, как говорил закон, "когда Государю Императору не угодно будет назначить для председательствования в оном собрании особенное лицо" (ст. 53 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Это собрание в свою очередь избирало в качестве распорядительного органа губернскую земскую управу, избрание председателя которого утверждал уже министр внутренних дел (ст. 56 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Изменения 1890 г. в отношении структуры земских учреждений касались только того, что ст. 16 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. допустила к избранию в члены и председателем уездных и губернских земских управ не только гласных, т.е. членов собраний, но и лиц, имеющих цензовое право голоса. * * * Уездные и губернские земские собрания избирались сроком на три года каждые, заседать они, однако, могли в таком порядке: уездные - 10 дней, а губернские - 20 дней в году (ст. ст. 76 - 77 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Этот порядок был оставлен без изменений и после 1890 г. Закон в то же время допускал внеочередные, "чрезвычайные", по легальному определению, собрания, но с разрешения МВД (ст. 79 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Порядок избрания гласных (так тогда назывались депутаты, потому что они подавали голоса, голосовали в общем смысле) уездных земских собраний был подчинен довольно сложному порядку. Закон (ст. 17 Пол. о зем. уч. 1864 г.) негативным образом определял имеющих право голоса на избирательных съездах; последние были особого рода собрания, на которых, собственно, и происходили выборы гласных. Итак, правом голоса обладали лица мужского пола, 25 лет от роду, не осужденные (как сейчас говорят работники правоохранительной сферы), российские подданные. Статья 27 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. существенно расширяла негативный перечень лиц, лишенных избирательных прав; в него, в частности, попали все священнослужители христианского вероисповедания. Правда, ст. 57 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. предоставляла право назначать местным епархиальным властям особых представителей в уездное земское собрание. Женщины по закону не лишались права голоса, но они могли им воспользоваться, только делегировав (уполномочивая, как гласил закон) от себя особо доверенных лиц для участия в избирательных съездах. Точно такой же порядок предписывался в отношении юридических лиц, имевших на праве собственности недвижимость в уезде, а равно и арендаторов таковой недвижимости. Таким образом, главным критерием, влиявшим на назначение или отсутствие у человека права голоса, был имущественный ценз, выражавшийся либо во владении недвижимостью, либо в годовом доходе не менее 6 тыс. руб. Цензовое владение недвижимостью должно было составлять 100 минимальных крестьянских наделов, определенных для данной губернии согласно Положению о поземельном устройстве крестьян 1861 г. В дальнейшем ценз определялся более четко, в среднем, по подсчетам государствоведов того времени, он составлял от 200 до 250 десятин по стране. Надо также заметить, что после 1890 г. цензовые ограничения были еще более ужесточены. Первоначально выборы в уездные собрания производились по трем куриям: уездных землевладельцев, городских обывателей и сельских обществ (ст. 16 Пол. о зем. уч. 1864 г.). При этом, согласно ст. 30 Положения, курия сельских обществ избирала из своего состава выборщиков на избирательный съезд в количестве не более 1/3 от общего числа всех членов волостных сходов губернии. Здесь же необходимо иметь в виду, что количество гласных от той или иной курии полагалось в зависимости от совокупного имущественного ценза, приходящегося на всех избирателей по данной курии (ст. 33 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Таким образом, крестьяне, будучи более многочисленным разрядом населения, избирали от себя наименьшее число гласных. В дальнейшем избирательный порядок претерпел сильнейшее изменение в сторону увеличения сословности при выборах гласных. Последнее выразилось в еще большем по сравнению с прошлым избрании гласных от дворянства данного уезда. Ценз также был увеличен. При этом, поскольку при увеличении ценза уменьшилось в пропорциональном объеме число избирателей, был введен кумулятивный порядок голосования, когда избиратели, владевшие в уезде недвижимостью в 1/10 цензового объема, избирали от себя представителей на избирательные съезды, с тем чтобы каждый такой представитель имел в совокупности требуемый законом ценз. Выборы из прямых становились косвенными, двухступенчатыми. В отношении крестьян вовсе были введены драконовские правила. По Положению 1890 г. они лишены были права избирать гласных, каковых стал назначать непосредственно сам губернатор из числа выбранных от крестьян представителей: по одному от каждой волости; только многонаселенные волости могли претендовать на право иметь двух гласных от себя в уездных собраниях. Гласные от крестьян стали снова избираться только по Закону 5 октября 1906 г., когда порядки в Империи несколько смягчились. Вместе с тем необходимо отметить, что пассивное и активное избирательное право по выборам в земские учреждения осталось неизменным и после 1890 г., когда гласными могли быть лица, имеющие право голоса. Наконец, стоит сказать, что Положение 1890 г. вводило неизвестный ранее институт обжалования результатов выборов. Ранее избрание уездных и губернских предводителей управ подлежало утверждению властей. Теперь же губернское по земским делам присутствие получало право вовсе кассировать выборы гласных, заменить кандидатуры одних гласных другими, назначить дополнительные выборы. Не случайно новый порядок функционирования учреждений местного самоуправления подвергся самой уничижительной критике в публицистике той эпохи, а политика правительства получила ярлык "охранительной". |