Административное право Козлов Ю.М,. Административное право Козлов Ю. Ук, доцент кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права КозловЮ. М. К59 Административное право
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
§ 6. Государственно-служебныеотношения Государственная служба воплощается в отношениях между государством в лице его полномочных органов и гражданином РФ, желающим реализовать свое конституционное право на работу в государственных органах. Это правовое отношение принято называть государственно- служебным. По своему характеру оно во многом может характеризоваться в качестве административно-правового, ибо основные стороны их возникновения, развития и прекращения регламентируются в одностороннем юридически властном варианте. Государственно-служебные отношения могут быть раскрыты путем освещения установленного действующим законодательством и конкретизируемого подзаконными административно-правовыми нормами, а также нормами трудового права порядка поступления на службу и прекращения служебных отношений и некоторых иных вопросов, обобщенно характеризующих условия прохождения государственной службы. Поступлениенагосударственнуюслужбу Правом поступления на государственную службу обладают граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование. Не допускаются какие-либо ограничения или преимущества по признакам пола, расы, национальности и т.д. В то же время определены случаи невозможности принятия гражданина на государственную службу. К ним относятся: признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившего в законную силу; лишение гражданина права занимать должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличие подтвержденного медицинским заключением заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; наличие гражданства иностранного государства; наличие близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или под»; контрольностью одного из них другому и т.д. Для поступления на службу гражданин должен представить ряд обязательных документов: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование; медицинское заключение о состоянии здоровья; справку из органов госналогслужбы о представлении сведенийоб имущественном положении. Поступление на государственную службу обусловливается трудовым договором, заключаемым на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Оформляется поступление на службу приказом по государственному органу о назначении гражданина на должность. Назначение на должность впервые или в отношении вновь поступающего осуществляется: на государственные должности категории «Б» – по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими органов или должностных лиц; на должности категории «В» – соответствующим должностным лицом. Конкурсная система действует при замещении вакантных должностей государственной службы. Конкурс рассматривается в качестве средства обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Он проводится среди граждан, подавших заявления на участие в нем. Формы конкурсов: конкурс документов или конкурс-испытание. Конкурс-испытание заключается в возможности прохождения заявителем испытания на определенной должности с последующей сдачей государственного квалификационного экзамена. Вся эта работа проводится конкурсными комиссиями, образуемыми руководителями государственных органов совместно с Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Решение конкурсной комиссии может быть положительным и отрицательным. Работа конкурсных комиссий регламентирована Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. При замещении должности допускается испытание на срок от трех до шести месяцев (для впервые принятых на должность, при переводе служащего на иную должность). По окончании срока испытания государственному служащему присваивается квалификационный разряд. 69 Естественно, что результаты конкурса, если они положительны, оформляются приказом о назначении лица – участника конкурса на искомую должность. При назначении государственного служащего на должность на него заводится личное дело, в котором отражается прохождение им государственной службы. Ведется оно кадровыми службами органов. Аттестациягосударственныхслужащих Она проводитсяне чаще одного раза в два года в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда. Аттестационные комиссии создаются руководителями государственных органов. Порядок их работы определен специальным положением, утвержденным Президентом РФ. Прекращениегосударственно-служебныхотношений Государственная служба прекращается при увольнении служащего, в том числе и в связи с его выходом на пенсию. Общие основания увольнения служащих предусматриваются трудовым законодательством. Вместе с тем увольнение служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа. Это допускается в случаях: достижения служащим предельного возраста, установленного для замещения должности (60 лет); прекращения гражданства РФ; несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для служащих; разглашения служащим сведений, составляющих государственную или служебную тайну. Однократное продление срока службы возможно решением руководителя государственного органа не более чем на год. Прекращение государственно-служебных отношений, равно как и их возникновение, оформляется приказом соответствующего руководителя. В субъектах РФ осуществляется собственное правовое регулирование государственной службы. Координация деятельности по реализации Федерального закона о государственной службе возложена на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Консультативным органом по вопросам государственной службы является Управление кадровой политики Президента РФ. Правительство РФ также имеет в своем аппарате структуры, специализирующиеся на вопросах государственной службы и кадров. Аналогичные органы образуются и в субъектах РФ. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах (точнее – в подведомственных им системах) могут устанавливаться федеральными законами. В настоящее время специфика государственной службы проявляется в военной службе, службе в железнодорожных войсках, службе в органах внутренних дел, службе в таможенных органах, органах налоговой полиции и др. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Что понимается в соответствии с действующим законодательством под государственной службой? 2. Какие признаки характерны для государственной должности государственной службы? 3. Какова юридическая характеристика должностного лица? 4. В чем состоят основные элементы правового статуса государственного служащего? Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕИНЕГОСУДАРСТВЕННЫЕОРГАНИЗАЦИИ § 1. Государственныеорганизации 70 В сфере государственного управления функционирует множество различных по своему назначению и административно-правовому статусу государственных и государственных организаций. Их правовое положение определяется действующим законодательством, а также, в определенной части, подзаконными правовыми нормами. Общее, что их объединяет, это отсутствие у них как таковых полномочий, характерных для органов исполнительной власти, т.е. полномочий юридически властного характера. По своему же месту в организации общественной жизни они существенно различаются. Эти различия прежде всего определяются характером таких организаций: либо они являются организациями государственными, либо негосударственными. В зависимости от этого, в частности, строятся их взаимоотношения с органами исполнительной власти. Различаются они и по своему назначению. В данном смысле можно выделить коммерческие и некоммерческие организации. Такое их подразделение предусматривается ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 50 ГК РФ организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, признаются коммерческими. Организации же, не имеющие подобной цели, признаются некоммерческими. Государственныеорганизации Прежде всего необходимо подчеркнуть, что имеется в виду форма собственности, характерная для таких организаций. Учреждаются они государством, которому принадлежит право собственности на их имущество. Государственное предприятие – разновидность коммерческой организации, так как они создаются для производственно-хозяйственной деятельности (создание материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг и т.п.). В настоящее время количество государственных предприятий в отраслях промышленного и строительного производства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и т.п. резко сократилось. Это результат их приватизации и акционирования. Соответственно изменилась и роль государства по отношению к ним. Если раньше, когда все средства производства были обобществлены, государство безраздельно господствовало в экономической сфере, в широком масштабе диктовало свою волю предприятиям, например, в форме адресных плановых заданий и директив иного рода, то сейчас положение изменилось. Государственные предприятия приобрели существенный объем оперативно-производственной самостоятельности, причем само государство ее гарантирует. В силу этого органам исполнительной власти запрещено вмешательство в сферу их оперативной деятельности. Однако это не означает, что государство устранилось от какого бы то ни было организующего влияния на работу предприятий являющихся его собственностью. Тем не менее чисто административно-правовое регулирование их деятельности во многом замене но сейчас гражданско-правовым регулированием. Объясняется это тем, что государственные предприятия, как и другие коммерческие организации, являются юридическими лицами. Характерные черты административно-правового статуса государственных предприятий можно обнаружить на примере государственных унитарных предприятий. Ввиду отсутствия федерального закона о них им в настоящее время дается преимущественно гражданско-правовая характеристика как юридическим лицам особого рода. Но даже гражданское законодательство содержит ряд положений, имеющих прямое отношение к административно-правовой характеристике унитарных предприятий. Во-первых, унитарным признается предприятие, за которым закрепляется определенное имущество его собственником, т.е. государством. Такое предприятие может быть создано только как государственное (если не учитывать возможность создания унитарных муниципальных предприятий). Во-вторых, унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то государственного органа, который утверждает и учредительный документ предприятия – его устав. Подразумевается соответствующий орган исполнительной власти. Так, Министерство путей сообщения РФ создает, реорганизует и ликвидирует предприятия федерального железнодорожного транспорта, утверждает их уставы и т.д. В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, назначаемый 71 собственником либо уполномоченным им органом. Руководитель предприятия подотчетен как собственнику, так и указанному органу. В-четвертых, руководитель государственного унитарного предприятия наделяется определенным объемом полномочий юридически властного характера, которые реализуются в рамках предприятия. В-пятых, унитарное предприятие подлежит государственной регистрации в органах юстиции. К этому следует добавить, что именно органы исполнительной власти осуществляют контроль и надзор за деятельностью унитарных предприятий, применяют по отношению к ним различного рода административно-принудительные средства воздействия, лицензируют в установленных случаях их деятельность, имеют право в обязательном порядке размещать на них некоторые виды государственных заказов на поставку продукции (например, государственный оборонный заказ). Унитарное предприятие самостоятельно осуществляет текущее и перспективное планирование совей производственной деятельности. Руководство унитарным предприятием (его администрация) наделено необходимыми полномочиями по организации его работы, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. Оно реализует от имени предприятия, действующего в качестве юридического лица, его гражданскую и административную правосубъектность. Административные полномочия реализуются им только в отношении руководимого им производственного коллектива. В отношениях внешнего характера с органами исполнительной власти администрация вправе: обращаться к ним с соответствующими ходатайствами; обжаловать их действия как в административном, так и в судебном порядке; ставить перед ними вопрос о банкротстве предприятия и т.п. В отношении работников предприятия администрация обладает дисциплинарной властью. Специфично административно-правовое положение такой разновидности государственных предприятий, как казенные. Они могут быть образованы на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, а потому являются федеральным казенным предприятием. Указом Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. было установлено, что казенные предприятия создаются на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Правительство РФ 12 августа 1994 г. утвердило Типовойуставказенногозавода. Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, который осуществляет регулирование и координацию в порученной ему сфере деятельности. Он утверждает индивидуальный устав казенного завода, назначает на должность его руководителя, принимает решение об осуществлении заводом самостоятельной производственной деятельности, т.е. дает разрешение на таковую. По этому поводу издается приказ, определяющий конкретные виды товаров (работ, услуг), на производство и реализацию которых распространяется разрешение. Типовой устав определяет цели и предмет деятельности казенного завода; его имущественную базу; основы организации его деятельности; систему управления заводом. Директор завода, действующий на принципах единоначалия, назначается уполномоченным Правительством РФ органом, утверждающим индивидуальный устав казенного завода. По согласованию с таким органом директор утверждает своих заместителей. Реорганизация и ликвидация казенных предприятий – компетенция ПравительстваРФ. Производственно-хозяйственная деятельность казенного завода осуществляется на основе плана-заказа. Распоряжение имуществом завода возможно только с согласия органа исполнительной власти, уполномоченного на руководство данным предприятием Практически этот орган осуществляет в отношении казенного завода (фабрики, хозяйства) директивное планирование. Нередко в казенные преобразуются государственные предприятия, ставшие несостоятельными (банкротами). Как правило, иди образование происходит на базе ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Заслуживает внимания еще одна организационная форма государственных по своей сути предприятий. Речь идет о некоторых акционерных обществах (АО). Правовой основой их 72 организации и деятельности является Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 13 июня 1996 г.). К сожалению, в законе не определены конкретные формы государственного влияния на деятельность таких обществ, что нередко приводит, как показывает практика, к различного рода неблаговидным операциям, в частности, по продаже государственных акций негосударственным акционерным обществам (например, АО «Связьинвест»). Тем более в нем нет (впрочем, как и в ГК РФ) норм, специально посвященных акционерным обществам, создаваемым государством и, по существу, являющимися государственными организациями, объединяющими производственные предприятия. Между тем именно на подобной основе функционирует ряд крупных акционерных обществ в сфере естественных монополий – производителей нефти, газа, энергоресурсов и т.д. Так, еще в 1993 г. Правительством РФ было учреждено Российское акционерное общество (РАО) «Газпром» и утвержден его устав. Это РАО разрабатывает месторождения газа, строит газопроводы, обеспечивает производство газа и газового конденсата и т.п. Существует РАО «Единая энергетическая система России» и др. О государственном характере такого рода АО свидетельствует следующее. В этих и ряде других АО Правительство РФ обеспечивает представление интересов государства по принадлежащим РФ пакетам акций. В этих целях оно назначает своих представителей (коллегии), через которых включает в повестку дня собрания акционеров вопросы, связанные с удовлетворением государственных интересов и потребностей. Представители Правительства включаются в состав совета директоров РАО. Они обладают правом вето при принятии решений и другими правами. Очевидно, что все это становится возможным только в тех случаях, когда государству принадлежит контрольный пакет акций АО. Это АО с участием государства. Государственные учреждения по своей сути не относятся к коммерческим организациям. Действуют они преимущественно в социально-культурной сфере, причем, как правило, на тех же основаниях, что и государственные предприятия, не отнесенные к числу казенных. Это означает, что они наделены, как и производственные предприятия, достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти. Так, государственными могут быть общеобразовательные учреждения, вузы и т.п. В отдельных случаях руководители государственных учреждений квалифицируются в качестве представителя государства в данном учреждении (например, ректор вуза). При этом такой руководитель может быть как назначен соответствующим органом исполнительной власти, так и избран коллективом работников учреждения. В последнем случае требуется последующее официальное утверждение итогов голосования (часто конкурсного). Для государственных учреждений в целом характерна более жесткая роль государственного регулирования их деятельности. И опять возникает вопрос: возможно ли руководителей государственных унитарных и казенных предприятий, а также представителей государства в акционерных обществах рассматривать в качестве государственных служащих и соответственно должностных лиц? По всем внешним признакам они подходят под эту категорию работников, но по духу законодательства о государственной службе – нет. Это еще раз свидетельствует о том, что сама идея государственной службы в ее современном понимании весьма противоречива. Предусмотрено, что правовой статус государственных предприятий и учреждений регламентируется специальным федеральным законом. Однако до сих пор такой правовой акт отсутствует многие вопросы их организации и деятельности решаются президентскими указами и правительственными постановлениями. |