Учебное пособие Москва 2021 Одобрено редакционноиздательским советом Академии управления мвд россии Рецензенты
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Первая группа –проблемы, возникающие при осуществле- нии документооборота, связанного с реализацией информационной функции управления. Качественное улучшение информационного обеспечения явля- ется важным направлением совершенствования управленческой деятельности. Однако, несмотря на принимаемые меры 1 , информа- ционной функции управления уделяется недостаточное внимание. Основными типичными проблемами, возникающими при осу- ществлении документооборота, связанного с реализацией информа- ционной функции управления, являются: 1.Напрямую не зависящая от органов внутренних дел интен- сификация межведомственного информационного обмена с ины- ми государственными органами в сфере координации правоох- ранительной деятельности, что влечет развитие тенденции к его увеличению. Так, из областных и районных прокуратур в террито риальные орга- ны МВД России ежемесячно в среднем поступает от 20 до 30 запросов 1 Например, Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623. 36 на предоставление информации. При этом основная часть информа- ции, запрашиваемой прокурорами, не пре дусмотрена ведомственной отчетностью, а трудозатраты на ручное исполнение запросов занима- ют от одного до трех дней 1 2. Значительную часть рабочего времени сотрудников орга- нов внутренних дел занимает информационный обмен по вопросам деятельности межведомственныхсовещательных органов межре- гионального, регионального, межрайонного и районного уровней. Несмотря на то, что организационной формой согласования правоохранительных усилий являются координационные совеща- ния руководителей правоохранительных органов при региональных прокурорах и высших должностных лицах субъектов Российской Федерации, их полномочия ограничены отраслевой компетенцией этих субъектов. Органы внутренних дел, безусловно, являются участниками координационной деятельности во внешней (межсистемной) и вну- тренней (ведомственной) сферах. От совместной, согласованной деятельности заинтересованных сторон зависит успешность дости- жения правоохранительных целей 2 Однако с учетом шаблонности и неконкретности решений, при- нимаемых многочисленными межведомственными институтами, подготовка материалов, участие в их работе, интенсивная переписка 1 Например, запрос прокуратуры Тверской области от 28 марта 2016 г. № 69-10а-2016 «О проведении анализа состояния законности и эффективности деятельности право- охранительных органов по выявлению, раскрытию, расследованию и профилактике правонарушений и преступлений в сфере безопасности дорожного движения и экс- плуатации автотранспортных средств» предусматривает предоставление инфор- мации в двух форматах: табличном – по 936 позициям, текстовом – по 30 пунк- там, из них лишь по 17 – предполагает предоставление готовых данных статис- тической отчетности, формируемой ИЦ УМВД. Докладная записка от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603. 2 Деятельность межведомственных совещательных органов межрегионального, регионального, межрайонного и районного уровней регламентирована нормативны- ми правовыми актами, в числе которых: координационные совещания по обеспечению правопорядка (указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535); комиссии по профилактике правонарушений (ст. 30 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ); антитеррористические комиссии (ст. 5.1 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116); антинаркотические комиссии (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ, указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ); по противодействию коррупции (указ Президента Рос- сийской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364); по обеспечению безопасности дорожного движения (постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 237); координационные совещания при прокурорах различных уровней (указ Прези- дента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567). 37 по данным вопросам создают значительную нагрузку на руководи- телей и личный состав органов внутренних дел, не оказывая замет- ного влияния на эффективность противодействия преступности, что подтверждается анализом результатов проверок Управлений МВД России по Калужской, Тверской, Тульской областям и иных органов и подразделений МВД России, а также сведений о состо- янии документооборота в МВД России по республикам, ГУ(У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации в период с 2012 по 2020 гг. 1 Кроме того, организационно-правовое и организационно- управленческое обеспечение координации правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях затрудняет отсутствие единых научных подходов по основным аспектам рассматриваемой проблематики. 3. Динамика роста вневедомственного информационно- го обмена сохраняется также за счет постоянно повышающей- ся интенсивности обращений в органы внутренних дел граждан и организаций. Так, анализ данных о количестве поступивших в органы внут- ренних дел вышеуказанных обращений за период с 2013 по 2020 гг. позволяет сделать вывод о наличии тенденции дальнейшего их уве- личения. Здесь следует отметить, что в целях исполнения Указа Прези- дента Российской Федерации от 17 апреля 2017 г. № 171 «О мони- торинге и анализе рассмотрения обращений граждан и организаций» и оптимизации вневедомственного информационного обмена уже осуществлена интеграция СЭД и статистического раздела инфор- мационного портала Администрации Президента Российской Феде- рации – сетевой справочный телефонный узел (далее – ССТУ.РФ), а также реализован механизм автоматизированной отправки ответов гражданам на указанные ими адреса электронной почты. 4. В дополнительной регламентации нуждаются полномочия структурных подразделений аппаратов вышестоящих органов вну- тренних дел на дачу указаний (поручений) нижестоящим органам, подразделениям о предоставлении информации. Несмотря на принимаемые руководством Министерства меры, имеют место факты истребования информационно-справочных 1 Пункт 1 докладной записки заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции А. А. Гостева от 27 апреля 2017 г. № 5/5-960; докладная записка от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603. 38 и статистических сведений без достаточных оснований и с наруше- нием требований нормативных правовых актов. Без учета ранее принятых решений 1 сохраняется практика направления корреспонденции (в т. ч. указаний) должностными лицами структурных подразделений центрального аппарата и тер- риториальных органов МВД России на имя начальников ниже- стоящих ОВД (превышение полномочий) либо руководителей их структурных подразделений (нарушение принципа единоначалия). Так, за 6 месяцев 2017 г. в УМВД России по Астраханской области поступило 2 180 писем и указаний должностных лиц подразделений центрального аппарата МВД России; в УМВД России по Тюмен- ской области – 2 780; в МВД по Республике Мордовия – 1 746; в МВД по Республике Дагестан – 2 632. Кроме того, право руководителей подразделений центрального аппарата МВД России на истребование документов из органов, орга- низаций и подразделений системы МВД России, подтвержденное ведомственными приказами 2 , не согласуется с Типовым регламен- том внутренней организации федерального органа исполнительной власти 3 . Право же структурных подразделений территориального органа МВД России запрашивать у нижестоящих органов и подраз- делений информацию произвольно устанавливается локальными правовыми актами. Право дачи указаний (поручений) нижестоя- щим подразделениям нормативно закреплено только за некоторы- ми подразделениями (например, органами предварительного след- ствия и ГИБДД) и обусловлено особым статусом и конкретными законодательными актами. Например, в 2017 г. в УМВД России по Тверской области на момент проверки одновременно на исполнении находилось, как минимум, 100 документов по запросам центрального аппара- та МВД России, предусматривающим регулярное представление информации, из них 68 – за подписью руководителей (должност- 1 Пункт 7.2 докладной записки от 27 июля 2012 г. № 5/5-1513; пункт 1 докладной записки от 29 сентября 2015 г. б/н; Об оптимизации документационного обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России: распоряжение МВД России от 26 апреля 2018 г. № 1/4646. 2 Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации (пп. «н», п. 20): приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850; Об основах организации ведом- ственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации (п. 15.8, 16.11.1, 18.5.1, 19.6.1 Инструкции): приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. 3 О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов испол- нительной власти (п. 1.17): постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233. 39 ных лиц) заинтересованных подразделений. По примерным под- счетам, во исполнение этих указаний, каждому территориальному органу МВД России на районном уровне необходимо ежегодно представлять в подразделения Министерства не менее 1 400 отчетов различного объема и насыщенности. В целях оптимизации документационного обеспечения управ- ленческой деятельности Министерством было принято решение: 1) провести инвентаризацию документов по вопросам компетенции центрального аппарата и территориальных органов МВД России, предусматривающих периодическое представление информации и (или) периодическое рассмотрение вопросов на заседании колле- гии (совещании) у руководителей; 2) подготовить проекты распоря- дительных документов МВД России сроком действия на один год о предоставлении минимального объема информационных данных из территориальных органов МВД России, обоснованного требова- ниями нормативных правовых актов и руководства МВД России; 3) принять меры по отмене действия документов, предусматриваю- щих периодическое рассмотрение вопросов оперативно-служебной деятельности на совещаниях у руководителей территориальных органов МВД России 1 5. В качестве негативной тенденции интенсификации ведом- ственного информационного обмена необходимо выделить неэф- фективность управленческого воздействия документов в связи с их неконкретным, декларативным или функционально-инструктив- ным характером. За период 2015 г. – 6 мес. 2017 г. из УМВД России по Тверской области в подчиненные органы направлено не менее 2,5 тыс. указа- ний, писем, обзоров, рекомендаций по направлениям деятельнос- ти. В среднем одно указание содержит 7 поручений (предложений, мер, рекомендаций), из них почти две трети (64, 5 %) неконкретны, декларативны или носят функционально-инструктивный харак- тер, в связи с этим управленческое воздействие данных документов минимально. Так, содержание большинства из 336 обзоров (2015 г. – 145; 2016 г. – 128; 6 мес. 2017 г. – 63), направленных в ОВД, ограни- чено статистикой, примерами и несколькими формальными пору- чениями. Каждый второй обзор сопровождается необоснованным предложением о рассмотрении его на совещании. 1 Докладная записка от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603; Об оптимизации документа- ционного обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России: распоря- жение МВД России от 26 апреля 2018 г. № 1/4646. 40 Кроме того, в нарушение Инструкции в органах внутрен- них дел допускается несоответствие управленческих докумен- тов, подготавливаемых в связи с реализацией информационной функции управления, требованиям, предъявляемым к их форме и содержанию. Например, в Перечне документов, образующихся в деятельнос- ти органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 30 июня 2012 г. № 655 1 , исчерпывающе перечислены документы и сроки их хранения, но не дается их клас- сификация с точки зрения управленческого воздействия. В ведом- ственных нормативных правовых актах не учтены разграничения видов управленческих решений (поручения, указания) и форм их документальной фиксации (правовые акты, документы управления, резолюции и др.), закрепленные Порядком исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации 2 и Регламентом Правительства Российской Федерации 3 Вторая группа –проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с реализацией аналитической функ- ции управления. В процессе реализации аналитической функции управления собранная информация обрабатывается, обобщается, с ее помо- щью выявляются определенные зависимости между событиями, произошедшими в системе и за ее пределами, формулируются соответствующие выводы, вносятся предложения, рекомендации, т. е. происходит анализ собранной информации. Аналитическая работа – особый вид творческой, познаватель- ной деятельности научно-исследовательского характера, заключаю- щийся в определении состояния, структуры и динамики тех или иных параметров (характеристик) оперативной обстановки, выяв- лении негативных отклонений в ней, установлении причинно-след- ственных зависимостей между различными факторами, обусло- вившими данные отклонения, а также прогнозировании тенденций ее изменений с целью осуществления управляющих воздействий 1 Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов вну- тренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения: приказ МВД России от 30 июня 2012 г. № 655. 2 О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 мар- та 2011 г. № 352 // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1880. 3 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппара- те Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. 41 на подчиненные органы внутренних дел при решении задач право- охранительной деятельности 1 Важным шагом в рамках оптимизации документооборота является принятие Инструкции по организации информацион- но-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623 «Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятель- ности органов внутренних дел Российской Федерации». Тем не менее типичные проблемы, возникающие при осущест- влении документооборота, связанного с реализацией аналитической функции управления, остаются, а именно: 1) всесторонний анализ оперативной обстановки нередко под- меняется перечислением статистических показателей, отражающих количество зарегистрированных и раскрытых преступлений, гро- моздкими цифровыми выкладками по известной схеме: «больше – меньше»; 2) несмотря на повсеместное внедрение современных инфор- мационных и информационно-телекоммуникационных техноло- гий, создающих принципиально новые возможности для активного и эффективного анализа информации, данный потенциал, как пра- вило, не используется; 3) количество подготавливаемых в органах внутренних дел ана- литических документов постоянно растет, хотя это далеко не всегда обоснованно; 4) называемые «аналитическими» документы подобного рода часто носят неконкретный, декларативный характер 2 Причинами сложившегося положения следует признать: а) смешение понятий «информационная работа» и «аналитическая работа» 3 ; б) распространенные ошибки при составлении аналити- 1 Пункт 2 Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623 «Вопросы организации информа- ционно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». 2 Например, в ежеквартальных комплексных анализах результатов оперативно- служебной деятельности УМВД России по Тверской области (около 40 стр.) основная часть выводов и прогнозов дублируется, а предлагаемые меры неконкретны. В анализе за 2016 г. прогноз развития преступности на 75 % дублирует прогноз 2015 г.; из 36 пред- ложений 27 (75,0 %) – декларативны, 8 (22,2 %) – механически перенесены из прошло- годних прогнозов. 3 В данной Инструкции закреплены термины «аналитическая работа», «информа- ционная работа» и сформулированы их понятия. 42 ческих документов, определении оптимального их перечня с опо- рой на требования законодательства и ведомственной нормативной правовой базы; в) неверное понимание оценки как завершающей стадии анализа; г) неумение формулировать аналитические выво- ды и оформлять итоговые документы так, чтобы они могли стать основой для составления управленческого прогноза; д) «дефек- ты» существующего порядка оценки управленческой деятельнос- ти в проверяемых структурных подразделениях территориально- го органа МВД России; е) отсутствие нормативного закрепления перечня поводов и периодичности подготовки аналитических документов. Третья группа – проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с реализацией прогнозирования как функции управления. Исходя из практики организации прогнозирования в органах внутренних дел, самой важной проблемой является возможность использования результатов криминологического прогнозирова- ния, технология которого давно получила научное обоснование, практически освоена и успешно используется штабными подраз- делениями территориальных органов МВД России в управленчес- кой деятельности. Под прогнозированием понимают научное (т. е. основанное на анализе фактов и доказательств, причинно-следственных свя- зей, закономерностей) определение вероятных путей и результатов предстоящего развития явлений и процессов для более или менее отдаленного будущего 1 . При этом прогнозирование тесно связано с планированием. Это различные, но взаимосвязанные этапы еди- ного процесса выработки и принятия управленческого решения. На основе анализа и прогноза оперативной обстановки в органах внутренних дел должны приниматься все управленческие реше- ния. Необходимость этого определена Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и типовыми положениями о территориальных органах МВД России на региональном и район- ном уровнях 2 1 Организация управления органами внутренних дел: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под общ. ред. А. М. Кононова, И. Ю. Захватова. Москва: ДГСК МВД России, 2017. 2 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства вну- тренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Пре- зидента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614; Об утверждении Типового положения о территориальном органе 43 Приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623 «Вопро- сы организации информационно-аналитической работы в управ- ленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» 1 также относит к прогнозированию определение веро- ятных путей и результатов предстоящего развития явлений и про- цессов, оценку показателей, характеризующих эти явления и про- цессы в будущем. Прогнозирование состояния оперативной обстановки, согласно данному приказу, должно давать возможность представить веро- ятные изменения ее состояния на предстоящий период и на этой основе разработать и осуществить необходимые меры предупре- дительного характера, нацеленные на нейтрализацию (ослабление действия) криминогенных факторов. При этом этапом анализа опе- ративной обстановки названо осуществление криминологического прогнозирования оперативной обстановки на обслуживаемой терри- тории и объектах 2 Заметно, что ни о каком другом прогнозировании, охватываю- щем более широкий круг проблем, позволяющем действительно произвести многофакторное моделирование обстановки (пп. 6.3. вышеуказанного приказа) либо экспертное прогнозирование, речь не идет. Видимо, при реализации прогнозирования как функции управления насущными являются не проблемы документооборота и его увеличения в управленческой практике органов внутренних дел (объемы прогнозных документов как раз небольшие), а вопросы самого прогнозирования и его роли при выработке управленческих решений и последующем целеполагании. Как представляется, проб- лемы управленческого прогнозирования (или проблемы прогнози- рования развития процессов выработки государственной правоох- ранительной политики различного масштаба) требуют самостоя- тельного исследования 3 Министерства внут ренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от 5 июня 2017 г. № 355. 1 Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623. 2 Проверка в июне 2018 г. УМВД России по Тюменской области показала, что раз- работанный штабом криминологический прогноз на 2018 г., во-первых, излишне объ- емен; во-вторых, практическая значимость не просматривается, так как две трети его заключительной части посвящены прогнозу социально-экономической и общественно- политической обстановки. Прогнозирование же состояния преступности состоит всего из трех абзацев. 3 Вопросы криминологического прогнозирования в рамках анализа и оцен- ки оперативной обстановки достаточно подробно освещены в работе О. Б. Федорова 44 Четвертая группа – проблемы, возникающие при осуществле- нии документооборота, связанного с реализацией планирования как функции управления. Для упорядочения организации деятельности органов внут- ренних дел, связанной с планированием, имеется необходимость в координации усилий различных подразделений для достиже- ния общих целей, поскольку в системе МВД России предусмот- рено значительное количество видов планов (по организации исполнения докумен тов стратегического планирования, основных организацион ных мероприятий, служебных командировок, по борь- бе с коррупцией, проведению комплексных оперативно-профилак- тических меро приятий и др.). Изучение документов стратегического планирования выявило, что отсутствует их согласованность по срокам реализации и коррек- тировки, по периодам (срокам) их действия 1 , по этапам реализации и другие проблемные вопросы. Думается, что в условиях организационно-структурных пре- образований в системе МВД России целесообразно: а) изменить подходы к организации стратегического планирования и планиро- вания оперативно-служебной деятельности; б) принять меры к при- ведению порядка планирования в соответствии с требованиями Инструкции по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации 2 ; в) минимизировать количество и объ- емы планирующих документов. Данная работа Министерством проводится достаточно последо- вательно. Так, ранее действующим приказом МВД России от 26 сен- тября 2012 г. № 890 и новым приказом МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» отменены (за отдельными исключени- ями) обязательные планы работы структурных подразделений тер- риториальных органов МВД России на районном уровне. Вышеука- занным приказом установлено, что планы работы структурных под- и Л. Г. Хейло «Статистические методы анализа, оценки и прогнозирования оперативной обстановки»: учебно-методическое пособие для сотрудников штабных подразделений органов внутренних дел. Москва: ОАД МВД России, 2018. 1 Срок действия изученных документов стратегического планирования варьи- руется от пяти лет (например, Государственная программа «Обеспечение безопас- ности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2014–2018 годы») до 12–13 лет (например, Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года и Концепция государственной миграци- онной политики Российской Федерации на период до 2025 года). 2 Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федера- ции: приказ МВД России от 1 октября 2020 г. № 683. 45 разделений территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях составляются при необ- ходимости. Решение об их разработке в каждом конкретном случае принимает руководитель (начальник) территориального органа МВД России (лицо, исполняющее его обязанности). Однако, как показывает анализ результатов проверок УМВД России по Калужской, Тверской, Тульской областям, иных органов и подразделений МВД России, а также сведений о состоя- нии документооборота в МВД по республикам, ГУ (У) МВД Рос- сии по иным субъектам Российской Федерации в период с 2012 по 2020 гг. 1 , без объективной необходимости продолжается состав- ление планирующих документов по линиям структурных подраз- делений территориальных органов МВД России. В нарушение пп. 23.3. Инструкции по планированию в планы включаются меро- приятия, дублирующие по своему содержанию нормативные право- вые акты, иные управленческие документы, а также функции и пол- номочия органов внутренних дел. Фиксируется включение в планы множества формальных пору- чений, которые сотрудники выполняют в рамках повседневной деятельности. Отдельные мероприятия планов содержат достаточ- но широкое неконкретное содержание и, по сути, не могут оказать какого-либо значимого влияния на реальное достижение целей и задач планирования. Естественно, это приводит к увеличению количества подкон- трольных плановых мероприятий и к неоправданному росту вну- треннего документооборота. На такой «контроль» тратится значи- тельная часть времени сотрудников, его осуществляющих, а также исполнителей поручений. Данная работа не дает никаких результа- тов и проводится в ущерб фактическому контролю. Пятая группа –проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с реализацией функции организации исполнения управленческих решений. В органах внутренних дел основной формой коллективного решения наиболее сложных и актуальных проблем оперативно- служебной деятельности являются служебные совещания, в рамках подготовки и проведения которых реализуются принципы соче- тания единоначалия и коллегиальности при выработке управлен- ческих решений. 1 Пункт 1 докладной записки заместителя Министра А. А. Гостева от 27 апреля 2017 г. № 5/5-960; докладная записка от 7 ноября 2017 г. № 5/5-2603. 46 Однако в подразделениях центрального аппарата и террито- риальных органов МВД России остаются актуальными проблемы заорганизованности совещаний, неэффективности существующего алгоритма их подготовки и периодичности проведения, возрастания количества вопросов, выносимых на обсуждение, что также способ- ствует увеличению документооборота. Следует отметить, что каких-либо ограничений по количеству проведения совещаний нормативными правовыми актами не закреп- лено. Вместе с тем сотрудники МВД России в ходе инспекторских, контрольных и целевых проверок постоянно устанавливают фак- ты, когда руководители регионального уровня затрудняют повсед- невную работу подчиненных подразделений и территориальных органов частым проведением совещаний, установлением мелочного конт роля за исполнением принятых в рамках совещания решений. Например, при проведении совещаний может ежеквартально рассматриваться один и тот же перечень вопросов: о состоянии слу- жебной дисциплины и законности; о результатах работы дежурной части; о состоянии учетно-регистрационной дисциплины; о резуль- татах взаимодействия подразделений и др. Как типичный недостаток, следует назвать также формализм в планировании работы совещательных органов, шаблонность и неконкретность принимаемых решений, влекущих увеличение документооборота. Шестая группа – проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с реализацией контроля как функции управления 1 . Реформирование системы МВД России, организационно-штат- ные преобразования, в т. ч. оптимизация численности, изменение функций полиции и необходимость дальнейшей систематиза- ции ведомственного контроля, требуют, на наш взгляд, пересмот- ра и при необходимости уточнения принципов контроля. В связи с этим представляется целесообразным: а) минимизировать число документов и поручений, которые ставятся на контроль, в целях реальности его осуществления; б) продолжить совершенствование системы документального зонального контроля. В условиях сокращения штатной численности и, соответствен- но, исполнителей поручений, а также должностных лиц, осущест- 1 Проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с реализацией контроля как функции управления, получили свое отражение в аналити- ческом обзоре с предложениями по теме «Совершенствование системы ведомственного контроля в условиях оптимизации штатной численности органов внутренних дел Рос- сийской Федерации». 47 вляющих контроль за их реализацией, требуется оптимизация документов, содержащих различного рода указания, поручения, плановые мероприятия. Значительная часть поручений, требующая контроля, содержится в решениях совещательных органов. Так, только на районном уровне начальники территориальных органов МВД России участвуют в работе и реализуют решения коор- динационного совещания руководителей правоохранительных орга- нов, различных комиссий (административной, антитеррористичес- кой, антинаркотической, по обеспечению безопасности дорожного движения, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций). Еще большее число поручений приходит по результатам рас- смотрения вопросов аналогичными совещательными органами регионального уровня, а также на заседаниях коллегий, совещаниях, последние из которых проводятся как при начальнике территори- ального органа МВД России, так и при его заместителях. В резуль- тате за множеством таких поручений и требований их непременного выполнения скрывается утрата реальной управляемости подконт- рольными объектами, а сам контроль – становится формальным 1 Отметим, что в настоящее время признается необходимой минимизация указаний формального характера, не влияющих на повышение эффективности деятельности органов и подразделе- ний внутренних дел. Следует и далее совершенствовать систему документально- го зонального контроля. Как показывает практика, возможности документального зонального контроля, призванного на постоянной основе, особенно в случае длительного отсутствия выездов в кон- кретный орган (подразделение), реагировать на сложившиеся нега- тивные тенденции, недооцениваются. Это характерно, прежде всего, для территориальных органов МВД России. Согласно требованиям приказа МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» 2 и изданных на его основе правовых актов регионального уровня эта форма контроля включает в себя постоянный мониторинг состоя- ния и оценки эффективности деятельности подконтрольного органа (подразделения) путем сбора, обобщения, анализа информацион- 1 Системные и довольно решительные предложения по решению проблем в этой сфере изложены в докладной записке «О проблемах документационного обеспечения управления в системе МВД России» от 15 ноября 2017 г. № 5/5-2680. 2 Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. 48 ных, статистических и иных материалов, характеризующих усло- вия, организацию и результаты его функционирования. В их осуществлении отмечаются недостатки типичные для ана- литической работы, в т. ч. ограниченный перечень используемой информации. Несмотря на то, что согласно региональным прика- зам по ведомственному контролю перечень возможных источников насчитывает более пяти позиций, при подготовке соответствующих материалов в большинстве случаев используется одна – статичес- кие сведения. В целях нормативного закрепления требований к качеству и объему документов, представляемых в рамках зонального контро- ля, внесены соответствующие изменения в Инструкцию по орга- низации зонального контроля Министерства внутренних дел Рос- сийской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации 1 . Как пред- ставляется, разработка аналогичных документов 2 актуальна и для территориальных органов МВД России. Вместе с тем указанные меры при отсутствии контроля за содер- жанием информационно-аналитических материалов, качеством проработки проблемных вопросов будут явно недостаточны. Имеется необходимость организации обратной связи глав- ных инспекторов всех уровней с субъектами и объектами зонального контроля в целях обеспечения соответствия доку- ментов требованиям полноты, актуальности, объективности и достоверности. Как представляется, основными механизмами взаимодействия в этом направлении могут являться доработка документов в рабочем порядке, их возврат официально с отра- жением имеющихся недостатков и указанием срока представ- ления переработанных материалов, проведение семинарских занятий, направленных на совершенствование документального зонального контроля, дальнейшая подготовка обзоров по дан- ной тематике. Седьмая группа – проблемы документооборота при подго- товке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России путем использования сервиса электронного документо- оборота (далее – СЭД, Сервис). 1 Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов вну- тренних дел Российской Федерации (приложение № 1): приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. 2 Определяющих примерную структуру документов, представляемых в рамках зонального контроля и закрепляющих требования к их качеству и объему. 49 В настоящее время вопрос о необходимости автоматизации управления документооборотом уже перешел в практическую плоскость и все больше российских организаций и государ- ственных учреждений внедряют у себя СЭД, позволяя на соб- ственном опыте оценить преимущества новой технологии рабо- ты с документами. Необходимость в автоматизации управления документооборо- том специалисты различного профиля сегодня видят по-разному: одни – в повышении эффективности организационно-распоряди- тельного документооборота, другие – в повышении эффективнос- ти работы функциональных специалистов, создающих документы и использующих их в повседневной работе. И лишь немногие уде- ляют внимание обоим аспектам 1 Для подразделений органов внутренних дел, где количество документов и сложность их ведения значительны, становится первостепенной задача автоматизации документооборота с целью устранения данных недостатков. Анализ деятельности территориальных органов МВД России свидетельствует об увеличивающемся документопотоке, тенден- циях роста доли входящих документов, снижения доли исходя- щих, при одновременном росте их общего числа» 2 . При этом в тер- риториальных органах МВД России на региональном уровне доля исходящих документов (51,1 %) существенно выше доли входя- щих документов (40,4 %). Одновременно отмечается значитель- ная разница между долями документов, поступающих от феде- ральных органов государственной власти, не входящих в систему МВД России (33,2 %), и исходящих документов в их адрес (47,4 %) в органах и организациях, подчиненных территориаль- ным органам МВД России на региональном уровне, что, по наше- му мнению, требует дополнительного изучения. Одним из наиболее востребованных сервисов единой систе- мы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России является СЭД. 1 Конфиденциальное делопроизводство и защищенный электронный документо- оборот / под общ. ред. Н. Н. Куняева. Москва, 2011; Старостенко И. Н., Шарпан М. В. Об организации электронного документооборота в органах внутренних дел // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2013. № 2 (20). 2 Информация, предоставленная ДДО МВД России, в рамках подготовки к рас- смотрению на заседании коллегии МВД России вопроса «О состоянии и мерах по совер- шенствованию и развитию информационных систем обеспечения деятельности терри- ториальных органов МВД России». 50 В единой системе информационно-аналитического обеспе- чения деятельности МВД России (далее – ИСОД МВД России) функционирует порядка 10 сервисов, накапливающих информа- цию по направлениям деятельности различных подразделений МВД России. При создании условий, позволяющих террито- риальным органам МВД России вносить данные в эти сервисы, возможна отмена ряда периодических отчетов. Как показывает анализ эмпирических материалов, возмож- ности ИСОД МВД России, СЭД, специализированных инфор- мационных баз данных (СИБД), баз данных Главного инфор- мационно-аналитического центра МВД России (далее – ГИАЦ МВД России) и информационных центров территориальных органов МВД России (далее – ИЦ), а также шифроргана используются не в полном объеме и (или) не по назначению. Помимо отсутствия конт роля, их использование во многом осложняется узким назначе- нием или неудобным программным обеспечением, или недостаточной унификацией. В целях реализации требований распоряжения МВД России от 9 ноября 2015 г. № 1/9112 «О мерах по переходу на электрон- ный документооборот» 1 необходимо изменить подход к форми- рованию делопроизводства в подразделениях. В целях обеспе- чения использования возможностей ИСОД МВД России необ- ходимо реализовать комплекс мероприятий, способствующих максимальному вовлечению существующих информационных массивов ИСОД МВД России в процесс организации и осущест- вления управленческой деятельности органов и подразделений МВД России. Среди проблем, требующих своего разрешения, остаются вопро- сы «скрытого от учета» документооборота, осуществляемого путем пересылки в сервисе электронной почты ИСОД МВД России или иными каналами, и его объем. Проблема дальнейшего совершенствования СЭД 2 . В настоящее время документопотоки информационного, справочного характера (докладные записки, рапорты, справки об исполнении и т. п.), направленные посредством СЭД и учтен- ные в различных провайдерах за новыми номерами, можно было 1 О мерах по переходу на электронный документооборот: распоряжение МВД России от 9 ноября 2015 г. № 1/9112. 2 Информация, предоставленная ДДО МВД России, в рамках подготовки к рас- смотрению на заседании коллегии МВД России вопроса «О состоянии и мерах по совер- шенствованию и развитию информационных систем обеспечения деятельности терри- ториальных органов МВД России». бы оптимизировать за счет дальнейшей доработки СЭД. Целе- сообразно использовать единый порядок учета информацион- ной документации за одним регистрационным номером (сквоз- ная нумерация для разных провайдеров), если информация поступает из нескольких структурных подразделений во испол- нение одного и того же управленческого решения, оформлен- ного одним документом. Реализовать это возможно по анало- гии с алгоритмом учета (за единым регистрационным номером) всей документации при организации работы с обращениями граждан. Использование СЭД должно позволить осуществлять автома- тическую выгрузку статистических данных о документообороте (обобщенной информации о количестве и характере обработанной в отчетном периоде документации). До сегодняшнего времени дан- ная возможность отсутствует. Сервис в целом позволяет решать основные задачи, стоящие перед подразделениями делопроизвод- ства, включая вопросы оперативного доведения решений руковод- ства МВД России до исполнителей. 52 2.3. Методическое обеспечение документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений Методическое обеспечение документооборота в системе МВД России направлено на повышение эффективности этой дея- тельности путем использования современных методик, внедрения наиболее передовых методов работы, основанных на научных дости- жениях. Содержанием методического обеспечения является адапта- ция положений законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы документационного обеспечения и документооборота в системе МВД России, достиже- ний науки и передовой практики к условиям функционирования органов внутренних дел. Необходимо учитывать принципы методического обеспечения: законность, научная обоснованность, доступность для восприя- тия правоприменителями, эффективность, являющиеся к тому же условиями успешного внедрения методических разработок в целях совершенствования управленческой деятельности органов внутрен- них дел. К функциям организации методического обеспечения в этой области относятся: а) диагностико-аналитическая (исследова- ние потребности в оптимизации документооборота при под- готовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России, состояния документооборота в системе МВД России); б) моделирующая (мониторинг эффективно- сти, определение перспективных направлений документообо- рота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России); в) организационная (создание информацион ного банка данных, выработка и внедрение механизма адресного оказания методической помощи). В число субъектов реализации названных функций вхо- дят структурные подразделения центрального аппарата МВД России, включая Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России (далее – ДДО МВД России), Договорно-правовой департамент МВД России (далее – ДПД МВД России), которые в том числе оказывают методическую помощь территориальным органам МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях. Анализ справок, обзоров, докладных записок, методических рекомендаций, научных и учебных изданий по проблемам оптими- зации документооборота в системе МВД России, материалов тео- 53 ретико-прикладных исследований, а также иного научного инстру- ментария позволил выявить комплекс типичных методических проблем, возникающих при осуществлении документооборота, свя- занного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений. Типичные методические проблемы, возникающие при осущест- влении документооборота в системе МВД России, возможно пред- ставить в следующем виде. Первая группа –проблемы научно-методической и обучающей составляющих в сфере делопроизводства в системе МВД России. Устойчивая тенденция ухудшения уровня документационно- го обеспечения управленческой деятельности на местах, выражен- ная прежде всего в снижении качества подготавливаемых проектов планирующих документов, протокольных поручений, иных актов управления, свидетельствует о необходимости усиления научно- методической и обучающей составляющих. Анализ функциональных обязанностей сотрудников органов внутренних дел показывает, что важнейшими профессиональны- ми навыками, необходимыми для их выполнения (до 80 % време- ни сотрудников уходит на работу с документами), являются навы- ки по составлению, оформлению и изготовлению документов. Обладание сотрудниками органов внутренних дел знаниями, уме- ниями и навыками в сфере делопроизводства – это необходимое условие сокращения затрат времени и сил на работу с документа- ми. В связи с этим перспективным направлением является более углубленное изучение документационного обеспечения управле- ния в системе МВД России в рамках повышения квалификации высших академических курсов и проведения совещаний-семина- ров. Важно обеспечить получение знаний, формирование умений и навыков не только в области теории управления, но и в сфере штабной культуры. Вторая группа – проблемы организационно-методического руко- водства подразделениями делопроизводства и режима. Негативное воздействие на документационное обеспече- ние управления оказывает отсутствие подразделения, конт- ролирующего организацию делопроизводства и осущест- вление документооборота. Несмотря на функции «орга- низационно-методического руководства подразделениями делопроизводства и режима», «организации мероприятий по совершенствованию делопроизводства, методического руко- водства и контроля за соблюдением установленного порядка рабо- ты с документами», субъекта зонального контроля, возложенные 54 на ДДО МВД России 1 , при проверках данная отрасль не изуча- ется и должной оценки не получает. Проблемы документообо- рота не исследуются. В силу децентрализации службы, отдел делопроизводства и режима (далее – ОДиР) территориаль- ных органов МВД России не имеет возможности осуществлять полномочия по организации и контролю за порядком работы с документами, предусмотренные п. 8 Инструкции. С учетом вышеизложенного представляется важным выработать консо- лидированные предложения о форме и методическом обеспе- чении контроля со стороны ДДО МВД России за организацией делопроизводства и соблюдением установленного порядка рабо- ты с документами в ходе проверок территориальных органов МВД России 2 Третья группа – проблемы разработки квалификационных тре- бований к руководителям и сотрудникам подразделений делопроиз- водства и режима. Проведенное исследование показало, что в настоящее время отсутствует как правовая регламентация разработки квалифика- ционных требований, предъявляемых к рассматриваемой катего- рии руководителей, так и единый подход к системе таких требова- ний. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской федерации и внесении изме- нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает общие, обязательные для всех категорий долж- ностей органов внутренних дел квалификационные требования. В Приложении № 11 к Порядку организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденному приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50, представлены квалификационные требования к стажу службы в органах внутрен- них дел Российской Федерации или стажу (опыту) работы по спе- циальности, профессиональным знаниям и навыкам для сотрудни- ков, замещающих должности среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации (руководи- тели (начальники)), которые также носят общий характер, без учета специфики направления их деятельности. Частично данный вопрос 1 Об утверждении Положения о Департаменте делопроизводства и работы с обра- щениями граждан и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации (утратил силу): приказ МВД России от 28 апреля 2017 г. № 234; Пункты 8, 11 Инструк- ции по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской, утв. приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. 2 Докладная записка от 7 ноября 2017 № 5/5-2603. решается посредством обучения в рамках повышения квалифика- ции, проведения сборов и совещаний-семинаров 1 Резюмируя изложенное, необходимо продолжить комплекс- ные научно-прикладные исследования проблем ДОУ в системе МВД России. Это позволило бы выделить комплекс типичных проб лем документооборота, который в зависимости от уровня управления может быть дифференцирован на его правовую, органи- зационную и методическую составляющие. Контрольные вопросы: 1. Каковы особенности правового регулирования документацион- ного обеспечения управления в системе МВД России? 2. Перечислите проблемы правового обеспечения организации документооборота в органах внутренних дел. 3. Назовите и охарактеризуйте организационные проблемы документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализа- цией управленческих решений. 4. Сформулируйте понятие, сущность и значение электронного документооборота в системе МВД России. 5. В чем заключается сущность методического обеспечения документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализа- цией управленческих решений? 6. Перечислите и раскройте проблемы методического обеспече- ния документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реа- лизацией управленческих решений. 1 Так, в 2012, 2014, 2018 гг. проводились межрегиональные совещания-семи- нары заместителей начальников (министров), начальников штабов, инспекций МВД по республикам, ГУ(У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации по вопросам ведомственного контроля. Повышение квалификации сотрудников ежегод- но осуществляется Академией управления МВД России и другими образовательными организациями системы МВД России. |