История Российского государства и права Учебник (Исаев М_. Учебник" (Исаев М. А.) ("
 Скачать 2.67 Mb.
|
|
(гл. 4 Конституции РСФСР в ред. 1925 г.). Редакция 1925 г. Основного Закона России сохранила эти нормы представительства, изменив их только для волостных (районных) съездов Советов: один делегат на 300 избирателей. Была установлена и предельная численность волостного съезда Советов - не более 150 делегатов (п. "д" ст. 51 Конст., СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218). Съезды созывались не реже двух раз в год. После 1922 г. - не реже одного раза в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44). Советы, от которых происходило делегирование депутатов на съезды различного уровня согласно Конституции 1918 г. подразделялись на городские и сельские (ст. 57). В городах Советы избирались из расчета один депутат на каждую тысячу человек населения, в сельской местности - один депутат на 10 тыс. человек населения. Важно отметить, что Конституция предусматривала возможность существования форм прямой демократии. Примечание к ст. 57 Основного Закона гласило: "В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно". Как съезды Советов, так и сами Советы различного уровня избирали из своего состава исполнительные комитеты (ст. ст. 55 и 58 Конст.). Подробную организацию исполкомов и их компетенцию Конституция не устанавливала, но это было сделано конституционной новеллой 1919 г.: п. V Пост. "О советском строительстве" VII Всероссийского съезда Советов. Статья 1 Постановления гласила: "Исполнительные комитеты избираются съездами, являются между съездами высшим органом советской власти на соответствующей территории и подчинены вышестоящему исполнительному комитету и Совету народных комиссаров" (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Для выполнения текущей работы исполкомы образовывали в своем составе отраслевые отделы. Отделы возглавлялись заведующими. Они могли быть и не депутатами съезда Советов. При заведующем образовывалась коллегия непосредственно самим исполкомом с правом совещательного голоса. Весьма важным структурным подразделением исполкома являлся его президиум: "Для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти исполнительный комитет избирает президиум: губернский от 3 - 5 членов, уездный - 3 члена" (ст. 13 Пост.). Для волисполкомов президиум не предусматривался. Весьма скоро вся власть сосредоточилась именно в президиуме и на фигурах заведующих отделами. Новелла 1922 г. только расширила их права. Органы управления Советской власти. Основу органов государственного управления (исполнительно-распорядительная функция) представительных органов государственной власти РСФСР, а потом и СССР до 1946 г. представляли так называемые народные комиссариаты - наркоматы и приравненные к ним ведомства. По смыслу первого Декрета Советской власти "Об учреждении СНК" (СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 1) наркоматы образовывались на базе прежних министерств. Во всяком случае, аппарат этих министерств, в основном центральный, был использован большевиками, несмотря на саботаж чиновничества и стремление самих большевиков уничтожить старую государственную машину. Но оказалось, что в некоторых областях жизни: пути сообщений, почта, телеграф, финансы и т.д. сделать это невозможно из-за риска оказаться в каменном веке. Поэтому в этих областях после небольшого романтического периода увлеченностью марксовыми идеями большевики использовали старый аппарат на 80 - 90%. Разумеется, здесь необходимо сделать оговорку, что стандарты налаженной работы в этих областях тем не менее очень скоро оказались чисто советскими. Там же, где большевики присваивали государству по идеологическим соображениям особые функции, воспользоваться старым аппаратом - оборона, внешняя торговля, юстиция, внешние сношения и другая работа они не могли быть налажены очень долго. Причина этой неустроенности была в общем-то банальной. Коммунистическая утопия строится на концепции самоуправляемости общества, основу которой составляет сознательный индивид, его сознательность обусловлена осознанием им правильного соотношения личных и общественных интересов. Весьма возможно, что в рамках небольших коллективов такая самоуправляемость достижима. Но достижение это обусловливается всегда основательной промывкой мозгов и уничтожением собственного "я" индивида. По этой причине большевикам просто неоткуда было взять кадры грамотного советского чиновничества. Мы не случайно выделяем слово "грамотный". У всех поколений советских руководителей не было полноценного высшего образования, что уж говорить о вождях рангом пониже! Очень скоро на собственном опыте большевики убедились в правоте слов Макса Вебера о том, что у современного государства один выбор: либо быть дешевым и управляться богачами, либо быть дорогим и управляться профессиональными чиновниками. Фактически в 1918 г. Вебер гениально предсказал, что диктатура пролетариата в России неизбежно переродится в диктатуру бюрократа. Сама советская доктрина рассматривала народные комиссариаты в качестве своеобразных комиссий - отделов ВЦИК, что придавало им черту прежних коллегий. Во всяком случае, очень долго - до 1946 г. структурно наркоматы скорее напоминали гибрид министерства и коллегии. В них сочеталась единоличная власть и ответственность наркома за порученное ему дело с полномочиями членов коллегии наркомата, тоже самостоятельно несших ответственность за отдельные участки работы ведомства. Кроме того, члены коллегии не были подотчетны наркому, поскольку назначались не им, а СНК. Обжаловать решение наркома в СНК или ВЦИК мог любой член коллегии наркомата. Своей структурой наркоматы весьма напоминали прежние министерства: нарком (народный комиссар), его заместители, коллегия наркомата, отраслевые отделы наркомата и канцелярия. Для придания большей слаженности работе центрального аппарата управления большевики очень рано ввели должность уполномоченного того или иного наркомата при соответствующем органе власти и управления. В этой роли чаще всего выступали члены коллегий наркоматов, что, несомненно, придавало им вес. Всего по Конституции 1918 г. было создано 17 наркоматов (ст. 43), но к ним, без сомнения, следует прибавить восемнадцатый - ВЧК. Это учреждение не упоминается в тексте Основного Закона, но статус и полномочия этого "карающего меча революции" не вызывают сомнения в его действительном характере. В связи с вступлением РСФСР в СССР происходят весьма крупные изменения в системе органов государственной власти управления, особенно в центре. Органы власти и управления по Конституции 1924 г. Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР, а в перерыве между его сессиями Центральный исполнительный комитет - ЦИК СССР (ст. 8). Съезд Советов созывался по следующей пропорции: один депутат от 25 тыс. городских избирателей и один депутат от 125 тыс. сельских избирателей (ст. 9). Нелишне будет напомнить, что выборы были непрямыми, они представляли собой делегацию депутатов от съездов губерний или союзных (и автономных) республик. Конституционная новелла 1927 г. добавила к губернским съездам еще и окружные (СЗ СССР. 1927. N 21. Ст. 241). Изначально съезд созывался один раз в год (ст. 11), но в 1927 г. срок увеличили в два раза. Теперь съезды созывались раз в два года. Однако предпоследний съезд Советов СССР (седьмой) был созван через четыре года после проведенного в 1931 г. VI съезда. Интересно отметить, что в 1931 г. никаких изменений на этот счет в текст Конституции не вносилось! Довольно серьезным отступлением от "демократических" стандартов первых лет Советской власти стала возможность вообще отказаться от созыва съезда. Статья 12 Конституции СССР 1924 г. гласила: "При чрезвычайных обстоятельствах, препятствующих созыву в срок съезда Советов Союза ССР, ЦИКу Союза ССР предоставляется право отсрочки съезда". ЦИК СССР являлся законодательным и распорядительным органом, образуемым съездом. Он действовал в промежутках между съездами. Первоначально ЦИК СССР созывался три раза в год (ст. 21). Но в последующем, в 1931 г., он стал созываться не "менее трех раз в период времени между очередными съездами Советов СССР" (СЗ СССР. 1931. N 17. Ст. 162). ЦИК состоял из двух советов: Союзного совета и Совета национальностей (ст. ст. 8 и 13 Конст.). Союзный совет формировался съездом из представителей союзных республик пропорционально их населению. Совет национальностей формировался за счет представителей от союзных, автономных республик и представителей автономных областей РСФСР и Грузинской ССР (Осетии, Абхазии и Аджарии). Впрочем, и Абхазия, и Аджария обладали статусом автономных республик в составе Грузии (ст. 15 Конст.). Оба Совета были равноправны, в случае разногласия между ними образовывалась согласительная комиссия. ЦИК имел собственных председателей в количестве четырех человек по числу состоявших на тот момент в Союзе республик и Президиум. Именно Президиум ЦИК СССР был постоянно действующим органом высшей законодательной, исполнительной и распорядительной власти в стране (ст. 29). Именно этот орган организовывал и направлял работу ЦИК и съезда, фактически дирижировал ею. Исполнительно-распорядительным органом ЦИК СССР являлся СНК СССР (ст. 37). Полномочия его в основном соответствовали полномочиям СНК РСФСР, но уже в общесоюзном масштабе. В состав СНК СССР первоначально входило десять наркомов по числу наркоматов. С правом совещательного голоса в Совнарком Союза ССР входил Председатель ОГПУ - правопреемника ВЧК. В 1927 г. было конституционно закреплено положение заместителя Председателя СНК СССР, а в 1931 г. конституционная новелла закрепляет за Председателем СНК пост Председателя СТО Союза ССР. Число наркоматов тогда доводится до 13. Можно с полной уверенностью сказать, что образцом организации органов государственной власти и управления СССР и союзных республик послужила Конституция РСФСР 1918 г. Во всех республиках модель власти была однотипной, буквально списанной под кальку. Высшим органом государственной власти союзной республики был съезд ее Советов. Съезд образовывал ЦИК республики, правда, только в РСФСР этот ЦИК был двухпалатным. ЦИК союзной республики образовывал свой СНК в составе председателя и определенного числа наркоматов. В состав СНК союзной республики также могли входить уполномоченные наркоматов Союза ССР. Конституция СССР 1924 г. ввела новую номенклатуру органов государственного управления в центре и на местах (союзных республиках). Статья 37 устанавливала, что на союзном уровне действуют два вида наркоматов: союзные и объединенные. Статья 67 определяла понятие республиканского наркомата. Из смысла положений Конституции явствовало, что союзные наркоматы ведают делами, отнесенными к компетенции Союза ССР (гл. 1 Конст.). Кроме того, ст. 9 Об. пол. о НК СССР 1923 г. содержала некоторую уточняющую формулировку: "Общесоюзные народные комиссариаты ведают порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР (выделено мной. - М.И.)". Объединенные наркоматы опять-таки по смыслу Основного Закона ведали вопросы, отнесенные также к ведомству Союза ССР. Различие заключалось только в том, что в решении этих вопросов они задействовали аппарат параллельно создаваемых в республиках республиканских наркоматов. Статья 54 Конституции гласила: "Органами объединенных народных комиссариатов Союза ССР, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являются одноименные народные комиссариаты этих республик" (ср. ст. 15 Об. пол. о НК СССР). Одним словом, и в системе высших правительственных учреждений создавались механизмы, когда одним делом заведовало несколько параллельных ведомств. Получалось как в известной русской пословице о дитяти, у которого семь нянек. Республиканские наркоматы, если они не входили в систему объединенных, ведали вопросами, не отнесенными к компетенции Союза ССР. Органы власти и управления по Конституции 1936 г. Центральные органы Советской власти. VII съезд Советов СССР в одном из своих последних постановлений определил: "Предложить ЦИКу СССР избрать конституционную комиссию, которой поручить выработать исправленный текст Конституции на указанных в п. 1 основах и внести его на утверждение сессии ЦИК СССР" (СЗ СССР. 1935. N 8. Ст. 69). В соответствии с идеологическими воззрениями большевиков считалось, что изменения в социальной структуре общества, качественно иное его состояние требуют своей фиксации в тексте Основного Закона. Дескать, достигнуты еще одни рубежи на пути к коммунизму. В этом и заключался смысл п. 1 названного Постановления. По мысли большевиков, достижение советским обществом основ социализма делает реставрацию капитализма в СССР невозможной, а раз так, то необходима дальнейшая демократизация власти и управления. В ситуации, когда исчезает классовый антагонизм первоначальной эпохи диктатуры пролетариата, представители повергнутых эксплуататорских классов могут быть уравнены в политических правах. Они могут быть допущены к выборам, сами выборы могут стать наконец-таки на двадцатый год (sic!) революции прямыми, равными и тайными. Согласно этому идеологическому представлению строился новый механизм государственной власти в СССР. При этом он подвергался упрощению и рационализации. В монолите Советской власти теперь появлялось место для технического разделения труда по управлению обществом: законодательная функция власти целиком и полностью вручалась Верховному Совету - двухпалатному парламенту. Исполнительная власть вручалась Правительству СССР, до 1946 г. именовавшемуся по-старому "Советом народных комиссаров", а после "Советом министров" |