Учебник Москва 2003 удк ббк
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
Институциональная неэффективность наряду с провалами государственной политики и рынка также является существенной причиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природные ресурсы (в том числе частной), нечет- кое распределение прав собственности на них между центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов, их чрезмерной эксплуатации. Неэффективность рынка, государства и институтов существен- но искажает цены на природные ресурсы в сторону их занижения, что создает избыточный спрос, увеличивает эксплуатацию и ускоря- ет деградацию и исчерпание ресурсов. Рассмотрим необходимую коррекцию цены, спроса и предложения для адекватного отражения экономической ценности природных ресурсов. На рис. 15.1 показана 330 такая ситуация для определенного ресурса (это может быть вода, древесина, топливно-энергетические ресурсы и т.д.). Рис. 15.1. Коррекция в цене «провалов рынка», неэффективно- сти государственной политики и институциональной неэффек- тивности Обозначения: D — спрос, MPC — предельные частные издержки, S — субсидии, U — издержки пользователя, E — экстернальные издержки. На рис. 15.1 в условиях «чистого» рынка цена природного ре- сурса при величине спроса q будет равна p. Реальная цена природ- ного ресурса должна включать в себя — дополнительно к рыночной цене — издержки от неэффективности рынка, государства и инсти- тутов. На рис. 15.1 учет «провалов» государственной политики (на- пример, субсидий) приводит к сдвигу кривой предельных издержек MPC влево к MPC 1 В свою очередь последняя кривая при учете из- держек пользователя путем устранения институциональной неэф- фективности (четкое определение прав собственности, лучшее на- логообложение природопользователей) сдвигается к кривой MPC 2 И, наконец, MPC 3 учитывает налог для коррекции «провалов» рынка, вызываемых отрицательными экстерналиями при эксплуатации данного природного ресурса. Таким образом, в результате коррекции экономических искаже- ний произошел поэтапный сдвиг от кривой предельных частных из- держек MPC к кривой MPC 3 , которая отражает предельные социаль- ные издержки для всего общества (MSC). В результате достигнута q* q S MPC MPC 1 MPC 2 MPC 3 D U E Q 0 p P* P 331 новая равновесная цена p* при уменьшенном объеме производства q*, что отражает реальную ценность природного ресурса. Проделанные итерации можно представить в виде простых уравнений (см. рис. 15.1). Устранение неэффективности государст- венной политики (субсидии): MPC 1 = MPC — S. Коррекция институциональной неэффективности (издержки пользователя): MPC 2 = MPC 1 — U. И коррекция «провалов» рынка (экстернальные издержки): MPC 3 = MPC 2 — E. В результате новая равновесная цена p* на рисунке 15.1, отра- жающая предельные социальные издержки MSC, будет равна: p* = MSC = MPC 3 = MPC + S + U + E . Приведенный пример показывает важность разработки адекват- ной эколого-экономической политики для устранения многочислен- ных экономических искажений в экономике для охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Процессы поиска эффективных государственных и рыночных регуляторов в этой области, их оптимального сочетания начались в 60—70- е гг., когда экологические проблемы резко обострились. Страны с рыночной экономикой реагировали на такое обострение созданием централизованных административных систем управле- ния охраной окружающей среды. Акцент делался на законодатель- ные ограничения вредных воздействий на окружающую среду, госу- дарственное нормирование и контроль, а также санкции. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип « загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось без- возмездное государственное субсидирование природоохранной дея- тельности. Экономическому регулированию, стимулированию охра- ны природы в этот период уделялось мало внимания. В дальнейшем 80-е гг. ознаменовались попытками широкого ис- пользования экономических регуляторов для стимулирования при- родоохранной деятельности в рыночных экономиках. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов. В охране окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов. И поиск оп- тимальных эколого-экономических регуляторов продолжается. Поэтому сейчас можно говорить только об основных принципах и подходах к созданию нового экономического механизма взаимоот- 332 ношения общества и природы. Готовой и хорошо функционирующей модели такого механизма в мире не существует. У «государственного» и рыночного подхода есть свои достоин- ства и недостатки. Однако имеющийся мировой опыт показал не- эффективность «чистого» использования одного из подходов. По- видимому, будущее за разумным сочетанием, балансом государст- венного и рыночного подходов, смешанным подходом в зависимости от экологической ситуации, особенностей экономики и т.д. Для нашей страны экологизация экономики, переход к устойчи- вому типу экономического развития осложняется общим экономиче- ским кризисом, сломом старой командно-административной системы и трудностями перехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на проведение экономической политики в усло- виях переходной экономики, зарождающегося рынка. Для реализации перечисленных выше направлений экологиза- ции экономики (см. гл. 7) необходимы соответствующие экономиче- ские и правовые механизмы. В условиях отсутствия сложившейся системы рыночной экономики в России имеющиеся экономико- правовые механизмы не позволяют эффективно охранять окру- жающую среду. Современные направления перестройки экономики и предлагаемые модели экономического механизма в условиях пе- рехода на рыночные отношения также недостаточно учитывают эко- логические аспекты ведения хозяйства. Особенно часто это прояв- ляется в упрощенной трактовке институциональных преобразований в обществе, в закреплении прав собственности, приватизации, ак- ционировании и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий такие формы экономических отношений могут стать убыточными для общества в целом без надежных природоохранных регуляторов. Сказанное не означает, что надо замедлить продвижение к но- вым формам хозяйствования. Старая административно-командная система, монополия на природные ресурсы привели народное хо- зяйство на грань экологической катастрофы. Однако все новое должно быть взвешено на экологических весах, любые реформы в экономике должны начинаться с создания системы жесткой экологи- ческой защиты. Переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для возможных вариантов развития. Если в прошлом «эколо- гическая цена» возможной экономической ошибки не имела непо- правимых последствий в условиях стабильности окружающей сре- ды, относительной слабости экономических воздействий вследствие неразвитости материально-технической базы, то теперь ситуация принципиально изменилась. Экономические воздействия сейчас со- 333 поставимы с геологическими. И возможное разрушение природной среды в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок. Таким образом, необходима концепция эколого-экономического пере- хода, моделирование возможных направлений формирования ус- тойчивого развития. Все принимаемые экономические решения должны обладать высокой степенью экологической надежности и безопасности. Оче- видно, что в условиях конкуренции, массовых банкротств, ужесточе- ния финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа — государственных, кооперативных, акционерных, частных и пр., и сферы деятельности — промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание станет природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, приобретении экологического оборудования, так как экологи- ческие затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции. Скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов, для того чтобы избежать платы за них, штра- фов и т.д. Особенно следует отметить возрастающее значение экологи- ческой безопасности. Понятие безопасности, ее различных видов играет сейчас все большую роль как в экономике, так и в политике. Под экологической безопасностью понимается степень адекватности экологических условий задачам сохранения здоровья населения и обеспечения длительного устойчивого социально-экономического развития. 15.2. М АКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ФАКТОР Облегчить эколого-экономический переход к рыночной экономи- ке государство может с помощью экологосбалансированных эконо- мических реформ и создания соответствующей экономической сре- ды на макроуровне. Рассмотрим экологическое воздействие мак- роэкономической политики. Для проведения эффективной эколо- гической политики важно понимать уровень и соподчиненность про- водимых мероприятий, масштаб и границы их воздействия. Здесь можно выделить две группы мероприятий: 1) макроэкономические меры; 2) мероприятия, имеющие собственно экологическую направ- ленность (целевые экологические мероприятия). К первой группе мероприятий относятся меры, которые прово- дятся в рамках всей экономики или на уровне секторов/народно- хозяйственных комплексов. Они могут не иметь в явном виде эколо- гических целей. Среди таких мероприятий можно выделить струк- 334 турную перестройку, изменение обменного курса национальной ва- люты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансо- во-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиле- ние роли частного сектора, институциональные преобразования ( приватизационная политика, демонополизация и др.), реформы цен и программы налогообложения или субсидий в основных секторах экономики (энергетика, сельское хозяйство, промышленность), соз- дание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти меро- приятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации. Ко второй группе мероприятий относятся меры, имеющие четко выраженную экологическую ориентацию: введение «экологических» налогов, различного рода платежей и штрафов за загрязнение окру- жающей среды, принятие природоохранных стандартов и нормати- вов, экологическая экспертиза, лицензирование природопользова- ния, реализация региональных или отраслевых экологических про- грамм и т.д. Эти мероприятия в качестве своих объектов имеют ох- рану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. (Более подробно специальные экономические механизмы природопользования рассмотрены в следующей главе). В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономических меро- приятий, которые определяют экономическое развитие, темпы эко- номического роста, рост благосостояния населения. При этом эколо- гические последствия проводимой макроэкономической политики или вообще не принимаются во внимание, или им придается мини- мальное значение. Например, существенные проблемы может породить такое в целом необходимое и эффективное мероприятие по улучшению макроэкономической сбалансированности, как сокращение дефици- та государственного бюджета. В условиях максимального ужесточе- ния бюджетной политики часто одними из первых жертв становятся затраты на охрану природы. Изменение обменного курса валют мо- жет стимулировать экспорт и дополнительную эксплуатацию при- родных ресурсов. (Некоторым оправданием подобных положений служит слабая изученность связей между макроэкономическими ме- роприятиями и их экологическим последтвием в мире.) В отличие от первой макроэкономической группы мероприятий во второй группе находятся меры с четкой экологической направ- ленностью и ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует подчеркнуть, что данные меры носят хотя и важный, но в большин- стве случаев вспомогательный/компенсирующий и локальный ха- рактер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В слу- 335 чае появления негативных экологических эффектов от проведения « большой» экономической политики государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или ме- роприятия для стабилизации ухудшившейся экологической ситуа- ции. Среди основных причин негативного экологического воздейст- вия макроэкономических мероприятий можно выделить три: неэф- фективность государственной политики, «провалы рынка», и в каче- стве отдельной причины часто выделяется институциональная не- эффективность (см. предыдущий параграф). Например, специальные меры для экологической компенсации нужны при неэффективности государственной политики в аграрном секторе. Благое намерение облегчить положение сельскохозяйст- венных производителей и увеличить аграрное производство, пре- доставляя значительные субсидии при покупке пестицидов, исполь- зование низкой платы за воду или вообще ее бесплатность в оро- шаемом земледелии приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, их исчерпанию. Это требует специальных экологических программ, экономических и правовых мер. Аналогично при экономическом росте, вызванном экономиче- скими реформами, может наблюдаться увеличение ущерба окру- жающей среде. Причинами могут быть сбои рыночного механизма. Если бы были известны точные экстернальные издержки, внешние эффекты от деятельности загрязняющих предприятий, то не пона- добились бы многие природоохранные меры, так как реализация принципа «загрязнитель платит» возложила бы дополнительные затраты на субъекты загрязнений. Однако практическая сложность « замыкания», интернализации экстерналий, расчета экстернальных издержек делают необходимыми введение различного рода допол- нительных экономических инструментов (платежи за загрязнение, « зеленые» налоги и пр.) или проведение общих мер природоохран- ного характера (очистка загрязненных вод коммунальными служба- ми и пр.) (см. социальные и частные издержки, налог Пигу в пара- графе 3.2.). Среди положительных примеров позитивного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно привести ре- форму цен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в ценах реальной ценности природных ресурсов. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на все на- родное хозяйство. Например, разумное повышение цен на энергети- ческие ресурсы должны способствовать их экономии и рациональ- ному использованию во всех отраслях экономики и у населения. 336 Выше были приведены «чистые» негативные и положительные примеры воздействия на окружающую среду макроэкономической политики. В реальной экономической действительности мероприя- тия часто дают смешанный экологический эффект. Например, меры, направленные на макроэкономическую стабилизацию, приносят оп- ределенную экологическую выгоду. Экономическая нестабильность, непредсказуемость развития экономической ситуации, высокий уро- вень инфляции и ставок процента и пр. способствуют «антиустойчи- вому» развитию экономики, приводят к усилению эксплуатации при- родных ресурсов, экономии на природоохранных затратах. Ста- бильность позволяет реализовывать экономические проекты, лучше учитывающие долгосрочные последствия, в том числе экологиче- ские. Вместе с тем процесс макроэкономической стабилизации мо- жет оказывать и негативное экологическое воздействие. Например, сокращение государственных расходов с целью сбалансирования бюджета часто происходит за счет сокращения финансирования природоохранных мер. Таким образом, в идеале проведение макроэкономических ме- роприятий должно давать экологический эффект (или быть, по край- ней мере, экологически нейтральным). То есть нужна экологоне- противоречивая макроэкономическая политика. В этом случае достигается так называемый двойной выигрыш — и экономический, и экологический. К сожалению, это достигается далеко не всегда и проведение большинства эколого-экономических мероприятий бы- вает вынужденным и компенсирующим по отношению к основным экономическим мероприятиям. И одной из важных целей экономики природопользования является исследование взаимосвязей между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием, нахождение и обоснование общеэкономических мероприятий, даю- щих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш. Например, для России в этой области приоритетной является струк- турная перестройка. При разработке экономических программ необ- ходимо предусматривать их потенциальное воздействие на среду и закладывать в такие программы пакет соответствующих превентив- ных и компенсирующих природоохранных мероприятий. Показать взаимосвязи между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием можно на примере построения мат- рицы воздействия мероприятий (М.Мунасингхе, В.Круз. 1995.) ( см. табл. 15.1). Построение такой матрицы для макроэкономиче- ских мероприятий позволяет проследить их связь с потенциальным ( положительным или отрицательным) экологическим влиянием на окружающую среду и различные природные ресурсы. 337 В таблице 15.1 приводятся конкретные примеры экологического воздействия (положительного и отрицательного) реформы цен и субсидий, а также вспомогательные мероприятия рыночного и ад- министративного типов для земельных, водных, лесных ресурсов и биоразнообразия. Реформа цен, устранение их искаженной структу- ры, более адекватный учет в ценах реальной ценности природных ресурсов обычно приводятся в качестве положительных примеров позитивного экологического воздействия макроэкономических меро- приятий. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на всю экономику. Например, в принципе разумное по- вышение цен на многие виды природных ресурсов способствует их экономии и рациональному использованию во всех отраслях эконо- мики. Данное мероприятие оправдало себя с экологических позиций во многих странах мира, особенно развитых. К отрицательным по- следствиям реформы цен и субсидий можно отнести возможное ухудшение положения бедных слоев населения (высокие цены на воду, продукты переработки лесных материалов и пр.), что требует соответствующих компенсационных социальных мер (специальные льготы, доплаты и т.д.). В матрице воздействия мероприятий приводятся также приме- ры вспомогательных мер, имеющих собственно экологическую на- правленность и призванных усилить благоприятные или смягчить негативные экологические воздействия макроэкономических меро- приятий. Эти вспомогательные меры делятся на две группы: рыноч- ные (платежи, налоги и т.д.) и административные (законы, стандар- ты, нормативы и т.д.). Таблица 15.1 Пример матрицы воздействия мероприятий Влияние на окружающую среду Деятель- ность/меро- приятие Основная цель Земля Лес Биоразно- образие Вода 1. Макроэко- номические и отраслевые меры Улучшение макроэконо- мической си- туации Положительное воздействие в результате устранения экономических искажений (+) Негативное воздействие в результате непродуманности мер или сохранения искажений (–) Реформа суб- сидий и цен (+) отмена субсидий на пестициды улучшит их использова- ние, сократит их примене- ние, умень- шит загряз- нение земли (+) отмена (+) рост цен на древесину улучшит ее использова- ние и эконо- мию (–) рост цен на многие товары (+) улучше- ние условий обитания за счет стаби- лизации/ уменьшения использова- ния земель в с/х, вырубки леса, добычи энергоресур- (+) отмена субсидий на воду улучшит ее использо- вание и эко- номию в эко- номике и у населения (+) уменьшен ие загрязне- ния с/х хими- 338 субсидий и рост цен на энергоноси- тели стиму- лирует орга- ническое сельское хозяйство (+) отмена субсидий на тяжелую с/х технику уменьшит уплотнение почвы (+) вывод из оборота ма- лоплодород- ных и уда- ленных зе- мель сов катами (–) возмож- ное ухудше- ние положе- ния бедного населения 2. Вспомога- тельные меры Конкретные или локальные экологические выгоды Усилить благоприятные или смягчить негативные эколо- гические воздействия (см. выше) общих макроэкономи- ческих и отраслевых мероприятий Рыночные (+) стимулиро вание кон- сервации деградиро- ванных зе- мель (+) попенная плата (+) выращива ние лесов для продажи углеродного кредита (+) стимулиро вание мест- ного населе- ния для ох- раны биораз- нообразия (+) плата за загрязнение воды Администрати вные (+) определе ние прав собственно- сти (+) создание охраняемых территорий (+) охрана редких ви- дов (+) увеличе- ние штрафов за браконь- ерство (+) установлен ие стандартов и нормативов загрязнения воды Следует избегать упрощения при анализе экологического воз- действия макроэкономической политики, учитывать экономические особенности различного типа экономик. Особенно это касается пе- реходной экономики России с ее большой неопределенностью. В переходной нестабильной экономике резкое повышение цен на при- родные ресурсы может привести к негативным последствиям. Это вызывается, в частности, неэластичностью современной российской экономики в отношении цен. В нормальной рыночной экономике рост цен на природные ресурсы и услуги приводит к их экономии, сокраще- нию потребления. Классическим примером в этой области является « нефтяной шок» в мире 70-х гг., приведший к кардинальному повы- шению эффективности использования энергетических ресурсов, по- всеместному энергосбережению. Напротив, в России 90-х гг. повы- шение цен на природные ресурсы сопровождается ростом природо- емкости, увеличением потребления природных ресурсов в одних 339 секторах и спадом других секторов. Прежде всего, эта тенденция проявилась в отношении энергетических и водных ресурсов. 15.3. Права собственности и рента Рассмотрим более подробно экологическое влияние институ- циональных реформ. Для сохранения окружающей среды большое значение имеет реформа прав собственности. В ряде случаев точ- ная фиксация прав собственности позволяет решить проблемы общей, «ничьей» собственности на природные ресурсы, «дарового» характера природных благ, свободного доступа к природным ресур- сам, что приводит к их переэксплуатации (например, лесных ресур- сов). Четкое определение прав собственности имеет существенное значение для решения экологических проблем в рыночной экономи- ке. Важность этой проблемы в экономической теории была рассмот- рена Р.Коузом. За свои работы в этой области он получил Нобелев- скую премию по экономике в 1991 г. Р.Коуз подчеркивал преимуще- ство рынка над государственным регулированием в достижении об- щественно оптимального уровня загрязнений. Рыночная экономика добивается этого, прежде всего, благодаря соответствующей систе- ме прав собственности, которая гарантируется с помощью силы за- кона. Теорема Коуза заключается в следующем: если права собст- венности всех сторон тщательно определены, а трансакционные издержки равны нулю, конечный результат (максимизирующий цен- ность производства) не зависит от изменений в распределении прав собственности. Также теорема Коуза может быть интерпретирована как утверждение, что при существовании экстерналий вовлеченные стороны могут собраться и выработать определенные договоренно- сти, в результате которых внешние эффекты будут учитываться субъектами и будет достигнуто эффективное распределение ресур- сов. То есть экстерналии могут быть интернализированы путем ры- ночных переговоров между производителем и получателем экстер- налий, и этот рыночный переговорный процесс обеспечивает дости- жение оптимума по Парето. Рассмотрим положения теоремы Коуза на примере интернали- зации экстерналий при загрязнении окружающей среды. Внешние эффекты возникают тогда, когда субъекты не обязаны платить за все последствия своих действий. В соответствии с теоремой загряз- нитель и жертва загрязнения могут быть поставлены в неотрегули- рованную ситуацию. И в процессе переговоров и сделки между ни- ми, выплаты компенсаций — в зависимости от того, кому принадле- 340 жат права собственности — автоматически достигается обществен- ный оптимум загрязнения. В случае, если права собственности при- надлежат жертве загрязнения, то компенсировать ему экстерналь- ные издержки, ущерб должен загрязнитель. Соответственно это приводит к уменьшению уровня производства и загрязнений до уровня, где предельная чистая прибыль производителя не превы- шает компенсируемых им предельных внешних издержек. В против- ном случае (если права собственности принадлежат загрязнителю) соответствующие выплаты производит жертва загрязнения, компен- сируя производителю-собственнику сокращение уровня его произ- водства и соответственно загрязнений до уровня общественного оп- тимума. Таким образом, достижение оптимума обеспечивается не- зависимо от распределения имущественных прав, т.е. от того, кому первоначально принадлежали имущественные права – производи- телю или получателю внешних эффектов. Процесс рыночных переговоров для учета экстерналий можно проиллюстрировать на примере химического завода-загрязнителя из параграфа 3.2, когда завод компенсирует экстернальные издержки жертвам загрязнения - лимонадному заводу и населению. Теорема Коуза имеет ряд недостатков и часто критикуется. В частности, отмечаются существование несовершенной конкуренции, высокие затраты на сами сделки, сложности идентификации загряз- нителя и жертвы загрязнения. Невозможно также ввести собствен- ность, например, на глобальные общественные блага - озоновый слой, нижние слои атмосферы и т.д. Для экономики России вопросы прав собственности стоят очень остро. В частности, следует отметить необходимость четкого реше- ния для России вопроса о разделении прав собственности на при- родные ресурсы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Эта проблема связана и с вопросом о получателе выгод и эффектов от сохранения ресурсов и чистоты среды. В условиях пе- реходной экономики недостаток средств у региональных и муници- пальных властей приводит к усилению эксплуатации природных ре- сурсов в регионах для получения быстрой прибыли. Это часто при- водит к хищническому использованию природных ресурсов. Приме- ром такого использования является положение во многих районах Сибири и Дальнего Востока, где региональные власти стремятся резко расширить эксплуатацию и продажу ресурсов нефти, газа, ле- са на основе старых природоразрушающих технологий без учета экологических последствий. Регионы стремятся «приватизировать» как можно больше природных ресурсов для их последующей экс- плуатации и получения прибыли. В этом плане сохранение феде- 341 ральной собственности на многие природные объекты представля- ется оправданным. Сложной проблемой для макроэкономического регулирования является монополизм. Огромные монополии в условиях отсутствия конкуренции, наличия действенных лобби в законодательных и ис- полнительных структурах власти могут уделять экологическим фак- торам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характерна для добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация, огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки, многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промыш- ленных гигантов. Монополизм приводит и к другой острой социаль- но-экономической проблеме: присвоению природной ренты самой монополией, тогда как значительная часть ренты должна принадле- жать всему обществу. Это происходит при добыче/закупке природ- ных ресурсов при минимальных издержках и продаже их по миро- вым ценам. Возникающая сверхприбыль присваивается немногими лицами и ведет к их обогащению. В этих случаях необходимо госу- дарственное вмешательство для реализации социальных, экономи- ческих, экологических интересов общества. Рассмотрим более подробно природную ренту, собственность на нееи проблемы ее изъятия и присвоения. Эти проблемы важны для стран, имеющих значительный природный потенциал. В пере- ходной экономике России рентный вопрос является одним из цен- тральных для обеспечения устойчивого развития страны. Обычно под экономической рентой понимается цена (или арендная плата), которая уплачивается за пользование природными ресурсами, коли- чество которых (запасы) ограничены. В экономической науке основы изучения ренты были положены А.Смитом, Д.Рикардо, К.Марксом. Она рассматривалась, главным образом, в связи с использованием земли. А.Смит определял ренту как излишек стоимости над заработной платой рабочих и средней прибылью фермера, как произведение природы, которое остается за вычетом всего, что является результатом труда человека. Рента анализировалась в тесной связи с частной собственностью. Часто она рассматривается как некоторый доход, который получает собст- венник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно (рентный доход). Решающую роль в образовании ренты играет природный фак- тор. Одинаковые по площади участки земли с разной почвой разли- чаются по плодородию и способности давать урожай. Чем плодо- роднее земля, тем больше излишек, независящий от труда и техно- логий. Также месторождения полезных ископаемых различаются по 342 качеству извлекаемых нефти, металлов и затратам на их добычу и т.д. Очевидно, что при равных затратах человеческого и физическо- го капиталов более качественный природный ресурс дает и боль- шую отдачу. Для образования ренты большое значение имеет ограничен- ность природного ресурса. Его предложение неэластично в долго- временной перспективе. Если бы плодородные земли, месторожде- ния полезных ископаемых и других природных ресурсов не были ограничены, то ренты не возникало бы. В этом случае спрос высту- пает единственным действенным фактором, определяющим ренту, при пассивном предложении. Другим важным условием ее образования является ограниче- ние доступа к природным ресурсам, приносящим ренту. Использо- вать конкретный ресурс может только один пользователь. В литера- туре такое ограничение иногда называется монополией на природ- ный ресурс как на объект хозяйствования, и оно противопоставляет- ся свободному доступу к ресурсу. В теории выделяется дифференциальная рента, получаемая благодаря разному качеству природных ресурсов и их местополо- жению. Ресурс лучшего качества (более плодородная земля, каче- ственная нефть, порода с высоким содержанием руды и пр.) позво- ляет при прочих равных условиях (квалификация кадров, оборудо- вание и технологии) получать гораздо лучшие экономические ре- зультаты по сравнению с более бедными природными ресурсами. Аналогичный эффект дает местоположение, транспортный фак- тор. Местоположение и транспортная близость определяют высокую цену сельскохозяйственных земель, расположенных вблизи горо- дов, даже в случае их невысокого плодородия. Одинакового качест- ва месторождения нефти и газа могут иметь различный доступ к трубопроводам, транспортную инфраструктуру, находиться на раз- личном расстоянии от мест потребления и переработки. Разница в получаемых результатах при различном качестве природных благ и их местоположении составляет основу и опреде- ляет величину дифференциальной ренты. Величина ренты может быть определена по формуле: R i = (P – C i ) Q i ( 15.1) Где R i – рента i производителя, P – цена на рынке единицы продукции , C i – индивидуальные издержки i производителя, Q i – объем производства i производителя. 343 В теории рента, ее величина и происхождение достаточно хо- рошо изучены. Однако применение рентного подхода на практике вызывает много трудностей. Так, индивидуальные издержки произ- водителя ( C i в формуле ( 15.1)) включают и нормальную прибыль производителя. В связи с этим в экономической реальности встает проблема отделения ренты от прибыли. Здесь государство или ча- стный собственник ресурса должны проводить достаточно сложный анализ, чтобы не позволить пользователю ресурса, с одной сторо- ны, приватизировать ренту или ее часть, а с другой стороны, оста- вить ему достаточно прибыли для развития производства. Это не- простая задача даже для стран, где государство имеет длительный опыт изъятия ренты. Проблему идентификации ренты с учетом институциональных и практических аспектов можно выразить следующим балансовым равенством, являющимся производным от формулы ( 15.1) с вклю- чением прибыли производителя в явном виде: V – C = R + Pr (15.2) Где V – стоимость произведенной продукции по мировым ценам, С – затраты/издержки, R – рента, Pr – прибыль. Величины в левой части равенства (стоимость продукции и за- траты) легко вычисляются. Но отделение ренты, как дара природы, от прибыли, заработанной производителем, в правой части (15.2) является сложным как с теоретических, так и практических позиций и не имеет приемлемых решений в экономической теории. По мне- нию Н.Н.Моисеева проблема выделения рентной составляющей вряд ли имеет стандартное решение, пригодное для всех случаев производственной деятельности, использующей природный ресурс. В мировой практике государство обычно старается изымать и использовать ренту для нужд общества через разнообразные меха- низмы. Для этого часто используется специальный налог, который называется «роялти» или «налог суверена». Его часто определяют как долю выпуска или процент произведенного сырья. Роялти могут доходить до 4-10% стоимости добытого металла и до 10-20% стои- мости нефти и газа. При определении размеров роялти нужно стре- миться к оптимальной величине в целях установления разумного сочетания его роли как, с одной стороны, средства увеличения на- 344 логов государства, а, с другой стороны, его размеры не должны становиться препятствием для увеличения объема добычи. По-разному может решаться проблема распределения изъятой ренты между уровнями и структурами государственной власти. На- пример, в Канаде и США значительная часть доходов аккумулирует- ся в регионах – провинциях и штатах, а федеральный центр имеет преимущества во взимании налогов на прибыль. В других государ- ствах центральные структуры власти сосредотачивают роялти у се- бя. Изъятие ренты государством может происходить и через меха- низмы экспортных пошлин на природные ресурсы, различного рода акцизов. Такая политика сейчас характерна для России. В некоторых простых случаях выделение ренты может быть осуществлено через инструменты аренды с соответствующим тен- дером, что является рыночным механизмом. Например, государст- во, являющееся собственником месторождения полезных ископае- мых, объявляет торги. Выигравший торги становится обладателем, но не собственником месторождения. И арендная плата, которая установится в результате тендера, будет отражать изымаемую рен- ту и поступать в государственный бюджет на общественные нужды. В России использование ренты государством может стать мощ- ным средством социально-экономического развития. Это определя- ется ее потенциалом. В отличие от многих стран в России основной вклад в прирост нераспределенной (чистой) народнохозяйственной прибыли вносит не доход от труда и не капитал, а именно рента. По оценкам акад. Д.С.Львова на ее долю приходится не менее 75% чистой прибыли. Вклад труда в 15 раз меньше (5%), а капитала – примерно в 4 раза меньше (20%). То есть почти все, что получает сегодня страна, есть ни что иное, как рента от использования ее природно-ресурсного потенциала. Если нераспределенный доход России составляет 60-80 млрд.долл., то в этом случае на долю рентной составляющей приходится 45-60 млрд.долл. В настоящее время значительная часть этой огромной суммы практически приватизирована частными структурами, в том числе теневой экономикой. Рентными потоками пользуются всего несколь- ко процентов населения России. Те 250-300 млрд.долл., которые по имеющимся оценкам были нелегально вывезены из страны в 1990-е гг., имеют в основном природное рентное происхождение на базе добычи, продажи и экспорта природных ресурсов. Очевидно, что тем самым страна была лишена огромных ресурсов для своего со- циально-экономического развития, и многие тяжелые проблемы могли бы быть решены на базе рентных доходов. В связи с этим для российского государства определение и изъятие природной ренты 345 для нужд всего общества должно стать одной из важнейших задач, несмотря на всю отмеченную выше сложность рентной идентифика- ции. Без решения этой задачи трудно осуществить переход к устой- чивому развитию, решать социальные и экологические проблемы. Эффективное использование рентных платежей предусматри- вает реформу налогообложения. Здесь можно выделить увеличение налоговой доли природных ресурсов в доходной части бюджета, либерализацию цен на них. Принципиальным моментом при росте природноресурсных налогов является возможность снижения нало- гового бремени на труд и капитал, т.е. должна соблюдаться фис- кальная нейтральность в виде сохранения общей суммы налогов, происходит только их реструктуризация. В действующей структуре налоговой системы для наполнения доходов бюджета на труд при- ходится 70%, капитал – 17-20%, на рентные поступления – всего 10- 13%. В мире имеется значительный конструктивный опыт по изъятию и использованию природной ренты в интересах общества в Норве- гии, Великобритании, Канаде, США, некоторых арабских странах. Одним из позитивных и впечатляющих примеров является много- летний опыт штата Аляска (США), где созданы эффективные меха- низмы использования ренты. В частности, на базе рентных доходов создан Перманентный фонд штата Аляска, входящий в сто круп- нейших в мире инвестиционных фондов (Вставка 15.3). Часть еже- годных доходов фонда в виде дивидендов распределяется среди населения штата. Эти выплаты составили 2000 долл. на одного че- ловека в 2000 г. Вставка 15.3. Опыт штата Аляска (США) по использованию дохо- дов от добычи нефти (Из доклада проф. Р.Стейнера (Университет шта- та Аляска) на Отделении экономики РАН (7 мая 2001 г.)) В штате Аляска доходы от добычи нефти формируются за счет следующих налогов и роялти: - налог на оборудование для добычи (2%), - налог на добычу (15%), - роялти за право владения (12,5% стоимости добычи), - налог на доход нефтяных корпораций (9,4%). Все это приносит примерно 2,4 млрд.долл. ежегодно, около по- ловины которых поступает в бюджет штата. Благодаря этим дохо- дам на Аляске не существует подоходного налога с физических лиц и налога с продаж (кроме федерального). На основе данной модели налогообложения формируется два фонда: Перманентный фонд штата Аляска (ПФА) и Конституцион- 346 ный резервный бюджетный фонд. С точки зрения изъятия ренты большой интерес представляет система ПФА. Этот фонд был соз- дан в 1976 г. для сохранения части дохода в будущем по мере ис- тощения и снижения доходов от месторождений. Ежегодно 50% го- сударственных роялти от добычи нефти и газа направляются в этот фонд. Сейчас активы ПФА оцениваются в 26 млрд. долл., и он вхо- дит в сотню крупнейших в мире инвестиционных фондов. Конституция штата декларирует основной капитал ПФА непри- косновенным. Доход фонда распределяется следующим образом: часть идет на защиту ПФА от инфляции и девальвации, а оставшая- ся доля ежегодно выплачивается в виде дивидендов всем гражда- нам Аляски как владельцам фонда. Эти дивиденды значительно выросли: с 300 долл. на человека в 1980 г. до 2000 долл. в 2000 г. За счет этих средств на основе расходов и сбережений населения вливания в экономику штата составили 1 млрд.долл. в 2000 г., что принесло существенный стимулирующий эффект для экономики. Со временем значение ренты для экономического развития не только не уменьшается, но и возрастает. Увеличиваются размеры и разнообразие вовлекаемых в экономику природных ресурсов, мно- гие из них все более истощаются и становятся дефицитными. Рас- тущее человечество все острее ощущает нехватку плодородных земель для производства продовольствия, питьевой воды, топлив- но-энергетических ресурсов для обеспечения нужд населения и эко- номики и т.д. Уже можно говорить о ренте, приносимой разными функциями и компонентами природного капитала. Совершенно но- вой, но закономерной проблемой является идентификация ренты с экологических услуг. Функции экосистем могут значительно влиять на издержки производителей и потребителей. Здесь можно привести пример ассимиляционного потенциала. Возможности окружающей среды поглощать и нейтрализовать различного рода отходы и за- грязнения являются своеобразным аналогом качества природных ресурсов и их способности приносить ренту. Предположим, что имеются два аналогичных предприятия, рас- положенных на берегах двух различных рек. Оба предприятия вы- брасывают в реки одинаковое количество загрязненных стоков. При этом одна река является чистой и с большой способностью природ- ной самоочистки и поглощения загрязняющих веществ, т.е. она об- ладает высоким ассимиляционным потенциалом. А другая река сильно загрязнена и ее очистные возможности исчерпаны. В этом случае первое предприятие получает возможность значительно сэ- кономить на затратах на очистные сооружения и получить дополни- тельную прибыль, используя природные очистные свойства реки. 347 Второе предприятие вынуждено строить комплекс очистных соору- жений для поддержания нормального качества воды, что может зна- чительно повысить его издержки. Очевидно, что в первом случае дополнительная прибыль является не результатом человеческого труда и физического капитала, а даром природы, рентой от исполь- зования экологических/экосистемных услуг. В ЫВОДЫ Можно выделить три механизма реализации эколого- экономической политики: прямое регулирование (государственное воздействие), экономическое стимулирование (рыночные механиз- мы), смешанные механизмы. Как следует из теории и практики по- следних десятилетий, решать экологические проблемы только на базе государственного регулирования или рынка не удается. Имеет- ся ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» ( экстерналии, отсутствие/заниженность цен, общественные блага и др.) и неэффективность государственной политики (субсидии, нало- ги и др.) в области охраны окружающей среды и использования при- родных ресурсов. В связи с этим наиболее приемлемы смешанные механизмы, позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов. Проведение эффективной эколого-экономической политики предполагает сочетание макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. К первой группе мероприятий относятся меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне комплексов/секторов. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Во второй группе находят- ся экологоориентированные меры, часто носящие вспомогательный или компенсирующий характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. Существенной проблемой для охраны окружающей среды является институциональная неэффективность, в частности неопределенность прав собственности. В ряде случаев точная фик- сация прав собственности позволяет улучшить экологическую си- туацию. В ОПРОСЫ 1. Охарактеризуйте типы механизмов реализации экологической политики. 348 2. В чем суть теории «провалов рынков»? 3. Приведите примеры неэффективности государственной полити- ки. 4. Что понимается под институциональной неэффективностью? 5. Как коррекция «провалов рынка», государственной и институ- циональной неэффективности отражается на спросе и предло- жении? 6. Как можно продифференцировать экономические мероприятия по их воздействию на окружающую среду? 7. Каково экологическое воздействие макроэкономической полити- ки? 8. Какова связь права собственности и охраны природы? В чем суть теорем Коуза. 9. Охарактеризуйте экологические аспекты монополизма. 10. Назовите основные принципы построения матрицы воздействия мероприятий. |