Учебное пособие Москва 2021 Одобрено редакционноиздательским советом Академии управления мвд россии Рецензенты
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Глава III. Направления совершенствования документооборота в системе МВД России как средств оптимизации процесса подготовки, принятия и реализации управленческих решений 3.1. Меры правового характера, направленные на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений На протяжении ряда лет в системе МВД России предприни- мались целенаправленные, последовательные шаги в направлении оптимизации процесса документационного обеспечения управ- ления. Анализ эмпирической базы позволил изучить и оценить современное состояние исследуемой сферы, сформировать теоре- тические положения, а также вычленить организационно-право- вые и методические проблемы, возникающие при осуществлении докумен тооборота, связанного с подготовкой, принятием и реали- зацией управленческих решений и предложить научно обоснован- ную систему мер, направленных на оптимизацию документооборота в системе МВД России. В качестве одной из мер правового характера, направленных на оптимизацию документооборота в системе МВД России, предла- гается конкретизировать перечень видов документов, образующих- ся в деятельности органов внутренних дел, тем самым устранить несогласованность правовых предписаний, что позволит избегать расширительного толкования категориально-понятийного аппа- рата, связанного с документационным обеспечением управления. С этой целью необходимо внести ряд изменений в Инструкцию по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Феде- рации, утвержденную приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 1 (далее – Инструкция). Так, п. 17 вышеуказанного приказа МВД России следует привес ти в соответствие с ГОСТ Р 7.0.8-2013 2 , изложив его в сле- 1 Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. 2 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство 57 дующей редакции: «делопроизводство в органах внутренних дел – деятельность, обеспечивающая документирование, документообо- рот, оперативное хранение и использование документов». Из абз. 1 п. 18 Инструкции необходимо исключить слово «основные», поскольку оно снимает ограничения на использова- ние в управленческой практике органов внутренних дел любых видов документов, в т. ч. отсутствующих в перечне, определенном Инструкцией. Представляется целесообразным дать определения содержа- щимся в п. 18 Инструкции понятиям «указания», «заключения», «пояснительные записки» либо исключить эти термины из опреде- ленного Инструкцией перечня видов документов. Понятийный аппарат, определенный п. 18 и п. 43 Инструкции, требует дополнительного согласования. Дело в том, что полное совпадение содержащихся в этих пунктах понятий заметно лишь по позициям «протокол», «распоряжение», «директива», «акт», «докладная записка», «план», неполное – по позициям «справка» (п. 18) и «аналитическая справка» (п. 43) 1 Издаваемые в органах внутренних дел Российской Федерации документы предлагается классифицировать следующим образом: а) по юридической силе: нормативные правовые акты Министра внутренних дел Российской Федерации, правовые акты иных руко- водителей, наделенных соответствующим правом, индиви дуальные правовые акты (персонального характера, действие которых исчер- пывается однократным применением), распоряжения, директивы, указания; б) по месту в управленческом цикле: информационные, ана- литические, информационно-аналитические, содержащие прогноз развития оперативной обстановки, планирующие, информационно- методические документы 2 , документы, относящиеся к контрольной деятельности; в) по отраслевому признаку: документы уголовно-процессуаль- ного, оперативно-розыскного, профилактического и администра- и архивное дело. Термины и определения, утв. приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст. 1 Во избежание разночтений и расширительного толкования норм, относящихся к понятийному аппарату, возможно также объединение п. 18 и 43 Инструкции. 2 В п. 8.4. Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615, упоминается о разра- ботке организационно-распорядительных и информационно-методических документов по вопросам делопроизводства. 58 тивно-практического характера, а также документы, относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности и архивные документы; г) по направленности: документы, относящиеся к внутриведом- ственной и межведомственной переписке, в их числе документы, связанные с обращениями граждан и организаций. Из п. 43 Инструкции было бы правильным исключить форму- лировку «и другие», которая позволяет расширительно, без каких- либо ограничений толковать перечень организационно-распоряди- тельных документов, издаваемых в органах внутренних дел. Отметим также, что определенные сложности возникают при толковании Правил делопроизводства в федеральных орга- нах исполнительной власти, которыми определен Перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного докумен- тооборота 1 Проблема в том, что используемые в этих целях регистра- ционные карточки вручную заполняются работником подраз- деления делопроизводства и режима. При этом на этапе реги- страции документов могут вводиться дополнительные рек- визиты, а это может привести к негативным последствиям, а именно: а) к увеличению временных затрат работников дело- производства на регистрацию каждого документа; б) регуляр- ным нарушениям срока доклада корреспонденции руководителю; в) появлению оснований для увеличения штатной численности делопроизводственных подразделений, следовательно, – всего аппарата управления. Решение этой проблемы видится в дальнейшем совершенство- вании правовых основ документационного обеспечения управле- ния, в приведении их в соответствие с реальными потребностями органов внутренних дел. В числе мер правового характера, направленных на опти- мизацию документооборота в системе МВД России, важно выделить формирование нормативной правовой основы циф- ровизации документооборота в правоохранительной сфере. Однако в нашей стране теоретико-прикладные основы доку- ментационного обеспечения управления в части перевода доку- ментооборота в правоохранительной сфере в цифровой формат находятся в стадии становления, а их правовые основы пока оста- 1 Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнитель- ной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060. 59 ются «традиционными». При этом все, что касается правовых, организационных и методических аспектов документационного обеспечения управления в сфере внутренних дел призвано пер- востепенно значимым и выдвинуто на передний план исследо- ваний в области общей теории научной организации труда. Это позволяет целенаправленно разрабатывать научно обоснованные предложения по оптимизации документооборота при подготов- ке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России. Весомый вклад в эту деятельность внесли такие извест- ные ученые и практики, как А. А. Гостев, Н. Д. Дугина, И. Ю. Захватов, А. Ю. Звонарева, Н. Н. Куняев, И. П. Можаева, Е. Ю. Семенов и другие исследователи. Ряд инноваций в части перевода документооборота в право- охранительной сфере в новые организационные формы с исполь- зованием информационных технологий осуществлен и нашими зарубежными коллегами. Так, в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан 1 были внесены изменения, касающиеся возможности ведения уголовного судопроизводства в электрон- ном формате, а приказом Генерального прокурора Республики Казахстан от 3 января 2018 г. № 2 была утверждена Инструкция, детализирующая порядок осуществления досудебного производ- ства подобным образом 2 В современных условиях оптимизация правового, органи- зационного, технического, методического и иного обеспече- ния внедрения и использования информационных технологий в правоохранительной деятельности выстраивается в первую очередь путем цифровизации системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность. Во исполнение Положения о ведомственных про- граммах цифровой трансформации, утвержденного постанов- лением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности меро- приятий по использованию информационно-коммуникацион- ных технологий в деятельности федеральных органов исполни- тельной власти и органов управления государственными бюд- 1 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Респуб- лики Казахстан по вопросам модернизации процессуальных основ правоохранитель- ной деятельности: закон Республики Казахстан от 21 декабря 2017 г. № 118-VI ЗРК // Казахстанская правда. 2017. 2 Об утверждении Инструкции о ведении уголовного судопроизводства в элект- ронном формате: приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 3 января 2018 г. № 2. жетными фондами» 1 данные органы формируют правовую базу, регламентирующую внедрение и использование информационных технологий. Также в рамках цифровой трансформации органов внутрен- них дел Министром, лицом, исполняющим его обязанности, либо иным должностным лицом в системе МВД России, которо- му предоставлены полномочия, издаются нормативные и иные правовые акты в целях формирования эффективного организа- ционно-правового механизма 2 1 О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных орга- нов исполнительной власти и органов управления государственными бюджетными фондами: постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2020 г. № 1646 // СЗ РФ. 2020. № 42. Ст. 6612. 2 Об утверждении Ведомственной программы цифровой трансформации МВД России на 2021–2023 годы: распоряжение МВД России от 29 декабря 2020 г. № 1/15065. 61 3.2. Организационно-методические меры, направленные на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений Изучая организационно-методические меры, направленные на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в органах внутренних дел, следует обратить внимание на следующие направления: – оптимизация документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений; – оптимизация документооборота, связанного с реализацией информационной функции управления; – оптимизация документооборота, связанного с реализацией планирования как функции управления; – оптимизация документооборота, связанного с реализацией контроля как функции управления. Создание организационных условий, необходимых для совер- шенствования документационного обеспечения управления в системе МВД России, в т. ч. оптимизации документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений, предпола гает два контура, которые можно разделить на внешние и внутренние факторы. К внешним факторам следует отнести «механическое» сокра- щение объема циркулирующей в органах внутренних дел инфор- мации, что возможно как за счет минимизации возложенных на органы внутренних дел функций (несвойственных для системы МВД России), так и путем децентрализации управления, т. е. пере- дачи части управленческих функций на низовой (районный) уро- вень, тем самым снизит обмен управленческими данными в звене «регион – район». К внутренним факторам следует отнести «упрощение» порядка деятельности, связанной с документированием, документооборо- том, оперативным хранением и использованием документов. Все ее структурно-содержательные элементы документационного обеспе- чения управления должны быть четко согласованы и скоординиро- ваны, а также иметь алгоритмизированный вид. Одним из направлений оптимизации документооборота в орга- нах внутренних дел является быстрое прохождение документов по всем стадиям документооборота. Это послужит, прежде всего, средством сокращения сроков прохождения и исполнения докумен- тов. Каждое лишнее звено снижает скорость исполнения докумен- 62 тов, одновременно приводя к увеличению их объема. Рацио- нализация же (алгоритмов) прохождения документов исключила бы дублирование операций по регистрации, обработке документов в структурных подразделениях органа внутренних дел, излишние согласования, визирования документов. Это актуально и для электронного документооборота, посколь- ку позволяет ускорить процесс рассмотрения и согласования доку- ментов за счет устранения излишних звеньев. Например, способом облегчения поиска документов в системе СЭД, в т. ч. для аналитической работы, может стать использование технологий автоматизированного распознавания текста из образа документа с возможностью последующего полнотекстового поиска. Так, на современном этапе при сканировании с бумажного носителя электронная копия документа формируется в pdf-файл без распознанных слоев либо tiff-файл в виде изображения. Дан- ная электронная форма документа исключает дальнейший ана- лиз его содержания. Особенно указанная ситуация характерна для многостраничных документов, представленных на бумажных носителях. Применение же системы оптического распознавания (OCR) путем включения в СЭД МВД России специального модуля позво- лит распознать и проиндексировать документ для анализа и извле- чения необходимых данных. Положительным моментом предлагае- мого подхода является также и возможность настройки выполнения распознавания документов в фоновом режиме (в нерабочее время). В процессе оптимизации документооборота, связанного с реа- лизацией информационной функции управления, важно учитывать такое направление, как оптимизация информационного обмена на вневедомственном и ведомственном уровнях. В целях сокращения вневедомственного информационно- го обмена с органами государственной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества и граждана- ми ДДО МВД России необходимо осуществлять регулярное про- ведение мониторинга правовой регламентации механизма инфор- мационного обмена в сфере координации правоохранительной дея- тельности и выработать направления его оптимизации. Для оптимизации информационного обмена с целью упорядо- чения деятельности подразделений центрального аппарата и терри- ториальных органов МВД России, уполномоченных запрашивать у нижестоящих органов и подразделений внутренних дел какую- либо информацию, следует при осуществлении управленческой деятельности на всех уровнях: 63 – руководствоваться требованиями распоряжения МВД России от 26 апреля 2018 г. № 1/4646 «Об оптимизации документацион- ного обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России»; – руководствоваться требованиями приказа МВД России от 8 июня 2012 г. № 574 «Вопросы подготовки проектов отдельных документов» 1 , предполагающего минимизацию объема информа- ции, запрашиваемой из территориальных органов МВД России. В целях повышения эффективности служебных совеща- ний и сокращения документооборота, связанного с подготовкой информации к ним и их проведением, можно предложить следую- щие меры: – в планы оперативных совещаний при начальнике террито- риального органа МВД России включать вопросы, касающиеся предметов оперативно-служебной деятельности заслушиваемо- го на совещании подразделения. Иные вопросы (комплектования вакансий, других направлений работы с кадрами и т. п.) обсуждать при начальнике соответствующего структурного подразделения по мере необходимости (например, по результатам инспектиро- вания) в присутствии представителей заинтересованных служб. С целью уменьшения документооборота при подготовке материа- лов к оперативным совещаниям следует: – ограничиться информационно-аналитической справкой с приобщением ее к протоколу соответствующего совещания; – определить локальными правовыми актами, издаваемыми в территориальных органах МВД России, порядок и периодичность проведения служебных совещаний и сроки, так как в настоящее время периодичность проведения служебных совещаний в террито- риальных органах МВД России нормативно не установлена; – максимально формализовать протоколы совещаний, кото- рые должны содержать: а) конкретные указания, сроки и формы их исполнения; б) списки исполнителей; в) сведения о реквизитах отчета об исполнении; г) адресацию направления отчетов. Что касается комплекса организационных мер, направленных на оптимизацию документооборота, связанного с реализацией пла- нирования как функции управления, здесь следует обратить вни- мание на следующие направления: организация стратегического планирования в системе МВД России; организация планирования повседневной оперативно-служебной деятельности. 1 Вопросы подготовки проектов отдельных документов: приказ МВД России от 8 июня 2012 г. № 574. 64 Анализ положений о структурных подразделениях центрально- го аппарата МВД России, являющихся ответственными исполни- телями документов стратегического планирования, в соответствии с требованиям Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 1 , позволил констатировать, что соответствующие задачи и функ- ции по подготовке и реализации документов стратегического пла- нирования не нашли своего системного закрепления, за исключе- нием Положения об Организационно-аналитическом департаменте МВД России 2 В целях упорядочения подготовки и реализации докумен- тов стратегического планирования необходимо закрепить в поло- жениях о структурных подразделениях центрального аппарата МВД России, являющихся ответственными исполнителями доку- ментов стратегического планирования, универсальные формули- ровки функций по разработке, корректировке, мониторингу и конт- ролю реализации вышеуказанных документов. Заслуживает внимания предложение о введении в террито- риальных органах МВД России на районном уровне упрощенно- го порядка формирования отчетности о реализации плана работы органа, предусматривающего проведение анализа выполнения его мероприятий, только по завершении планируемого периода (отчет- ного года). Однако подобный упрощенный порядок может негатив- но сказаться на системности работы органа, привести к нарушению сроков выполнения запланированных мероприятий и, помимо про- чего, резко увеличит объем документооборота, особенно в период, предшествующий очередному планируемому периоду. Внедряя меры организационного характера, направленные на оптимизацию документооборота, связанного с реализацией конт роля как функции управления, целесообразно также привести локальные правовые акты, издаваемые территориальными орга- нами МВД России в рамках зонального контроля, в соответствие с Инструкцией по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью террито- риальных органов Министерства внутренних дел Российской Феде- рации, утвержденную приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. 1 О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Рос. газ. 2014. № 146. 2 Об утверждении Положения об Организационно-аналитическом департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 27 июня 2011 г. № 727. 65 № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за дея- тельностью органов внутренних дел Российской Федерации». Если же говорить о порядке доклада субъектом контроля руководителю органа внутренних дел о ходе выполнения при- нятых управленческих решений, следует отметить, что утра- тивший силу приказ МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации» 1 устанавливал, что такой доклад осуществлялся субъектом контроля ежемесячно. В распоря- жении МВД России от 24 апреля 2012 г. № 1/3236 «Об изучении и оценке деятельности штабных подразделений и инспекций терри- ториальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровне» в качестве показателей оценки деятель- ности штабного подразделения вновь указывается на необходи- мость систематически докладывать руководству органа внутрен- них дел о выполнении контролируемых поручений, хотя приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструк- ции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» подобного требования не содержит. В целях сокращения документооборота необходимо реализо- вать комплекс мероприятий, направленных на организацию сбора и статистической обработки информации профильных сервисов ИСОД МВД России с автоматизированным формированием отчет- ных данных территориальных органов МВД России, исключив альтернативные механизмы статистического учета и дублирование информационных потоков. Так, порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации по вопросу организации предоставления государствен- ных и муниципальных услуг 2 предполагает следующее: – проведение мероприятий, направленных на автоматизацию двустороннего обмена документами, при рассмотрении обращений между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и МВД России; – совершенствование порядка заполнения сведений на инфор- мационном портале Администрации Президента Российской Феде- рации ССТУ.РФ об обращениях, поступивших в территориальные 1 О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации (утратил силу): приказ МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987. 2 Информация, предоставленная ДДО МВД России, в рамках подготовки к рас- смотрению на заседании коллегии МВД России вопроса «О состоянии и мерах по совер- шенствованию и развитию информационных систем обеспечения деятельности терри- ториальных органов МВД России». 66 органы МВД России из государственных органов и органов местно- го самоуправления. И наконец, о мерах, направленных на методическое обеспечение документооборота в органах внутренних дел. Как представляется, функцию контроля и анализа (мониторин- га) документооборота (включая электронный документооборот) следует вменить в обязанности всех подразделений МВД России, деятельность которых так или иначе касается вопросов документа- ционного обеспечения управления. Так, ДДО МВД России осуществляет обобщение и анализ доку- ментооборота, один раз в год (ранее – раз в полугодие) 1 , в то время как в приказе МВД России от 30 июня 2016 г. № 360 «О порядке организации работы по представлению органами, подразделения- ми и организациями системы МВД России сведений по вопросам делопроизводства, рассмотрения обращений граждан и организа- ций, состояния защиты государственной тайны» 2 ежеквартальный сбор, обобщение и анализ статистических отчетов об объеме, струк- туре и динамике документооборота в системе МВД России вообще не предусмотрены. В целях повышения исполнительской дисциплины, с учетом оценочных критериев документационного обеспечения управле- ния на уровне отраслевых методик и методики оценки организа- ции и эффективности делопроизводства и соблюдения установ- ленного порядка работы с документами территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уров- нях, необходимо разработать: а) структурно-содержательную модель (алгоритм) организации методической помощи при разработке и реализации направлений оптимизации документооборота в систе- ме МВД России; б) квалификационные требования к руководителям и сотрудникам подразделений делопроизводства и режима. Кроме того, следует целенаправленно осуществлять деятель- ность по выявлению, анализу и внедрению положительного опы- та территориальных органов МВД России в сфере оптимизации документационного обеспечения управления и документооборота в системе МВД России. 1 Об утверждении Положения о Департаменте делопроизводства и работы с обра- щениями граждан и организаций Министерства внутренних дел Российской Федера- ции: приказ МВД России от 29 декабря 2018 г. № 900. 2 О порядке организации работы по представлению органами, подразделениями и организациями системы МВД России сведений по вопросам делопроизводства, рас- смотрения обращений граждан и организаций, состояния защиты государственной тай- ны: приказ МВД России от 30 июня 2016 г. № 360. Повышение уровня штабной культуры сотрудников и работ- ников подразделений делопроизводства и режима представляется возможным путем оптимизации системы обучения в сфере дело- производства. При организации и осуществлении образовательного процесса, научно-исследовательской деятельности в образователь- ных и научных организациях системы МВД России; при обуче- нии в рамках служебной подготовки и повышения квалификации сотрудников центрального аппарата и территориальных органов МВД России следует обеспечить системный подход к формиро- ванию знаний, умений, выработке навыков по делопроизводству, деловому стилю написания документов, связанных с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений. Научно-прикладные исследования проблем оптимизации доку- ментооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений в системе МВД России, имеют комплекс- ный, долгосрочный характер и потребуют объединенных усилий как подразделений центрального аппарата, так и территориальных орга- нов МВД России, включая выявление, распространение и использо- вание положительного опыта этой деятельности. |