Учебник Москва 2003 удк ббк
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
залог-возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополни- тельную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Это традиционная система возврата пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных элек- трических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на свою простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет их утилизации ( подробнее см. гл. 12). Важным элементом системы экономического механизма приро- допользования являются платежи за загрязнение природной сре- ды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей 366 эти платежи на практике. Процесс отработки теоретических и при- кладных вопросов взимания платежей занял сравнительно мало времени. В 1990 г. был проведен эксперимент, охвативший 29 адми- нистративных территорий страны, и уже начиная с 1991 г. платежи за загрязнение были введены в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма. По идее, платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб (экстерналии), наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ и, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. С одной стороны, это механизм, нося- щий «мягкий, догоняющий» характер. Будучи встроенным в систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, он прежде всего призван ослабить негативные последствия экономической деятельности. Именно поэтому функция накопления денежных ре- сурсов была главной и проще реализовывалась. Однако в перспек- тиве стимулирующую роль платежей в переходе к природосбере- гающим производствам предполагалось усилить. В настоящее время применяются три вида платежей: платежи за загрязнение атмосферы, за сброс в водные объекты (или на рельеф) загрязняющих веществ, платежи за размещение отходов. ВСТАВКА 16.4 Эксперимент, проведенный в 1990 г., заставил руководителей предприятий по-новому взглянуть на ситуацию с загрязнением, сменить безразличие на поиск путей снижения выбросов и позволил навести в этом деле элементарный порядок. В ходе эксперимента были утвер- ждены нормативы ПДВ и ПДС, начали поступать первые деньги в ре- гиональные фонды охраны природы. Были также сделаны важные ме- тодические уточнения. В частности, была отвергнута для расчетов пла- тежей методика оценки экономического ущерба, причиненного загряз- нением окружающей среды (от 1983 г.), так как, пользуясь ею, невоз- можно было получить достоверных данных о самом ущербе. Анализ итогов эксперимента позволил усовершенствовать систему платежей еще до ее широкого внедрения и подготовиться к ней субъектам хозяй- ственной деятельности, в том числе и психологически. Юридическая ос- нова системы платежей была заложена Законом РФ «Об охране окру- жающей природной среды» (1991 г.). 367 С самого начала была принята идея двухставочных платежей. Первая ставка (базовая) отражает платежи за выбросы (сбросы) за- грязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов ( ПДВ). Вторая устанавливается для сверхлимитных загрязнений в размерах, равных пятикратному значению базовой ставки. Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирования средств для воспроизводства окружающей среды при ее нормальном (неизбежном при данных технологиях) загрязне- нии. Содержание ставки за сверхнормативные выбросы в другом. Она предназначена для расчета суммы ущерба, нанесенного при- роде вследствие несоблюдения стандартов в данной области. Этот ущерб практически всегда зависит от конкретного предприятия. Ставки платежей рассчитываются на условную тонну выбросов ( сбросов) или складирования отходов. Принятый подход для расчетов нормативов платы (базовых ставок) называется затратным, так как исходит из необходимости установить такие платежи за загрязнение, которые бы смогли по- крыть финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Для дифференциации платежей в зависимости от вида загрязняющих веществ ставки пла- тежей для всего многообразия ингредиентов рассчитываются исхо- дя из показателей их относительной опасности. Это величина, об- ратная ПДК: ПДК A i 1 = , ( 16.1) где A i — коэффициент относительной опасности i-го ингредиента. В качестве основы было выбрано значение ПДК для СО 2 , рав- ное 1 мг/м 3 Таким образом, в настоящее время имеются нормативы платы ( руб./т) по 214 наиболее распространенным веществам, загрязняю- щим атмосферу, и 197 ингредиентам, сбрасываемым в водные объ- екты. Шкала базовых нормативов достаточно дифференцирована — от 0,3 коп. за 1 т выбросов этилового спирта до 16,5 тыс. руб. за за- грязнение атмосферы бензапиреном (в масштабе цен 1998 г.). По воде эти ставки имеют еще больший разброс. Что касается отходов, то, применительно к платежам, они де- лятся на 2 вида — нетоксичные и токсичные. В объеме размещения первых учитываются отходы добываю- щей промышленности и отходы переработки. Токсичные отходы подразделяются на 4 класса опасности — от чрезвычайно опасных 368 (1- й класс, 14 руб. за размещение 1 т в пределах установленных лимитов) до малоопасных (4-й класс, 2 руб./т). Учтены в методике и региональные особенности, очень сущест- венные, как уже отмечалось, для нашей страны. Исходя из них, рас- считываемая сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Для воздуха и воды он изменяется в диа- пазоне от 1 до 2. Для почвы (в случае размещения отходов) этот коэффициент выше. Например, при размещении отходов в границах городов, во- доемов, водоохранных территорий, рекреационных зон применяется коэффициент 5. В итоге разработан достаточно простой (это важно для пред- приятий) метод определения платежей за загрязнение. Суммарный платеж за выбросы (сбросы) от стационарных источников подсчиты- вается по формуле: )] ( 5 [ 1 m i n i i i m i i a W W P W P λ P − + = ∑ = , ( 16.2.) где λ — коэффициент экологической ситуации (табличные данные); P i — ставка платежа за выбросы i-го вещества в пределах установ- ленного норматива (руб./т, табличные данные); m i W — норматив- ные (в пределах ПДВ, ПДС) выбросы i-го вещества (т, утверждены предприятиям); W i — фактические выбросы i-го вещества (т, рассчи- тываются предприятиями); n — количество выбрасываемых ингре- диентов. Полученные данные по воздуху и воде суммируются. Если W i < m i W , первая компонента формулы рассчитывается, исходя из W i ; Если W i ≤ m i W , вторая компонента формулы не рассчитывается ( равна 0 или имеет отрицательное значение). Если W i > m i W , то имеют место сверхлимитные выбросы. ВСТАВКА 16.5 В последнее время порядок расчетов платежей был несколько из- менен и из двухставочного фактически превратился в трехставочный. Это сделано в связи с массовым применением на практике временно согласованных норм выбросов, которые после их утверждения фактиче- ски превращались в нормативные со всеми вытекающими отсюда по- следствиями для расчетов. Ныне формула определения суммарного платежа выглядит следующим образом: 369 P a = λ ∑ = n i 1 [P i W i m + 5P i (W i l – W i m ) + 25P i (w i – W i l )], ( 16.3) где l i W — выбросы i-го вещества в пределах утвержденных лимитов (т) Таким образом, вводятся три платежеобразующих показателя: пла- та за загрязнение в размерах, не превышающих установленные приро- допользователю предельно допустимые нормативы выбросов (сбросов, объемов размещаемых отходов); плата за загрязнение в пределах ус- тановленных лимитов; плата за сверхлимитное загрязнение. В случае отсутствия у предприятий утвержденных разрешений на выбросы (ПДВ, ПДС или ВСВ, ВСС) весь их объем должен учитываться как сверхлимитный. Аналогичный подход с некоторыми особенностями применяется и к определению платежей за загрязнение от передвижных источни- ков. В данном случае платежи взимаются по нормативам в зависи- мости от вида сжигаемого топлива (дизельное, бензин, газ), его ок- танового числа и состава (бензин этилированный или неэтилирован- ный). Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмо- сферу в пределах нормативов определяется по формуле: ∑ = ⋅ = n e e e T Y P 1 1 , ( 16.4) где е — вид топлива; Y e — удельная плата за допустимые выбросы, образующиеся при сжигании 1 тонны е-го вида топлива (руб.); T e — объем е-го вида топлива, израсходованного передвижными источни- ками. При отсутствии данных об объеме потребленного топлива пла- та за выбросы определяется по типам транспортных средств (легко- вой автомобиль, пассажирское судно, грузовой тепловоз и т.п.), по соответствующим ставкам в форме годовой платы (тыс. руб. в год) на 1 транспортную единицу. Плата за превышение допустимых выбросов рассчитывается по формуле: dj P P p j j ⋅ ⋅ = ∑ = 1 1 2 5 , ( 16.5) где j — тип транспортного средства; P 1j — плата за допустимые вы- бросы от j-го транспортного средства; dj — доля транспортных 370 средств j-го типа, не соответствующих стандартам. Определяется как соотношение количества транспортных средств, не соответствующих требованиям стандартов, к общему количеству проверенных транс- портных средств по результатам ежеквартальных проверок. Общие платежи за выбросы загрязняющих веществ от пере- движных источников определяются суммированием данных, полу- ченных по формулам ( 16.4) и ( 16.5), и умножением этой суммы на коэффициент экологической ситуации. Что касается вопроса о том, как включать платежи в экономику предприятия, то на этот счет существуют разные точки зрения. Мы полагаем, что наиболее верным будет следующий подход. Сумма платежей за выбросы в пределах установленных норма- тивов должна относиться на издержки (себестоимость). В конечном итоге величина платежей в этой части будет оплачиваться потреби- телем, т.е. принцип «загрязнитель платит» будет трансформиро- ваться в принцип «платит жертва». Мы полагаем, что в данном слу- чае это справедливо, так как за загрязнение, неустранимое при дан- ном уровне техники и технологии, должно расплачиваться все об- щество, если хочет потреблять тот или иной продукт. Напротив, ис- точником платежа за сверхлимитное загрязнение должна быть при- быль, остающаяся в распоряжении предприятия после расчетов с бюджетом, банками и т.д. В реальной жизни часто и тот, и другой платеж относят на себестоимость, что недопустимо, так как относить платежи за сверхлимитное загрязнение на затраты — значит обес- ценить стимулирующую функцию платежей и фактически обессмыс- лить принцип «загрязнитель платит». Однако на практике действи- тельно часто возникает вопрос: что делать в том случае, если при- были предприятия не хватает для расчетов по платежам? Первона- чально предполагалось ввести в принципе верную норму, согласно которой при отсутствии прибыли, а также в случае убыточности при- родопользователя плата за загрязнение природной среды произво- дится за счет всех имеющихся средств, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание. Речь, таким образом, шла фактически о ликвидации предприятий, если эту идею довести до логического конца. Практика хозяйствова- ния, однако, оказалась не готовой к таким радикальным мерам, и поэтому действовали ограничения в виде предельных размеров платы за превышение допустимых нормативов выбросов в процен- тах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия и зави- сящих от уровней его рентабельности (отношения прибыли от реа- лизации продукции к полной ее себестоимости). Если рентабель- ность не превышала 25%, то максимальный процент от прибыли, в 371 пределах которого взимались платежи, составлял 20%, при рента- бельности до 50% — 50%, а свыше 50% — 70%. Введение такой нормы представляло собой льготу природо- пользователям и должно было носить временный характер. Сумма платежей предприятия за загрязнение окружающей сре- ды может быть также уменьшена за счет затрат, осуществленных им в отчетном периоде, на природоохранные цели (строительство очистных сооружений, установка фильтров очистки и т.п.). Несмотря на то что порядок расчета платежей и их нормативы устанавливаются централизованно, местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на этот процесс. Все со- гласования предельно допустимых выбросов, определения лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органа- ми в лице Комитетов по охране природы. Корректировка коэффици- ентов экологической ситуации находится в компетенции законода- тельной власти региона. Известны случаи, когда в силу экстремаль- ных ситуаций с загрязнением он увеличивался в 1,5—2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города. Десятилетний опыт применения платежей за загрязнение вы- явил и целый ряд недостатков в этой системе. Во-первых, нормативы платы были установлены далеко не на все вещества, образующиеся на предприятиях, следовательно, их платежи не охватывали весь спектр загрязнений. Во-вторых, многие предприятия (особенно небольшие) облада- ли столь слабой материальной базой контроля, что говорить о пол- ном и по объемам, и по ингредиентам учете выбросов можно лишь достаточно условно. Поэтому платежи за выбросы являлись зани- женными даже по тем веществам, нормативы по которым имелись. В-третьих, нуждается в уточнении сама нормативная база. Раз- меры нынешних нормативов занижены, что также приводило к уменьшению платежей. В-четвертых, при разработке системы платежей не был в доста- точной степени учтен фактор инфляции. Позднее поправочный ко- эффициент был введен, однако его значение было не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции, поэтому средства, аккуму- лирующиеся за счет платежей, обесценивались. За период с 1991 по 1998 г., например, цены выросли в 11 тыс. раз, а ставки платежей — в 240. Соответственно снизилась доля платы за загрязнение и в себестоимости продукции, которая составляла 0,06—0,08%. И хотя в последнее время инфляция значительно снизилась, эта проблема существует по сей день. В-пятых, текущая, кризисная экономическая ситуация часто приводила к трудностям в сборе денег, т.е. на систему платежей за 372 загрязнение оказывали влияние конкретные проблемы переходной экономики. Все это свидетельствует о том, что платежи за загрязнение ок- ружающей среды как элемент хозяйственного механизма природо- пользования нуждается в трансформации, возможность которой за- ложена в новом Федеральном законе «Об охране окружающей сре- ды» (2002, гл.14 и 16). Финансирование природоохранных мероприятий претерпе- ло за последние годы существенные изменения. Длительное время система инвестиций в этой области базиро- валась на централизованных капитальных вложениях из бюджета страны. Кроме того, предприятия вкладывали и собственные деньги, в основном на модернизацию производства и капитальный ремонт природоохранных сооружений. Они же несли текущие затраты, свя- занные с эксплуатацией очистных водных установок, фильтров очи- стки воздуха и других аналогичных объектов. Все новое строительство финансировалось за счет централизо- ванных источников. Доля капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия в ВВП не превышала 0,5% (к приме- ру, в Нидерландах –2,5%, Германии – 1,7%, Японии – 1,5%, США – 1,3%), а в общей сумме инвестиций, осуществляемых в стране, — 1,3%. Основная их масса шла на строительство водоохранных со- оружений и очистку воздуха (от 80 до 90% в разные годы), осталь- ная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. Недостатки такой системы финансирования многообразны. Во- первых, объем инвестиций, выделяемых из бюджета, всегда огра- ничен его возможностями. А так как природоохрана никогда не нахо- дилась в числе приоритетов, ее финансирование осуществлялось фактически по остаточному принципу. Объем этих вложений зависит от ситуации в экономике и никак не увязан с потребностями в охране природы. Во-вторых, природоохранные капитальные вложения обезличены, не корреспондируются ни с источниками загрязнения, ни с его масштабами. Принцип «загрязнитель платит» отсутствует, а следовательно, средства аккумулируются за счет всех налоговых поступлений предприятий (в том числе и не загрязняющих окру- жающую среду), а также населения. В-третьих, распределение госу- дарственных денег не свободно от субъективизма. Практика свиде- тельствует, что получали их не всегда те, кто нуждался в первую очередь, а те, кто сумел их «пробить». В-четвертых, поскольку цен- трализованные инвестиции являются не своими заработанными деньгами, для предприятий всегда существовал соблазн их нецеле- 373 вого, нерационального использования. С другой стороны, не было и стимулов к их полному освоению. Поэтому при общем дефиците природоохранных средств не было ни одного года, когда они осваи- вались бы более чем на 85%. В настоящее время финансирование природоохранной дея- тельности осуществляется в следующих рамках. Наиболее обоб- щающим показателем в данной области является интегральный по- казатель затрат на охрану окружающей среды, который отражает общую сумму расходов государства, предприятий, организаций, уч- реждений. Данные затраты, имеющие целевое или опосредованно природоохранное значение, включают капитальные вложения в ох- рану природы, текущие затраты на содержание и эксплуатацию при- родоохранных основных фондов, затраты на их капитальный ре- монт, а также расходы на содержание соответствующих государст- венных структур, особо охраняемых территорий и ведение лесного хозяйства. Что касается источников, из которых формируются ука- занные выше затраты, то, во-первых, это федеральный бюджет, а также бюджеты субъектов Федерации, во-вторых, это собственные средства предприятий, в—третьих — существовавшие до недавнего времени экологические фонды и в-четвертых — добровольные взносы населения. Большую часть суммарных затрат на охрану окружающей сре- ды составляют текущие расходы в сумме с капитальным ремонтом фондов. На их долю приходится около 80% совокупных затрат. А так как эти две позиции финансируются из собственных средств пред- приятий, то можно сделать вывод о том, что в настоящее время именно предприятия несут основную финансовую нагрузку в приро- доохранной деятельности. Капитальные вложения (инвестиции в основной капитал*) со- ставляют 20% общих затрат. В 2000 г. инвестиции на охрану окру- жающей среды составили немногим более 22 млрд. руб. в фактиче- ски действующих ценах (5% от совокупных по стране инвестиций в основной капитал). Почти 75% этих затрат также приходится на соб- ственные средства предприятий, причем эта доля имела тенденцию к увеличению на протяжении 90-х гг. при уменьшении удельного ве- са бюджетного финансирования (21% в 2000 г. по бюджетам всех уровней). При этом наибольшая доля собственных средств прихо- дится на охрану атмосферного воздуха (95%), а наименьшая (48%) * Инвестиции в основной капитал представляют собой совокупность затрат, направлен- ных на создание, воспроизводство и приобретение основных фондов (новое строитель- ство, расширение, реконструкция и техническое перевооружение объектов, приобретение зданий, сооружений, машин, оборудования, инструмента и инвентаря). 374 - на охрану и рациональное использование земель. На долю эколо- гических фондов в финансировании инвестиций приходилось 3,5. В перспективе представляется, что государственные капиталь- ные вложения на охрану природы должны остаться строкой в бюд- жете только для финансирования крупных федеральных или регио- нальных программ, а также для тех видов деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников существо- вания. Текущей же природоохране целесообразнее постепенно пе- реходить к целевым источникам финансирования, основанным на платежах за загрязнение. При таком переходе ликвидируются не- достатки, присущие капитальным вложениям, и осуществляется принцип «загрязнитель платит», причем платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как каналы поступления платежей должны носить в первую очередь региональный характер. ВСТАВКА 16.6 Одновременно с введением системы платежей за загрязнение в начале 90-х годов в России была предпринята попытка создания специ- альных экологических фондов. В соответствии с Законом РФ «об ох- ране окружающей природной среды» (1991) предусматривалось функ- ционирование единой системы, объединяющей Федеральный экологи- ческий фонд России, республиканские, краевые, областные и местные фонды, как независимо управляемые единицы, имеющие региональный, внебюджетный и целевой характер и аккумулирующие платежи пред- приятий за загрязнение. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, шло затем в Федеральный экологический фонд, остальные деньги оставались на местах. Региональность являлась очень важной характеристикой эколо- гических фондов, так как территории, страдающие от загрязнения «сво- их» предприятий, получали независимый источник финансирования. Кроме того, на месте лучше видны приоритеты в природоохранной по- литике. Все решения о выделении денег на те или иные мероприятия принимались местной законодательной властью, а подготовкой пред- ложений и контролем за целевым использованием средств занимались исполнительные органы. Второй важной чертой экологических фондов являлся их целевой характер. Это был как бы отдельный карман, куда можно залезть только за строго определенными деньгами. Среди основных задач, которые были возложены на экологические фонды, можно выделить: — финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; — мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные меро- приятия и программы; — экономическое стимулирование рационального природопользо- вания, внедрение экологически чистых технологий; — содействие в развитии экологического воспитания и образова- ния. В начальный период экономических реформ экологическим фон- дам удалось смягчить последствия разрушения прежней системы фи- 375 нансирования природоохранной деятельности, однако за почти десяти- летнюю историю им так и не удалось стать решающими источниками поступления средств на реализацию экологических проектов. Произош- ло это из-за недостатков в собирании платежей, неотработанности ме- тодов распределения денег. Пострадали фонды и в результате высокой инфляции (в 90-е гг. вследствие инфляции реальные ставки платежей уменьшились приблизительно в 20 раз и, соответственно, более чем в 2 раза в долларовом исчислении сократились общие поступления). Усу- губляли ситуацию неплатежи, бартерные сделки, взаимозачеты. Суще- ственным недостатком оказалось отсутствие детально проработанной нормативно-правовой основы работы экологических фондов, которые были созданы во всех субъектах федерации, однако, их правовая, орга- низационная и финансовая деятельность характеризовалась таким раз- нообразием форм, которая не позволяла говорить о целостности единой системы в данной области. С 1995 г. началась практика консолидации средств экологических фондов в бюджеты различных уровней. Уже к 2000 г. из 88 территори- альных фондов статус внебюджетных сохраняли 69. К этому же времени был консолидирован в бюджет, а затем и ликвидирован Федеральный экологический фонд. Подобная практика может привести к негативным последствиям. С одной стороны, «экологические» деньги в теории со- храняют целевой характер, с другой же - на практике – неизбежно на- чинают тратиться на совершенно другие цели, что приведет к сокраще- нию финансирования природных мероприятий. В особенности это акту- ально в возможной ситуации дефицитности бюджетов, в частности, на региональном уровне. Тем не менее уже с 2000 г. сбор платежей за загрязнение окру- жающей среды осуществляется через федеральное казначейство. В со- ответствии с законом «О федеральном бюджете» суммарные платежи за выбросы и сбросы и размещение отходов направляются в федераль- ный бюджет и бюджеты субъектов РФ в соотношении 19%и 81%. При этом контроль за правильностью исчисления и своевременностью вне- сения платежей вместо соответствующих комитетов по охране окру- жающей среды осуществляют налоговые органы. Таким образом, пла- тежи за загрязнение приобретают форму экологического налога, что не соответствует экономической теории, трактующей налоги как обяза- тельные платежи с доходов. Загрязнения и выбросы к таковым не отно- сятся, а платежи за них должны, как уже говорилось, носить скорее компенсационный, стимулирующий, а не фискальный характер. Что же касается существования экологических фондов, то в новом законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.) их наличие вообще не предусмат- ривается. В перспективе возможно расширение финансирования приро- доохранных проектов за счет кредитов российских банков, ино- странных инвестиций и грантов. На основе цены и экономических оценок природных ресурсов ( см. главу 4) должна вводиться платность природопользования. Введение платного природопользования должно способство- вать более адекватному учету экологического фактора в экономике, 376 рационализировать использование природных ресурсов, а также обеспечить финансирование их воспроизводства. Система платности природопользования стала формироваться достаточно давно и относительно всеобщий характер приобрела с принятием в 1991 г. Федерального закона «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним плата должна была взи- маться за право пользования природными ресурсами в пределах устанавливаемых лимитов, на воспроизводство природных ресурсов и их охрану, и за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов. Применительно к каждому конкретному виду ресурса платежи имели модифицированный характер. Таблица 16.1 Формы платности за природные ресурсы в России в 90-х гг. Форма платы за землю Земельный налог ( фиксированный платеж за единицу земельной площади) Акцизы Арендная плата Цена земли (при покупке или продаже участков) Формы платы за недра Платежи за право пользования недрами Отчисления на воспроиз- водство минерально– сырьевой базы Сборы за участие в конкурсе и вы- дачу лицензий Формы платы за ресурсы животного мира Плата за пользование жи- вотным миром Плата за сверхлимитное и нерацио- нальное пользование животным миром Формы платы за пользование лесным фондом Лесные подати Арендная плата Формы платы за водные ресурсы Плата за пользование водными объектами (водный налог) Плата на восстановление и охрану водных объектов (за забор или использование во- ды) 377 Плата за природные ресурсы взималась с предприятий, объе- динений, организаций, учреждений, использующих природные ре- сурсы и обладающих правами юридического лица вне зависимости от форм собственности. Плата за право пользования природными ресурсами практиче- ски предназначена для собственника данных природных ресурсов, будь то государство или частный владелец. Она связана с изъятием ренты. Платежи для воспроизводства и охраны природных ресурсов являются компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства. Нормативы платы за право пользования природными ресурса- ми, а также на их воспроизводство и охрану утверждались государ- ственными органами субъектов Федерации. Сумма платежей посту- пала либо в бюджеты различных уровней, либо в целевые бюджет- ные ресурсные фонды, которые создавались за счет отчислений от платежей на воспроизводство и охрану природных ресурсов (Феде- ральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Феде- ральный фонд Восстановления и охраны водных объектов и др.). Начиная с 2001 г. указанная выше структура платежей была транс- формирована в систему ресурсных налогов с упразднением всех целевых фондов и консолидацией поступающих средств непосред- ственно в бюджеты всех уровней. С этого времени должны вводить- ся следующие ресурсные налоги: - акцизы на отдельные виды сырья, товаров и услуг (фе- деральный налог); - налог на пользование недрами (региональный налог); - налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы ( региональный налог); - налог на дополнительный доход от добычи углеводоро- дов (региональный налог); - лесной налог (региональный налог); - водный налог (региональный налог); - сбор за право пользования объектами животного мира и водными биоресурсами (региональный налог); - земельный налог (местный налог); 378 - федеральный, региональный и местный лицензионные сборы. Что же касается доли ресурсных платежей в совокупных дохо- дах, то к настоящему времени она не велика. Во второй половине 90- х гг. удельный вес платежей за природопользование в консоли- дированном бюджете РФ составил от 3 до 5%. Существенное значение в системе платного природопользова- ния должны получить штрафы, различного рода санкции за нера- циональное использование природных ресурсов и загрязнение ок- ружающей среды. В случае выбытия земель из-за их нерациональ- ного использования (несанкционированное складирование отходов, загрязнение тяжелыми металлами, радиоактивными элементами, почворазрушающая обработка земли и т.д.), загрязнения воды и воздуха сверх допустимых нормативов при авариях и пр. должны применяться жесткие санкции, включающие экономическую и право- вую ответственность. В частности, значителен должен быть размер штрафов, чтобы оказать реальное влияние на деятельность произ- водителя. Проблемы совершенствования ценообразования в экономике, и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях, имеют важное значение для совершенствования природопользования. Здесь мож- но выделить два аспекта. Во-первых, многие проблемы использова- ния достижений научно-технического прогресса, внедрения малоот- ходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсос- бережения при низких ценах на природные ресурсы. Оказывается, гораздо более выгодно проводить ресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресур- сов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ресур- сы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения с использованием вторичных ресурсов (подробнее об этом см. главу 4). Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень эколо- гической безопасности продукции. Продукция чистая в экологиче- ском отношении должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативным влиянием на окружаю- щую среду или которая сама по себе представляет опасность для человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субсидий и льгот для производителей и потребителей чистой продукции. Например, в сельском хозяйстве 379 для производителей должно быть выгоднее использовать биологи- ческие средства защиты растений по сравнению с пестицидами, ор- ганические удобрения по сравнению с минеральными. Создание рынка природных ресурсов целесообразно в усло- виях их дефицитности и возможности получения значительных средств за их продажу. Это особенно актуально в условиях огромно- го природного богатства России и дефицита средств для его рацио- нального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природо- эксплуатирующие отрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурсной основе российские и ино- странные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработку или аренду, при жестком экологическом кон- троле и комплексной экологической экспертизе позволили бы суще- ственно увеличить государственные и региональные доходы от при- родопользования. Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен пре- дусматривать и создание ипотечной системы, что позволит вла- дельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в раз- витие производства. С каждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф. Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свидетельст- вуют данные только по многочисленным авариям на нефтепрово- дах. И здесь возможным экономическим механизмом предотвраще- ния или смягчения последствий аварий является экологическое страхование. Под экологическим страхованием понимается страхо- вание ответственности предприятий — источников повышенного риска за причинение убытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим и к загрязнению ок- ружающей среды, т.е. страхование рисков, а также страхование имущества от экологических аварий и катастроф. Экологическое страхование может осуществляться в двух формах: как обязатель- ное (государственное) и как добровольное страхование юридических лиц (предприятий) любой формы собственности. В настоящее вре- мя эта область страховой деятельности развивается медленно из-за отсутствия достаточной законодательной базы и, как следствие, ут- вержденных нормативно-методических материалов. В перспективе же создаваемые страховые компании позволят решить ряд экономических задач: компенсировать убытки, обра- зующиеся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результа- те загрязнения окружающей среды; экономически стимулировать предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийных за- 380 трат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя; повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и т.д. Важным инструментом регулирования природопользования яв- ляется экологическая экспертиза проектов. Согласно закону РФ «Об экологической экспертизе» (1995), экологическая экспертиза является процедурой установления соот- ветствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Фактически она представляет собой инструмент государственного превентивного контроля в при- родоохранной сфере, позволяющий вырабатывать такие хозяйст- венные решения, которые не несут за собой экологическую опас- ность, как для общества, так и для природы. В основе экспертизы лежат несколько принципов. Во-первых, это обязательность ее проведения, что означает фактически сплош- ную экспертную оценку проектов. Без экологической экспертизы проектные решения приниматься не могут. Во-вторых, - комплекс- ность оценки воздействия на окружающую среду и его последствий. В-третьих, - независимость экспертов. В-четвертых, - гласность и учет общественного мнения. В-пятых, - достоверность и полнота информации о воздействии того или иного проекта на окружающую среду. Итогом экологической экспертизы является экспертное за- ключение, после получения которого (в случае положительных вы- водов) можно приступать к реализации проектных решений. Еще одним инструментом, посредством которого регулируется природопользование служит лицензирование, предполагающее юридическое оформление разрешений (лицензий) на ту или иную деятельность в данной сфере. Различают лицензирование недро- пользования, водопользования, а также отдельных видов деятель- ности в области охраны окружающей среды. Лицензирование недропользования фактически представляет собой право использования недр в определенных границах в соот- ветствии с заявленной целью в течение установленного срока при соблюдении оговоренных условий. Основой выдачи лицензии явля- ется результат экологической экспертизы, а одним из важнейших принципов – конкурентный или аукционный отбор претендентов. Лицензирование водопользования охватывает поверхностные воды суши, внутренние морские и территориальные воды РФ и предполагает использование водных объектов для добычи полез- 381 ных ископаемых, для гидроэнергетики, для водопотребления и во- доотведения. При выдаче лицензии в ней устанавливаются пре- дельно допустимые объемы изъятия воды либо сброса водных ре- сурсов при их использовании. Лицензирование природоохранной деятельности действует в сфере обращения с отходами, оказания услуг и выполнения работ природоохранного характера, а также приведения экологической паспортизации предприятий, сертификации продукции и эко-аудита. Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играет формирование эко- логических программ. В зависимости от цели их реализация воз- можна на международном уровне, внутри отдельной страны, на ре- гиональном уровне. Программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направ- ленный на эффективное решение экологических проблем. Можно вспомнить грандиозные по затратам экологические программы в США по возрождению Великих Озер, японские экологические про- граммы и т.д. В реализации программ обычно ведущую роль играет государ- ство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые экологические программы необхо- димы для решения следующих проблем: — выполнение международных обязательств (охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия); — охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса; — охрана особо ценных природных объектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей); — реабилитация зон экологического бедствия (Чернобыльская зона); — поддержка целевых экологических научно-технических проек- тов. В качестве примера целевых федеральных экономических про- грамм, существовавших ранее и существующих в настоящее время, можно назвать программы по предотвращению опасных изменений климата и их отрицательных последствий, обеспечению населения питьевой водой, возрождения Волги, обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, обращению с радиоактивными отходами и отработанными 382 ядерными материалами, экологическому образованию населения и др. В ЫВОДЫ Эффективная концепция рационализации природопользования и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики в целом. В общем виде можно выделить три типа экономических меха- низмов природопользования: 1) компенсирующий механизм (либеральный в экологическом отношении); 2) механизм, стимулирующий развитие экологосбалансирован- ных и природоохранных производств и видов деятельности; 3) жесткий механизм, подавляющий и тормозящий развитие природоемких и загрязняющих видов деятельности. Экономический механизм природопользования должен быть встроен в экономическую систему, а не представлять собой разроз- ненный набор мер и инструментов, направленных на решение тех или иных экологических проблем. Рыночный характер этого меха- низма предполагает регулирующую роль государства, в функции которого входит установление основных направлений, параметров и порядка его применения. Среди основных элементов формирующе- гося сегодня механизма природопользования можно выделить раз- работку системы экономических и организационных инструментов природоохранной деятельности, введение платности природополь- зования и создание рынка природных ресурсов, изменнение финан- сирования природоохранных мероприятий, создание алгоритма реализации крупных государственных и региональных экологических программ. Все эти направления с различной степенью разработан- ности применяются в настоящее время в экономике России. Однако целостного экономического механизма природопользования пока не существует. В ОПРОСЫ 1. Каковы основные принципы разработки эффективной концепции природопользования? 2. Каковы основные типы экономического механизма природо- пользования? 383 3. В чем состоит суть основных направлений формирования экономического механизма природопользования? 4. Приведите пример построения системы налогов в природно- продуктовой вертикали для жесткого механизма природополь- зования. 5. Охарактеризуйте систему экономического стимулирования при- родоохранной деятельности. 6. В чем состоят преимущества и недостатки применяемой систе- мы платежей за загрязнение? 7. Каковы основные функции платежей за загрязнение и размеще- ние отходов? 8. В чем суть изменений в системе финансирования природо- охранных мероприятий? 9. Что такое продажа прав на загрязнение? 10. Что понимается под платностью природопользования? 11. Что понимается под ценообразованием с учетом экологического фактора? 12. Что такое рынок природных ресурсов? 13. Какие функции выполняет система «залог-возврат»? 14. Каков механизм экологического страхования? 15. Для чего необходимы экологические программы? Задачи 1. За отчетный год предприятием, расположенным в Московской области (коэффициент экологической ситуации = 1,2), сброшено в поверхностный водоем 100 т нитратного азота и 50 т сероводорода. Установленные ПДС составляют: 50 т азота и 40 т сероводорода. Норматив платы за сброс 1 т азота — 245 руб., сероводорода — 2065 руб. в пределах ПДС. Определите платежи предприятия за загрязнение водной среды, если известно, что все сбросы находятся в пределах временно согласованных норм (утвержденных лимитов). Решение: Расчет ведется отдельно по каждому загрязняющему ингредиенту. Р1 = 1,2 х [(245 х 50) + 5 х 245 х (100—50)] = 88200 руб. Р2 = 1,2 х [(2065 х 40) + 5 х 2065 х (50—40)] = 223020 руб. Р = Р1 + Р2 = 88200 + 223020 = 311220 руб. 2. Определите платежи предприятия за загрязнение атмосфе- ры, если известно, что: за истекший год им выброшено 100 т фтора и 200 т аммиака. ПДВ для предприятия утверждены в размере 150 т фтора и 50 т аммиака. Нормативы платы составляют: по фтору — 3300 руб. за т, по аммиаку — 415 руб. за т в пределах ПДВ. Коэф- фициент экологической ситуации составляет 1,5. Все выбросы нахо- 384 дятся в пределах временно согласованных норм (утвержденных ли- митов). Решение: Р1 = 1,5 х 3300 х 100 = 495000 руб. Р2 = 1,5 х [(415 х 50) + 5 х 415х (200 — 50)] = 498000 руб. P = P1 + P2 = 495000 + 498000 = 993000 руб. |