Учебное пособие Москва 2021 Одобрено редакционноиздательским советом Академии управления мвд россии Рецензенты
 Скачать 0.66 Mb.
|
|
Глава II. Правовая регламентация, организационное и методическое обеспечение документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России 2.1. Правовое обеспечение организации документооборота в органах внутренних дел Российской Федерации Типичность недостатков в документировании управления и продолжительность их выявления как в подразделениях цент- рального аппарата МВД России, так и в территориальных органах МВД России позволяет говорить о системном характере, наличии объективных факторов их возникновения и сохранения, а также об отсутствии у руководителей органов и подразделений внутрен- них дел возможности повлиять на положение дел. Анализ эмпирической базы, а именно: нормативных право- вых актов, регламентирующих организацию делопроизвод- ства в органах внутренних дел; информационно-аналитических и организационно-распорядительных документов, касающих- ся оптимизации документооборота в системе МВД России; ста- тистических данных о состоянии ДОУ за 2014–2020 гг.; данных социологического опроса по проблемам документооборота, про- веденного среди руководящего состава территориальных орга- нов МВД России на окружном, межрегиональном и региональ- ном уровнях, а также среди слушателей Академии управления МВД России 1 по проблемам документооборота; справок, обзо- ров, докладных записок, методических рекомендаций и других источников, содержащих информацию, способствующую опреде- лению направления оптимизации документооборота при подго- товке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России, позволил систематизировать недостатки в сфере 1 Данные получены в ходе социологического опроса заместителей начальников (руководителей) территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональ- ном и региональном уровнях, ответственных за деятельность штабных подразделений, начальников штабов, в рамках проведенных ОАД МВД России региональных совеща- ний-семинаров (г. Новороссийск, с 23 по 24 мая 2018 г. (СКФО, ЮФО); г. Иркутск, с 25 по 26 июля 2018 г. (ДФО, СФО); г. Нижний Новгород, с 22 по 23 августа 2018 г. (ПФО, УФО); г. Белгород, с 5 по 6 сентября 2018 г. (СЗФО, ЦФО)), слушателей 2-го факультета и высших академических курсов Академии управления МВД России. 29 делопроизводства и вычленить комплекс типичных проблем доку- ментооборота, который в зависимости от уровня управления может быть дифференцирован на его правовую, организационную и мето- дическую составляющие. Что касается правовых проблем оптимизации документооборо- та в системе МВД России, то их также можно разделить на четыре группы. Первая группа – проблемы нестыковок категориально-поня- тийного аппарата, используемого в сфере правового регулирования документооборота. Следует обратить внимание на то, что категориально-понятий- ный аппарат в сфере документационного обеспечения управления не отвечает требованиям системности и единообразия. Это нагляд- но прослеживается в нормативных актах, регулирующих данную сферу 1 Так, в гл. 2 «Термины и определения» постановления Правитель- ства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утвержде- нии Правил делопроизводства в федеральных органах исполнитель- ной власти» (далее – Правила) раскрыто содержание 14 терминов, относящихся к документационному обеспечению, в то время как в п. 17 «Термины и определения» Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 2 (далее – Инструк- ция), количество терминов данного рода увеличено до 25. При этом в Правилах и в Инструкции термины «документ», «регистрация документа» интерпретируются по-разному, а 12 тер- минов, содержащихся в Инструкции, в постановлении Правитель- ства Российской Федерации (акте высшей юридической силы) отражения не получили. Кроме того, Правила не содержат исчер- пывающего перечня документов. Ранее п. 17 Инструкции закреплял возможность существования так называемых «иных понятий», что позволяет говорить о достаточно вольной интерпретации норм Пра- вил, в соответствии с которыми, как это продекларировано в выше- упомянутом ведомственном нормативном правовом акте, разрабо- тана Инструкция. 1 Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления: приказ Росархива от 22 мая 2019 г. № 71; Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постанов- ление Правительства Российской Федерации 15 июня 2009 г. № 477 // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060 и др. 2 Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. 30 Инструкция в редакции приказа МВД России «О внесе- нии изменений в приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах вну- тренних дел Российской Федерации»» от 28 декабря 2016 г. № 915 1 не предусматривает «иных понятий», тем самым исключает возмож- ность без каких-либо ограничений вводить в оборот и использовать в ведомственных нормативных правовых актах все новые термины, ранее не употреблявшиеся. В п. 18 Инструкции названы основные виды документов, используемых в деятельности органов внутренних дел: норматив- ные правовые акты МВД России; индивидуальные правовые акты (персонального характера, действие которых исчерпывается одно- кратным применением); межведомственные соглашения, протоко- лы; распоряжения; директивы; указания; акты; заключения; доклад- ные записки; справки; обзоры; доклады; пояснительные записки; планы; телеграммы; телефонограммы; факсограммы; письма; мето- дические рекомендации. Однако раскрыто содержание из них толь- ко 16 видов основных документов. Что такое «соглашение», «ука- зание», «заключение» – не определено. Более того, такие виды документов, как «письмо», «телеграмма», «факсограмма», «теле- фонограмма», хотя их содержание и раскрыто в п. 18 Инструкции, объединены в одну общую группу и различаются лишь по признаку способа передачи текста (пересылка почтой, передача телеграфом, факсимильной связью, по телефону под запись). Некоторые сомнения вызывает трактовка в Инструкции терми- на «план», которая хотя и не противоречит по своей сути понятию «план», определенному в приказе МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» 2 , однако отсутствует единообразие. Впро- чем, это нельзя считать серьезным недостатком, поскольку влияет принцип приоритетности действия нормативного правового акта, изданного позднее. В п. 43 Инструкции определен комплекс организационно- распорядительных документов – это приказы, директивы, рас- поряжения, положения, правила, инструкции, решения коллегии МВД России, протоколы заседаний (совещательных, консультатив- ных органов), акты, аналитические справки, записки (служебные, 1 О внесении изменений в приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Россий- ской Федерации» (п. 17): приказ МВД России от 28 декабря 2016 г. № 915. 2 Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федера- ции: приказ МВД России от 1 января 2020 г. № 683. 31 объяснительные, докладные, аналитические), договоры (контракты, соглашения), служебная переписка и др. 1 Содержание некоторых из перечисленных видов документов раскрыто в приказе. Так, «служебная переписка» – это, скорее, собирательное понятие, применимое к официальным документам информацион- но-справочного характера, используемое органом внутренних дел как в сугубо «служебных» целях, так и в качестве средства обмена информацией с другими органами государственной власти, органа- ми местного самоуправления, организациями и гражданами. Было бы логичным данный термин закрепить в п. 17 Инструкции, исклю- чив из п. 43. Несмотря на внесенные изменения в п. 18 Инструкции 2 , отсут- ствует общепринятая классификация основных видов документов 3 , образующихся в деятельности органов внутренних дел, тем не менее остаются неурегулированными вопросы унификации и стандар- тизации управленческих документов; отсутствует рациональная система классификации и учета документов, не позволяющая вести быстрый поиск как самих документов, так и сведений, зафиксиро- ванных в них, группировать документы по признаку отношения к конкретному вопросу, избегать повторного издания документов и их дублирования. Другая проблема – перечень документов, образующихся в дея- тельности органов внутренних дел Российской Федерации, с ука- занием сроков хранения, утвержденный приказом МВД России от 30 июня 2012 г. № 655 4 , не предполагает возможность их систе- матизации с точки зрения степени управленческого воздействия. До настоящего времени имеется несогласованность п. 85 Регламента Министерства 5 с аналогичными предписаниями, 1 Также в органах внутренних дел ведется неслужебная переписка, к которой отно- сятся почтовая корреспонденция поздравительного характера, приглашения на торже- ственные мероприятия и т. д. 2 Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615. 3 Вид документа – это классификационное понятие, обозначающее принадлеж- ность документа к определенной группе документов по признаку общности функцио- нального назначения, согласно ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, утв. приказом Росстандар- та от 17 октября 2013 г. № 1185-ст. 4 Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов вну- тренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения: приказ МВД России от 30 июня 2012 г. № 655. 5 Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федера- ции: приказ МВД России 17 октября 2013 г. № 850. 32 преду смотренными Порядком исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Пре- зидента Российской Федерации от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и ука- заний Президента Российской Федерации» 1 , и п. 46 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постанов- лением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 2 , которыми разграничиваются виды управленческих реше- ний (поручения, указания) и формы их документальной фиксации (правовые акты, документы управления, резолюции и др.). Вторая группа – проблемы правового регулирования порядка оформления реквизитов документов. В Правилах определено 28 реквизитов документа, в Инструк- ции – 30. При этом в Инструкции не нашли своего отражения такие реквизиты, как «наименование должности», «ссылка на реги- страционный номер и дату входящего документа» и «ссылка на документ», одновременно появились новые реквизиты: «гераль- дический знак – эмблема органов внутренних дел Российской Федерации», «код организации», «основной государственный регистрационный номер (ОГРН) юридического лица», «иденти- фикационный номер налогоплательщика/код причины постановки на учет (ИНН/КПП)», «ссылка на исходящий регистрационный номер и дату документа адресанта», «идентификатор электронной копии документа». Зачастую при оформлении реквизитов документов в системе МВД России отсутствует единообразие. Так, 7 реквизитов Правил и Инструкции имеют разную редакцию, хотя, по сути, они не проти- воречат друг другу. Например, в Правилах используются термины «виза», «печать», «отметка о приложении», а в Инструкции – «визы согласования», «оттиск печати», «отметка о наличии приложения» и т. д. Впрочем, единообразный подход к реквизитам документа отсут- ствует и в ГОСТ Р 7.0.97-2016, который введен в действие с 1 июля 2018 г. приказом Росстандарта от 25 мая 2017 г. № 435. Он содержит 30 реквизитов и дополнен такими реквизитами, как «резолюция», 1 О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 мар- та 2011 г. № 352 // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1880. 2 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппара- те Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. 33 «заголовок к тексту», «товарный знак». Остальные реквизиты учте- ны, зафиксированы как в одноименной, так и в другой редакции 1 Третья группа –проблемы реализации норм, закрепленных в нормативных правовых актах. Пункт 38 Правил содержит норму, согласно которой предпо- лагается использование электронных документов без предвари- тельного документирования на бумажном носителе.Аналогичная норма воспроизведена в п. 111 Инструкции. Однако на практике она зачастую не работает, поскольку электронные документы, как правило, дублируются на бумажном носителе, причем наиболее распространенной причиной этому является «ненадежность ком- пьютерной техники». Как правило, это обусловлено устоявши- мися стереотипами отдельных руководителей, которые избегают работать с электронными документами либо желают таким обра- зом «подстраховаться». Четвертая группа – проблемы наличия факторов, детерминирую щих увеличение документооборота. Такого рода детерминантой является документальный зональ- ный контроль, содержание которого определено Инструкцией по организации зонального контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации 2 Тем не менее документальный зональный контроль вполне может быть дополнен, а в некоторых случаях заменен все чаще используе- мой в системе МВД России видео-конференц-связью, особенно для заслушивания руководителей органов и подразделений внутренних дел по текущим вопросам. В целях сокращения документооборота в этой области целесообразно на ведомственном уровне предусмо- треть сроки хранения видеозаписи с последующей отметкой в конт- 1 Как представляется, разработка и утверждение новых редакций Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» от 20 июня 2012 г. № 615, обусловлены с уче- том введенного в действие с 1 июля 2018 г. нового ГОСТ Р 7.0.97-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов, утв. приказом Росстандарта от 8 декабря 2016 г. № 2004-ст, а также издания новых Методических рекомендаций по разработке инструкций по дело- производству в государственных органах, органах местного самоуправления, утв. при- казом Росархива от 24 декабря 2020 г. № 199 (вместо утративших силу Методических рекомендаций, утв. приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76). 2 Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью орга- нов внутренних дел Российской Федерации (приложение № 1): приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. рольно-наблюдательном деле (КНД) о дате видеозаписи, месте хра- нения. Это может стать важнейшим источником информации об исполнении решения вышестоящего органа. Использование возможностей видео-конференц-связи позво- лит также снизить расходы на служебные командировки и, как след- ствие, сократить количество отчетных документов. В связи с этим необходимо отметить, что типичным недостатком, регулярно выяв- ляемым в территориальных органах МВД России и влекущем рост документооборота, является подготавливаемый штабами ежемесяч- ный анализ служебных командировок, содержащий по три-четыре предложения о необходимости устранения выявленных недостат- ков (очень часто по второстепенным, малозначительным вопросам), рассылаемый подразделениям, в которые были осуществлены выез- ды, с требованием о представлении информации об их устранении. Думается, что ценность таких «анализов» сомнительна. Таким образом, можно отметить, что основные проблемы,воз- никающие в процессе правового регулирования документооборо- та в системе МВД России при подготовке, принятии и реализации управленческих решений, состоят в том, что: 1) несмотря на принятые дополнительные меры правово- го характера, направленные на оптимизацию документооборота в системе МВД России, возникающего в процессе выработки, при- нятия и реализации управленческих решений, ожидаемый эффект пока не достигнут; 2) продолжают сохраняться пробелы и противоречия в норма- тивных правовых актах, регулирующих делопроизводство в органах внутренних дел; 3) недостатки правовой регламентации документационного обеспечения в значительной степени касаются вопросов унифика- ции и стандартизации управленческих документов. 35 2.2. Организационные проблемы документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений В подразделениях центрального аппарата и территориальных органов МВД России остаются актуальными проблемы докумен- тационного обеспечения управленческих функций, обусловленные просчетами некоторых руководителей, не желающих следовать современным тенденциям и вносить изменения в устоявшийся алгоритм действий. Обобщение данных, полученных в результате экспертных опро- сов руководителей, сотрудников центрального аппарата и террито- риальных органов МВД России по проблемам документооборота, данных, полученных в результате анализа справок, обзоров, доклад- ных записок, методических рекомендаций и других источников, содержащих информацию о состоянии документооборота, возни- кающего при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России за период 2014–2020 гг., позволило выявить комплекс организационно-управленческих проблем. Основные проблемы данного рода можно объединить в следую- щие группы. |