Учебник Москва 2003 удк ббк
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
ГЛАВА 16. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ 16.1. Т ИПЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Важнейшим вопросом для экологизации экономики, перехода к устойчивому типу развития является вопрос о механизмах реализа- ции экологоориентированного развития. Здесь приоритетное значе- ние имеет формирование эффективного экономического механизма природопользования. Сначала рассмотрим место этого механизма в общей системе экономического механизма всей экономики с макро- экономических позиций, а затем выделим перспективные направле- ния формирования собственно механизма природопользования. В рамках такого подхода можно выделить два типа экономиче- ских механизмов и инструментов в зависимости от степени секто- рального и отраслевого охвата. Во-первых, механизмы и инструмен- ты, действующие в рамках всей экономики, ее секторов и отраслей. Это макроуровень (см. предыдущую главу). И, во-вторых, более специальные механизмы и инструменты, непосредственно связан- ные с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ре- сурсов, т.е. собственно экономический механизм природопользова- ния. В современных условиях разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при вы- полнении следующих принципов: 1. Эффективная концепция рационализации природопользо- вания и охраны окружающей среды и соответствующий экономиче- ский механизм природопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработки концеп- ции развития самих секторов/комплексов и всей экономики в целом. 2. Экономический механизм природопользования должен быть органической частью «глобального» экономического ме- ханизма, он не может быть локальным и охватывать только приро- доэксплуатирующие комплексы и отрасли. Данный механизм дол- жен быть согласован с другими экономическими механизмами, дей- ствующими на последующих (после «природных») этапах природно- продуктовой вертикали, соединяющей первичные природные ресур- сы с конечной продукцией. Тем самым экономический механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование отдельных произ- водств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты. 350 3. Экономический механизм природопользования в секто- рах/комплексах должен формироваться на межсекторальной, межотраслевой и межрегиональной основе. Этот принцип можно проиллюстрировать на примере взаимозависимого характера разви- тия агропромышленного и топливно-энергетического комплексов при альтернативных вариантах решения экологических проблем (см. гл. 5). В этих случаях эффективный экономический механизм природо- пользования может быть создан только на основе комплексного подхода. Для разработки экономического механизма природопользова- ния в секторах/комплексах принципиальной является постановка вопроса о целях развития этих секторов и всей экономики. В зави- симости от того или иного ответа на этот вопрос и необходимо раз- рабатывать концепцию экономического механизма природопользо- вания. Нельзя формировать данный механизм сам по себе, в отры- ве от идущих основных экономических процессов. Большое значение имеет и экологический характер целей сек- торов/комплексов. Они могут быть экологически сбалансированными ( устойчивыми), приемлемыми с позиций адаптации цели к природ- ным механизмам, а могут быть и экологически дестабилизирующи- ми, природоемкими (техногенными). Простым примером здесь мо- жет служить выбор экстенсивного или интенсивного типа развития сектора. В первом случае экономический механизм природопользо- вания вынужден иметь слабо ограничивающий характер, вводящий траекторию развития в довольно широкие экологические рамки. В случае экологически приемлемых целей секторов экономический механизм природопользования может иметь стимулирующий харак- тер, адаптирующий развитие комплексов к природным закономерно- стям, минимизирующим экологические издержки. В самом общем виде можно выделить три типа экономических механизмов природопользования. Первый тип — компенсирующий (мягкий, пассивный) меха- низм, либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен, главным образом, на компенсацию негативных экологических последствий, и слабо влия- ет на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма природопользования свойствен техногенному типу развития эконо- мики. Он направлен главным образом на борьбу с негативными эко- логическими последствиями экономического развития, а не с причи- нами возникновения экологических деформаций. Такой мягкий ме- ханизм сейчас формируется в России. 351 Второй тип — стимулирующий развитие экологосбаланси- рованных и природоохранных производств и видов деятель- ности. Ведущее место в функционировании такого механизма при- родопользования играют рыночные инструменты. Он способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов. Примером такого механизма может стать создание благоприятной экономиче- ской среды для развития биологического (органического) сельского хозяйства. В теоретическом плане данный тип свойствен слабой ус- тойчивости. Третий тип экономического механизма природопользования можно охарактеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот меха- низм использует административные и рыночные инструменты и по- средством жесткой правовой, налоговой, кредитной, штрафной по- литики практически подавляет, прессингует развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизма характерен для сильной устойчивости. В реальной действительности данные механизмы природополь- зования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов дея- тельности. Например, в ближайшем будущем с позиций экологиза- ции экономического развития целесообразно сочетание стимули- рующего и жесткого механизмов. Для аграрного сектора это будет уже упоминавшееся стимулирование развития биологического сель- ского хозяйства в сочетании с экономическими инструментами, свойственными жесткому механизму природопользования и направ- ленными на «подавление» техногенного типа сельского хозяйства ( минимизация использования пестицидов, тяжелой техники, сокра- щение обрабатываемых площадей и пр.). Рассмотрим проблему влияния выбора цели развития секто- ров/комплексов на формирование экономического механизма при- родопользования на примере топливно-энергетического комплекса. На современном этапе для него фундаментальным является вопрос о путях его дальнейшего развития. Здесь можно выделить две воз- можные концепции развития топливно-энергетического комплекса и всей экономики — на рост энергопроизводства или на энергосбере- жение (см. главу 12), от сделанного выбора и зависит экономический механизм природопользования в этом комплексе. Переход к энерго- сбережению и глубокой структурной перестройке экономики в этом направлении требует своего механизма реализации и соответствен- но механизма природопользования. Это налоговые, кредитные ог- раничения на разработку новых месторождений, создание благо- 352 приятного климата для развития энергосберегающих производств, большие штрафы за загрязнение природной среды и несоблюдение стандартов разработки месторождений, создание надежных систем противоаварийной защиты и пр. В случае ориентации на экстенсивный рост топливно- энергетического комплекса экономический механизм должен фор- мироваться с учетом низкой стоимости земель, отчуждаемых при добыче полезных ископаемых, низкой платы за использование недр, льготного режима для создания новых электростанций и пр. Очевидно, что аналогичная ситуация сложилась и в других сек- торах. Так, в агропромышленном комплексе принципиальным явля- ется вопрос об уровне производства сельскохозяйственной продук- ции. Если принять предположение, что объем этого производства достаточен, а дефицит продовольствия обусловлен отсталостью инфраструктуры и перерабатывающей промышленности, то концеп- ция экономического механизма природопользования будет следую- щей: ограничение на вовлечение новых земель в аграрный оборот путем высокой цены земли, больших налогов на дополнительное освоение земель, значительные штрафы за нерациональное ис- пользование земли, стимулирование вывода деградировавших уго- дий на консервацию, экономические и административные ограниче- ния на применение антиэкологических средств производства (пести- циды, тяжелая сельскохозяйственная техника и т.д.), т.е. речь идет о стабилизации и сокращении природного базиса сельского хозяйст- ва, улучшении его охраны. Это предполагает создание благоприят- ного рыночного климата для развития объектов инфраструктуры и перерабатывающей промышленности. Если концепция развития агропромышленного комплекса бази- руется на постулате о дефиците сельскохозяйственной продукции, то экономический механизм природопользования должен быть дос- таточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земель- ных и водных ресурсов в сельскохозяйственный оборот. В России проводимые сейчас аграрная политика и земельная реформа на- правлены на природоемкий вариант развития агропромышленного комплекса. Проблемы определения концепции развития стоят и перед лес- ным комплексом. Если учесть, что затраты древесины в российской экономике на производство конечного продукта в 4—6 раз выше по сравнению с развитыми странами, то очевидно, что экономический механизм в природопользовании должен быть ориентирован на ста- билизацию и сокращение заготовок древесины (высокая попенная плата, большие налоги на расширение лесосеки, ограничение тер- риторий лесозаготовок и пр.). 353 Важны и региональные особенности формирования экономиче- ского механизма природопользования. Как уже отмечалось, в рай- онах основной добычи природных ресурсов в Сибири и на Дальнем Востоке чрезвычайно слабо развита обрабатывающая промышлен- ность, что приводит к огромным потерям ресурсов. Очевидно, что экономический механизм в этих регионах должен быть направлен на ограничение масштабов природопользования, лимитировать вовле- чение новых природных ресурсов в хозяйственный оборот. Таким образом, принципиальный вопрос при разработке эконо- мического механизма природопользования можно сформулировать следующим образом: ориентация на рационализацию природополь- зования и охрану окружающей среды при расширении масштабов использования природных ресурсов в экономике (тип экономическо- го механизма с компенсирующими, мягкими ограничениями) или ориентация на стабилизацию и сокращение масштабов природо- пользования (жесткий и стимулирующий типы механизмов). Данная дилемма может быть и не сформулирована в столь явном виде. Она может быть следствием выбора экономических или социальных це- лей вне экологического контекста, т.е. стоять в неявном виде. Из сказанного выше логично вытекает второй сформулирован- ный принцип — невозможность создания локального экономического механизма природопользования, действующего только на первых этапах природно-продуктовой вертикали (цепочки) и в отрыве от ме- ханизмов, регулирующих процессы дальнейшей переработки при- родного вещества и получения готового продукта. Таким образом, нужна единая логика в формировании экономического механизма для всей природно-продуктовой вертикали, соединяющей первич- ные природные ресурсы с конечной продукцией или услугами, полу- чаемыми на основе этих ресурсов. Механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование от- дельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты. Принимая во внимание возможность сопряженности механиз- мов природопользования для различных комплексов, можно ис- пользовать возможности комбинирования этих типов. Например, формирующийся экономический механизм природопользования в топливно-энергетическом комплексе сейчас можно охарактеризовать как компенсирующий. Между тем учет реалий развития агропро- мышленного комплекса позволяет сделать этот механизм гораздо более жестким, подавляющим. В настоящее время возможно значительное уменьшение эколо- гической нагрузки в регионах, где добываются энергетические ре- 354 сурсы, за счет изменения экспортной политики (см. параграф 7.1.2). С позиций снижения экологической нагрузки и экономической выго- ды гораздо эффективнее ликвидировать потери продовольствия, чем расширять добычу топливно-энергетических ресурсов для вы- нужденного экспорта в целях стабилизации внутреннего рынка про- довольствия. Такая добыча требует всевозрастающих затрат и при- водит к тяжелым экологическим деформациям. В этих целях необходимо предусмотреть существенное изме- нение общих экономических механизмов как в отдельных комплек- сах, так и между ними. В частности, с помощью рыночных инстру- ментов, государственного регулирования и поддержки возможна оп- ределенная стабилизация развития топливно-энергетического ком- плекса при одновременном стимулировании развития инфраструк- туры и перерабатывающей промышленности в агропромышленном комплексе, что позволит резко уменьшить потери продовольствия. Такое ресурсосберегающее изменение структуры экономики позво- лит уменьшить объемы экспорта топливно-энергетических ресурсов, их добычи и улучшит экологическую обстановку. Таким образом, и экономический механизм природопользова- ния в топливно-энергетическом комплексе может стать гораздо бо- лее жестким в экологическом отношении. Одновременно развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности позволяет сделать более жестким и экономический механизм природопользо- вания в агропромышленном комплексе, ориентировать его на со- кращение использования земельных и водных ресурсов. На этом примере хорошо видно, как развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности дает, с одной стороны, боль- шой внутренний экономический и экологический эффект в агропро- мышленном комплексе, а с другой - значительный положительный внешний, экстернальный эффект с точки зрения уменьшения обще- ственных издержек на охрану природы и издержек в топливно- энергетическом комплексе. В данном случае хорошо видно значение учета регионального фактора в экономическом механизме природопользования. Так, раз- витие в аграрном секторе европейской части России инфраструкту- ры и переработки может позволить снизить нагрузку на экосистемы и не увеличивать добычу энергоресурсов в Сибири и в арктических районах. Все это требует комплексного подхода к разработке меха- низма природопользования с учетом развития различных регионов. В этих условиях представляются малоэффективными попытки создания чисто региональных программ по выходу из экологических кризисов для отдельных территорий, распыление финансовых и ма- териальных ресурсов. Преодоление экологических кризисов требует 355 изменения развития как различных комплексов/секторов, так и ре- гионов, а также согласованных эколого-экономических программ, ориентированных на экологическую стабилизацию и устойчивое раз- витие, что соответственно требует и сопряженных, связанных между собой экономических механизмов природопользования. В качестве примера включения экономического механизма при- родопользования в общий механизм, охватывающий всю природно- продуктовую вертикаль, его согласования с «послеприродными» ме- ханизмами и ориентацией на конечные результаты можно привести возможное построение системы налогов для природно- продуктовой вертикали для жесткого механизма природопользо- вания (см. рис. 7.3 в параграфе 7.1.4). Налоговая система должна быть устроена таким образом, что- бы на первых этапах природно-продуктовой вертикали налоги были максимальными (для «подавления» природоэксплуатирующей дея- тельности), и они должны убывать по мере приближения к стадии конечной продукции (для стимулирования высокотехнологичных, инфраструктурных, перерабатывающих и обрабатывающих отрас- лей). 16.2. Н АПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных экономических механизмов и инструментов в охране окружающей среды, рассмот- рим теоретические принципы установления налогов и платежей за загрязнение. Как уже отмечалось, загрязнители окружающей среды, произ- водящие негативные экстерналии, должны компенсировать связан- ный с этим ущерб обществу. Это можно осуществить при наложении на загрязнителя специального налога для исправления несовер- шенств рыночного механизма, интернализации экстерналий, введе- ние которого теоретически обосновал А.Пигу (налог Пигу или Пигу- вианский налог) (см. главу 3). Здесь выделяются корректирующие налоги и субсидии. Корректирующие налоги – это налог на выпуск благ, характери- зующихся отрицательными экстерналиями, который повышает пре- дельные частные издержки до уровня предельных общественных. В этом случае интернализация отрицательных внешних эффектов приводит к увеличению цены товара, порождающего этот эффект, и к снижению объема спроса на данный товар. 356 Корректирующая субсидия – это субсидия производителям или потребителям благ, характеризующихся положительными экстерна- лиями, которая позволяет приблизить предельные частные выгоды к предельным общественным. В этом случае интернализация поло- жительных экстерналий должна привести к падению цены, уплачи- ваемой потребителем, что будет стимулировать рост потребления. На рис. 1.2 показано образование и величина оптимального на- лога (налога Пигу) на загрязнение. Рис. 16.1. Оптимальный налог (налог Пигу) на загрязнение Обозначения: 1 — предельная чистая частная прибыль; 2 — предельные внешние издержки. Очевидно, что уровень производства на предприятии будет стремиться к Q m , так как до этого показателя предприятие получает прибыль (точки на кривой предельной чистой прибыли 1 больше 0). Величина загрязнения при производстве Q m составит Z m В условиях загрязнения для достижения общественно оптимального уровня производства на уровне Q s государство должно ввести налог, рав- ный величине ущерба от загрязнения (кривая предельных экстернальных издержек 2). Уровень налога равен t, и он определяется точкой пересечения кривых предельной чистой прибыли и предельных внешних издержек. Теперь за каждую единицу произведенной «загрязняющей» продукции предприятие должно платить государству налог t. В том случае, если Уровень налога Деньги Объем загрязнений Объемы производства Q Q m t 0 0 2 1 Q S Z Z m Z S 357 ву налог t. В том случае, если предприятие решит производить про- дукции больше общественно оптимального уровня (Q s ), величина получаемой прибыли (линия 1) станет меньше налога t, и такой уро- вень производства будет убыточным для предприятия. Тем самым введение налога на загрязнение создает у предпри- ятия стимул держаться в «общественно приемлемых рамках» и со- кратить уровень производства до Q s , при котором достигается об- щественно оптимальный уровень загрязнения Z s Корректирующие налоги и субсидии не могут полностью решить проблемы, возникающие благодаря экстерналиям. Здесь имеется несколько причин: 1) в реальной практике довольно трудно точно измерить предельные издержки и выгоды; 2) размеры ущерба опре- деляются в ходе юридических и политических дискуссий весьма приблизительно; 3) корректирующий налог, который платят произво- дители продукции, характеризующейся отрицательными экстерна- лиями, отнюдь не всегда достигает поставленной цели. Практиче- ские сложности введения оптимального корректирующего налога хорошо видны на примере загрязнения окружающей среды. С этой проблемой столкнулись многие страны. С точки зрения эффектив- ности налог Пигу должен точно отражать экстернальные издержки от загрязнения. Практически это трудно осуществимо с точки зрения конкретных расчетов, и поэтому часто принимается ряд приблизи- тельных решений. Введение оптимального налога на загрязнение сложно и в силу его значительной величины. По некоторым оценкам имеющиеся в странах мира платежи за загрязнение, в том числе и в России, необходимо повысить в десятки, а может быть и в сотни раз, для получения величины налога Пигу. Тем не менее введение в экономическую жизнь таких налогов и других экономических инструментов (платежи, продажа прав на за- грязнение и пр.) необходимо для создания правильного экологосба- лансированного поведения производителя в распределении инве- стиций в природоохранные технологии через введение стимулов, воздействующих на эффективность его производства и защищаю- щих интересы общества. В современных условиях можно выделить следующие элемен- ты формирующегося экономического механизма природопользова- ния: — система экономических инструментов природоохранной дея- тельности; — система финансирования природоохранных мероприятий; — платность природопользования; 358 — ценообразование с учетом экологического фактора на пер- вичные и вторичные ресурсы; — создание рынка природных ресурсов; — экологическое страхование; — экологическая экспертиза проектов; — лицензирование природопользования; — создание механизма реализации государственных и региональ- ных экологических программ. Все эти направления связаны между собой, часто взаимообу- словлены и пересекаются на практике. Следует отметить, что сам механизм природопользования должен носить рыночный характер, однако основные его параметры (ставки, нормативы, цены на про- дукцию монополистов и т.п.), т.е. «правила игры», устанавливаются государством. Система экономических инструментов природоохранной дея- тельности включает в себя: — налоговую политику; — субсидии и льготное кредитование; — ускоренную амортизацию фондов природоохранного назначе- ния; — продажу прав на загрязнение; — использование принципа «залог—возврат»; — штрафы; — платежи за загрязнение и размещение отходов. Большинство данных направлений уже показало свою экологи- ческую эффективность во многих странах мира. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются |