Учебник Москва 2003 удк ббк
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налоги призваны ре- шать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба са- мим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реа- лизации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замы- канию» экстернальныхзатрат). «Зеленые» налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «подавляющую» для при- родоемкой деятельности. Здесь государство дает только первона- чальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все ос- тальное по идее должны делать рыночные механизмы — воздейст- вовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр. 359 В общем случае для производителей налоговые льготы должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранных ме- роприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли. Здесь примером может быть сокращение налогооблагаемой прибыли на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды. Такую политику целесообразно проводить и для доходов предприятий, по- лученных от утилизации различного рода вторичных ресурсов и от- ходов, для добровольных взносов организаций и населения, а также российских и иностранных грантов на природоохранные цели и пр. В экологоориентированной налоговой системе можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и про- дуктовый. С позиций перехода экономики к устойчивому типу разви- тия, ее экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуати- рующие отрасли и сектора, находящиеся в начале природно- продуктовой вертикали, что снизит эффективность инвестиций в их развитие (см. предыдущий параграф). Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или пере- ключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь, обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные от- расли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертика- ли, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования ( см. выше). Пониженные налоги должны применяться для ресурсосбере- гающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными нало- гами. Существен и региональный аспект налогообложения. В регио- нах с напряженной экологической ситуацией система налогообложе- ния должна быть «мягче» по сравнению с экологически благополуч- ными районами для всех видов деятельности, связанных с реабили- тацией территории или повышенными затратами из-за дополнитель- ных экологических издержек. Налоговые льготы должны предоставляться государственным и частным предприятиям и организациям, производящим природо- охранное и экологичное оборудование, материалы, а также осуще- ствляющим экологические услуги (строительство и реконструкция 360 природоохранных объектов и т.д.). Повышенные налоги должны ис- пользоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестици- дов, энергоемкой техники и пр. Много внимания уделяется введению «зеленых» налогов в США. В 1989 г. в целях сокращения производства фреонов, разру- шающих озоновый слой, здесь был введен налог на их продажу. Для того чтобы дать промышленности время на переход к произ- водству заменяющей широко используемые фреоны продукции, этот налог был установлен прогрессивным во времени. Как показали имеющиеся в США исследования, введение даже ограниченного числа «зеленых» налогов позволило бы ежегодно получить допол- нительно в федеральный бюджет 100 млрд. долл. Наиболее реально в ближайшее время широкое введение мно- гими странами мира углеродного налога — налога на выбросы угле- рода в результате сжигания ископаемого топлива. Угроза глобально- го потепления, подписанные международные соглашения об обяза- тельствах государств по снижению выбросов углерода делают вве- дение этого налога необходимым. Он уже действует в Финляндии и Нидерландах. Даже по минимальным ставкам углеродного налога за выбросы в атмосферу в размере 10 долл. за 1 т в развитых странах бу- дет возможно получение дополнительно 25 млрд. долл. в год. Налог должен быть значительно дифференцирован в зависимости от ис- точника поступления углерода в атмосферу. Так, при налогообло- жении различных видов топливно-энергетических ресурсов наи- больший налог должен налагаться на уголь, сжигание которого яв- ляется одним из главных источников выбросов углерода. В этих ус- ловиях налог на природный газ должен быть существенно меньшим. В перспективе широкое введение углеродного налога в мире позво- лит сократить добычу первичных энергоресурсов, будет стимулиро- вать более широкое использование альтернативных источников энергии, посадку лесов, связывающих углерод, и т.д. ВСТАВКА 16.1 Экологические акцизные налоги получили широкое распростране- ние в европейских странах. Во Франции, Германии, Италии действует налог на смазочные масла, в Норвегии и Швеции - на минеральные удобрения и пестициды, за счет которых финансируется программа ус- тойчивого, экологосбалансированного сельского хозяйства, в Австрии и Великобритании введен налог на пользование топливными и нефтяны- ми продуктами. В Финляндии применяется налог на использование од- норазовой тары, который привел к тому, что около 95% емкостей ис- пользуется повторно. В Италии действует жесткий налог на пластиковые пакеты, не поддающиеся разложению. В количественном отношении он 361 составляет пятикратную цену самого пакета. В ряде стран действуют налоги на аккумуляторы и старые автомобили. В Швеции, которая получает 10% своих доходов от энергетических и экологических налогов, налог на двуокись серы позволил сократить ее выброс на 80% за период 1980—1994 гг., или на шесть лет раньше ус- тановленного срока. В Норвегии энергетические налоги помогли умень- шить выброс углекислого газа в некоторых промышленных секторах бо- лее чем на 20% с 1991 г. В Дании «зеленые» налоги на отходы позволи- ли увеличить долю их переработки и вторичного использования с 35% в 1985 г. до 61% в 1995 г. Говоря в целом о совершенствовании всей налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природ- но-ресурсной доли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взимании налогов с насе- ления, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Плата за природо- пользование составляет в лучшем случае лишь несколько процен- тов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степе- ни поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохра- нении общей суммы налогов (фискальная нейтральность) целесо- образно резкое изменение пропорций в пользу увеличения удельно- го веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» на- логов. По некоторым оценкам, эта доля должна возрасти на порядок и составить существенную часть доходов государственного бюдже- та. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружаю- щую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики. В России это даст возмож- ность также резко увеличить изъятие колоссальной природной рен- ты, которая принадлежит всему обществу, а сейчас в значительной степени монополизируется природоэксплуатирующими секторами, прежде всего топливно-энергетическим комплексом. Результаты проведенного ОЭСР в Норвегии исследования по- казали, что даже почти нейтральные с точки зрения поступлений налогов преобразования и переход к более «зеленой» налоговой системе будут способствовать снижению уровня безработицы при одновременном стимулировании программ утилизации и сокраще- нии экологического ущерба. В значительном совершенствовании нуждается система госу- дарственных субсидий для экономики. Эти денежные пособия должны предоставляться прежде всего в целях стимулирования экологосбалансированной деятельности в народном хозяйстве. В настоящее время субсидии играют скорее противоположную, анти- экологическую роль. Особенно это проявляется в двух крупнейших 362 народнохозяйственных комплексах — ТЭК и АПК. До самого по- следнего времени государственные субсидии фактически способст- вовали разрушению природной среды, стимулируя разработку но- вых месторождений, использование энергоемких технологий в эко- номике и коммунальном хозяйстве, применение в сельском хозяйст- ве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельскохозяйст- венной техники, глобальных и нерациональных мероприятий по орошению и осушению земель и т.д. Например, покупка продуктов химии для сельского хозяйства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнению с действи- тельными затратами на их производство. В условиях централизо- ванной системы распределения, не учитывающей интересы потре- бителей, гораздо дешевле обходились сельскохозяйственным объ- ектам тракторы, комбайны, мелиоративное оборудование, которые было выгодно и удобно выпускать производителям в сельскохозяй- ственном машиностроении. Мероприятия в области водных мелио- раций практически полностью оплачивало государство, что лишало сельскохозяйственных производителей возможности определять реальную потребность в орошении и осушении земель, контролиро- вать затраты, влиять на качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и коммунального хозяйства привели к колос- сальной энергоемкости экономики. К сожалению, подобная антиэкологическая политика субсидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкие проекты в энергетике, развитие атомной энергетики, даются субси- дии для производителей неэффективной сельскохозяйственной тех- ники и т.д. Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает раз- мер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль. Опыт использования ускоренной амортизации в природоохран- ных целях в ряде стран показал хороший эффект с точки зрения быстрого накопления капитала для обновления оборудования с це- лью минимизации экологического ущерба. Так, например, в Герма- нии уровень амортизации очистных сооружений составляет 60% в первый и 10% в последующие четыре года (при общей норме около 7%). В США и Великобритании очистное оборудование амортизиру- ется также в пятилетний срок, а во Франции 50% такой техники под- лежит амортизации всего за 1 год. 363 Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязне- ний не может быть превышена при новом строительстве. Эта систе- ма регулирования загрязнения получила красноречивое название « принцип пузыря» (bubble principal). ВСТАВКА 16.2 Согласно поправкам 1990 г. к Закону о чистом воздухе 1963 г. в США была принята программа введения торгoвли разрешениями на вы- бросы двуокиси серы. В первой фазе программы, начавшейся в 1995 г. разрешения были выданы 110 электростанциям США. Во второй фазе, начавшейся в 2000 г., система должна охватить все теплоэлектростан- ции и привести к сокращению выбросов двуокиси серы на 50% по срав- нению с 1980 г. Электростанции, которым требуется большее число разрешений, чем предоставленное властями, могут купить их у тех, ко- торым удалось снизить свои выбросы по сравнению с первоначально вмененными (например, перейдя на сжигание угля с низким содержани- ем серы). По имеющимся оценкам, экономия на издержках, происте- кающая из торговли разрешениями на указанные выбросы, может со- ставить от 25 до 43%. В 1998 г. Агентство по охране окружающей среды США с целью снижения выбросов окислов азота ввело подобное регу- лирование в 22 штатах США и округе Колумбия. Данная система обеспечивает минимизацию издержек снижения выбросов в заданном объеме, поскольку гарантирует осуществление этого за счет тех агентов, которые способны cдeлaть это с наименьшими издержками. Каждый агент загрязнения, способный снизить его при из- держках ниже рыночной цены разрешения на выборы, получает пpибыль при продаже ненужных ему разрешений на рынке. Подобным же образом, любой агент загрязнения, у которого издержки снижения выбросов превышают рыночную цену разрешений на них, сочтет при- быльным производить загрязнение свыше вмененного, покрывая разни- цу за счет покупки дополнительных разрешений на рынке. В итоге при условии конкуренции на рынке указанных разрешений равновесная цена разрешения на выброс единицы загрязняющего вещества будет, как раз равна предельным издержкам снижения выбросов на эту единицу. В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое пред- приятие, желающее расширить свое производство, попадает в рам- ки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому пе- ред предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очи- стки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у дру- гого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина 364 удельных затрат на очистку на самом предприятии и других произ- водствах в регионе. Если затраты на удержание собственных за- грязнений в рамках лимита являются более значительными, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очи- стные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате об- щая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на ох- рану окружающей среды минимизируется. Пример такого механизма рассматривается во вставке 16.3. ВСТАВКА 16.3 Предположим, что воздух над городом загрязняют три источника в следующей пропорции: объем вредного вещества удельные издержки по устранению выбросов I источник 20 000 т 5 руб. II источник 30 000 т 10 руб. III источник 40 000 т 20 руб. Чтобы уменьшить суммарный объем загрязнений, например, до 60 000 т, можно принять различные решения: во-первых, установить единый «потолок» в 20 000 т. Затраты при этом составляют 10 000 х 10 + 20 000 х 20 = 500 000 руб.; во-вторых, уменьшить загрязнения на одинаковую величину в 10 000 т. Затраты составят 10 000 х 5 + 10 000 х 10 + 10 000 х 20 = 350 000 руб.; в-третьих, уменьшить загрязнения на одинаковый процент, т.е. на 1/3. Затраты составят 1/3(20 000) х 5 + 1/3(30 000) х 10 + 1/3(40 000) х 20 = 400 000 руб.; в-четвертых, минимизировать совокупные затраты на сокращение вы- бросов. Сокращение выбросов I источника на 20 000 т и II — на 10 000 т приведет к затратам в 200 000 руб. (20 000 х 5 + 10 000 х 10). Таким об- разом, последний вариант оказывается наиболее дешевым. Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире по- купок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осу- ществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из разви- тых стран в развивающиеся, а также в страны с переходной эконо- микой, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка. Например, введение углеродного налога создает массу про- блем для промышленности развитых стран, которая уже практиче- ски исчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов парнико- 365 вых газов. Киотский протокол (Япония, 1997), подписанный всеми развитыми странами и странами с переходной экономикой для пре- дотвращения глобального изменения климата, создает реальные предпосылки для формирования нового мирового рынка торговли углеродными квотами. Эти страны приняли обязательства по со- кращению выбросов в атмосферу газов, создающих парниковый эффект, — двуокись углерода, метана и др. К 2008—2012 гг. многие страны должны снизить выброс парниковых газов: США — на 7%, страны Европейского союза — до 8%, Япония — на 6%. Большинст- во стран с переходной экономикой должны уменьшить выбросы на 5—8%. Российские обязательства по снижению выбросов парнико- вых газов достаточно мягки — сохранение к 2008—2012 гг. их объе- ма на уровне 1990 г. В этих условиях Россия может стать одним из крупнейших в мире продавцов квот на выбросы парниковых газов. Создание меж- дународных механизмов трансфертов по взаимозачету баланса уг- лерода даст стране значительные выгоды, привлечет дополнитель- ные иностранные инвестиции. Сейчас в результате экономического кризиса и спада общие выбросы парниковых газов в России состав- ляют 70% от уровня 1990 г. Возможный будущий экономический рост может привести к увеличению выбросов в стране. Однако, со- гласно имеющимся прогнозам, уровень выбросов в 2010 г. (среднем году бюджетного периода) будет меньше, чем в 1990 г., на 4—8%. Это даст экономию квоты примерно в 250 млн. т СО 2 - эквивалента в год, или 1,25 миллиарда т СО 2 за пять лет бюджетного периода. С учетом возможной стоимости 1 т СО 2 в пределах 10—50 долларов США экономический эффект для России от продажи квот на выбро- сы может составить огромную сумму (подробнее см. гл. 16). Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инст- рументом в охране окружающей среды является залоговая система, или система « |