Учебник Москва 2003 удк ббк
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ V МЕХАНИЗМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ ГЛАВА 15. ГОСУДАРСТВО И РЫНОК В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 15.1. П РИЧИНЫ РЫНОЧНОЙ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Принципиальным вопросом при формировании концепции ус- тойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о ме- ханизмах реализации такой концепции. В самых общих чертах ми- ровой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации эко- номических целей, в том числе и эколого-экономических. Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода: 1) прямое регулирование, связанное с воздействием государ- ства (иногда это регулирование определяется как «командуй и кон- тролируй») — нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.; 2) экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов; 3) смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода. В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законода- тельстве. Определенный опыт в этой области накоплен и в России. ВСТАВКА 15.1 В России процесс формирования экологического законодатель- ства идет довольно активно. В 90-х г. в этой области приняты законы « Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об экологической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атомной энергии» (1995), « О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ (1997), « Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый закон РФ «Об охране окружающей среды». Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окру- жающей среды нормы экологического права содержатся и в других от- раслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодексе, Уго- ловном кодексе РФ, Административном кодексе и т.д. Так, в Конститу- ции РФ закреплено конституционное право «каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоро- вью или имуществу экологическим правонарушением» (статья 42). 323 В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство разви- вается на трех уровнях: - федеральный; - субъектов РФ; - местное самоуправление. На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), феде- ральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов — президентских указов и рас- поряжений, правительственных постановлений и распоряжений, норма- тивных правовых актов министерств и ведомств. На уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов — республи- ки в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург; авто- номные области и округа) действуют конституции (уставы), законы, ука- зы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постанов- ления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды ( Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о зем- ле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологи- ческих правонарушениях (республика Саха (Якутия)) и др. На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления. При наличии довольно обширного экологического законодательст- ва в России основной проблемой является его применение, привлече- ние экологических правонарушителей к юридической ответственности. Проблема здесь не только в недостаточных санкциях, а в неэффектив- ности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сейчас общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам — до 90%). Велико число неучтенных и невскрытых экологиче- ских административных и дисциплинарных правонарушений. Значи- тельная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, на- лагаемый в уголовном порядке; остановка предприятий, цехов, уста- ревших технологий из-за их экологической вредности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда). Важное значение в государственном регулировании природополь- зования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экс- пертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права чело- века, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей каче- ства окружающей среды. В России нормативы качества окружающей среды подразделятся на три группы: 1) санитарно-гигиенические нормативы; 2) производственно-хозяйственные нормативы; 3) комплексные нормативы. К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химиче- ских, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, пре- дельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточ- 324 ных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нор- мы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специ- альный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического над- зора. Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были ус- тановлены еще 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объ- ектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достиг- ло 1925. ПДК вредных веществ, для воздуха впервые были введены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в на- стоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. На- ряду с санитарными действуют нормативы концентрации вредных ве- ществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воздуха для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных). Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы. В соответствии с гл.5 статьей закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ ( ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических ве- ществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому ис- точнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окру- жающей среде. Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния ок- ружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. По- следнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ. Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране ат- мосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические норма- тивы для конкретных предприятий и организаций устанавливаются в по- рядке, предусмотренном Правительством РФ. В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером ан- тропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не при- водящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природной среды. Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов при- родных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относят- ся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12—15 человек на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: экологические огра- ничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры и пр. 325 Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Сою- за и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления для целей эколо- госбалансированного экономического развития. Значительные суб- сидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная цена на природные ресурсы, приводящие к их сверх- эксплуатации, общественная собственность на все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсов и многое другое привели к формированию техногенного типа экономи- ческого развития, многим кризисным экологическим явлениям. Многие региональные и отраслевые экономические программы в СССР, разработанные и реализованные без учета экологического фактора, привели в долгосрочной перспективе к крайне негативным экологическим последствиям, сопровождающимся огромным эконо- мическим и социальным ущербом. Здесь можно еще раз напомнить о наиболее обширных и природоразрушающих программах, таких как создание каскада ГЭС на Волге, освоение целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане, орошение пустынных земель в Аральском регионе. Уже спустя 10—20 лет после реализации этих программ возникшие экологические проблемы фактически свели на нет предполагаемые экономические и социальные выгоды. Однако нельзя поддерживать иллюзии возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисто рыночных механизмов. Выше уже отмечался провал, признаваемый учеными и политиками, чисто рыночной модели развития в отношении охраны окружающей среды, что и сделало необходимым разработку кон- цепции устойчивого развития (см. параграф 1.3). Важным качеством рынка являются его возможности обеспе- чить наилучшее использование различных ресурсов благодаря це- новым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей сре- ды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свиде- тельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общест- венные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ре- сурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные сти- мулы для эффективного использования природных ресурсов и ох- раны окружающей среды. 326 Выше уже рассматривались различные причины рыночной не- эффективности. Суммируя сказанное, можно выделить следующие основные причины «провалов рынка» в экологической сфере: — экстерналии (внешние эффекты); — отсутствие/заниженность цен на природные блага и отсутст- вие их рынков; — общественные блага; — трансакционные издержки; — права собственности; — неопределенность (асимметричность информации) и не- дальновидность. В концептуальном плане провалы рынка в охране окружающей среды связаны, прежде всего, с практически невозможным адекват- ным учетом экстерналий, социальных издержек общества от дегра- дации окружающей среды, с проблемой открытого доступа к при- родным благам, их заниженной ценой и пр. Проблема «провалов рынка» связана с таким критически важ- ным в экономической теории и на практике явлением как экстерна- лии (см. главу 3). Одно из достоинств конкурентной рыночной сис- темы заключается в том, что она обеспечивает эффективное рас- пределение ресурсов. Иными словами, “правильный” или оптималь- ный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объ- емом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, покоится на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с произ- водством и потреблением каждого продукта, находят полное отра- жение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. Иначе говоря, принимается допущение, что не существует экстер- налий, связанных с производством или потреблением любого това- ра или услуги. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето. При наличии экстерналий рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и такое распределение часто бывает неэффективным. Для различного рода соглашений, сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации, веде- нием многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения дого- воров и т.д., т.е. расходов, которые входят в трансакционные из- держки. В области охраны окружающей среды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам, и то- 327 гда достижение действенного соглашения маловероятно, а деграда- ция природы продолжится. Существенной проблемой для рынка являются неопределен- ность и недальновидность. Неопределенность во многом порожда- ется недостатком знаний о законах функционирования экологиче- ских систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой явля- ется и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и вы- год. Проблема экологической «близорукости» экономики и вообще человечества афористично сформулирована Ф.Энгельсом: «Не бу- дем, однако, слишком обольщаться нашими победами над приро- дой. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те по- следствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых». Провалы рынка в охране среды означают необходимость реа- лизации экологической политики государства, направленной на су- щественную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и про- ведение самого мудрого государственного управления не гаранти- рует от неэффективности экологических решений. Об этом свиде- тельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди приме- ров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие: — предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения и пр.); — налоговая система (стимулирование экологодестабилизи- рующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.); — контроль цен; — экологодестабилизирующая внешнеторговая политика; — непоследовательная реформа прав собственности; — недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д. Типичным примером получения негативных экологических по- следствий от вмешательства государства являются субсидии. Наи- более субсидируемыми в мире являются энергетика, водоснабже- ние, сельское хозяйство и дорожный транспорт. Объем глобальных субсидий в этих четырех отраслях составляет 700—900 млрд. долл. в год. В странах ОЭСР к наиболее субсидируемым секторам отно- сятся сельское хозяйство (более 330 млрд. долл.) и дорожный транспорт (85—200 млрд. долл.). В развивающихся странах и стра- 328 нах с переходной экономикой наибольший объем субсидий направ- ляется на нужды энергетики — 150—200 млрд. долл., а также водо- снабжения — 42—47 млрд. долл. Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас, и будет велика в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства (без учета экстерналий) к обще- ственно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя инте- ресы общества. Существенна роль государства в разработке эколо- гических приоритетов и экологической политики (см. вставку 15.2), в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, особенно для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологи- ческих проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран последних двух десятилетий (см. главу 5). Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям. ВСТАВКА 15.2 Долгосрочные экологические приоритеты России отражены в Ука- зах Президента РФ, посвященных обеспечению устойчивого развития страны. Первым основополагающим документом в области формирова- ния новой эколого-экономической политики России стал Указ Президен- та Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государствен- ной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». В этом указе были утверждены “ Основные положения государственной стратегии Российской Федера- ции по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого разви- тия”. Важным документом стала “Концепция перехода Российской Фе- дерации к устойчивому развитию”, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. Концепция направле- на на сбалансированное решение задач социально-экономического раз- вития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окру- жающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетво- рения жизненных потребностей населения. Для улучшения экологиче- ской ситуации существенное значение имеет и «Концепция националь- ной безопасности Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300). Для решения средне- и краткосрочных задач экологической поли- тики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям: 1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабаты- ваются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС); 329 2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природо- охранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наибо- лее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, фе- деральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.); 3) целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатывают- ся соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и ком- плексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Приме- ром подобного подхода может быть федеральная целевая программа по защите окружающей среды и населения от диоксинов и диоксинопо- добных токсикантов. В рамках данного подхода разрабатываются и ме- роприятия по выполнению международных обязательств России по гло- бальным экологическим проблемам (например, федеральная програм- ма по предотвращению опасных изменений климата). Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомя- нутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные пла- ны действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трех блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые федеральные целевые программы. В России было утверждено три НПДООС: • план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994—1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 меро- приятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных целевых программ (подпрограмм) и 21 нормативный документ; • план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996—1997 гг. В этот документ включено 56 меро- приятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая про- грамма, 6 нормативных актов; • национальный план действий по охране окружающей среды РФ на 1999—2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и норма- тивных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая про- грамма. |