Административное право Козлов Ю.М,. Административное право Козлов Ю. Ук, доцент кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права КозловЮ. М. К59 Административное право
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
§ 6. ОрганыисполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерации В соответствии с принципом федерализма федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако кроме названной конституционной нормы до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий процесс организации и функционирования такой системы. Иначе говоря, нет закона, специально посвященного исполнительной власти. В результате и в силу того, что субъекты РФ самостоятельно образуют 55 органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в 89 субъектах РФ сложилась оригинальная система органов исполнительной власти. Юридически такие органы ненаходятся в организационном подчинении аналогичных федеральных органов. Это, в частности, означает, что, например, министерство или иной орган, осуществляющий государственное управление в области образования в масштабе республики, не подчинен федеральному Министерству общего и профессионального образования. Последнее лишь координирует работу соответствующих его профилю органов исполнительной власти субъектов РФ. Управленческая вертикаль фактически отсутствует. И лишь в некоторых системах она сохранила свое прямое выражение (например, в системе управления внутренними делами, транспортными системами). В настоящее время для характеристики системы государственного управления в субъектах РФ все чаще употребляется термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. Образовано федеральное Министерство региональной политики РФ, основные задачи которого состоят в обеспечении координации действий федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках российского федерализма. Однако одновременно создано и Министерство национальной политики РФ, действующее в том же направлении, что противоречит единству национальных и территориальных (региональных) аспектов федеративных отношений. При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо также учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, входящие в состав РФ, разумеется, не тождественны краям, областям, хотя в принципе они равноправны. Однако Правительство РФ н вправе отменить исполнение правовых актов республиканским правительств (они могут лишь приостанавливаться), но уполномочено на отмену таких актов органов исполнительной власти иных субъектов РФ. Определенное влияние на характер взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ оказывает и то, что в республиках действуют конституции, а в других субъектах РФ – уставы. Как показывает управленческая практика, это дает возможность республикам нередко занимать более радикальные позиции при решении вопросов организации собственного механизма исполнительной власти. Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также предусмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п. Сказанное предопределяет необходимость рассмотрения особенностей системы органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения и т.п. Органыисполнительнойвластиреспублик. Их основные черты во многом зависят от того, является ли данная республика президентской или же государственная власть в ней организуется на иной основе. В настоящее время в большинстве республик главой государства признаны президенты. Однако их роль применительно к системе республиканской исполнительной власти и ее органов неоднозначна. В президентских республиках (например, в Республике Калмыкия) президент, как правило, является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Иногда роль президента характеризуется шире. Например, в Республике Бурятия он является главой республики,ее исполнительной власти и Председателем Правительства. Главой государства является Президент Республики Татарстан, но он также возглавляет систему органов государственного управления и местной администрации. А в Республике Марий 56 Эл Президент как глава государства является и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти. Таким образом, в большинстве случаев в лице президента соединяются функции главы государства и главы исполнительной власти. В ряде республик высшим органом исполнительной власти признается правительство. Так, в Республике Хакасия пост президента не предусмотрен; исполнительную власть осуществляет Председатель Правительства и возглавляемое им Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства. Исполнительная власть может принадлежать к особому органу государственной власти республики. Так, в Республике Дагестан исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики. И только в Республике Калмыкия нет своего исполнительного органа государственной власти. Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичных тем, которыми руководствуется Президент РФ. В конституциях республик закрепляются предметы их ведения в сфере государственного управления. Это образование исполнительных органов; установление порядка их организации и деятельности; руководство отраслями хозяйства республиканского подчинения, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, дорожным хозяйством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республик, здравоохранением. Существенна роль республиканских правительств. Они, как правило, правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республик, поскольку они не входят в компетенцию законодательных органов или президентов. Так, Кабинет Министров Республики Татарстан в пределах своих полномочий организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации и т.п. В состав Правительства входят руководители не только министерств, но и государственных комитетов. При этом названные органы руководят соответствующими отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики. Однако в конституциях ряда республик о компетенции правительств необходимые нормы отсутствуют (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Коми). Что касается системы республиканских органов исполнительной власти, то она, как правило, включает в свой состав министерства и государственные комитеты, а также ведомства, традиционно создаваемые и на уровне РФ (министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства и т.п.). ОрганамиисполнительнойвластивтерриториальныхсубъектахРФ являются администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это их обобщенное наименование, имеющее нередко различные формы своего конкретного выражения. Так, в Ставропольском крае исполнительную власть осуществляют губернатор и возглавляемое им правительство, в Новгородской области – глава администрации, администрация и образуемые ими органы. В автономных округах такие полномочия возлагаются на глав администраций либо на губернаторов и правительства. Следует учесть, что термин «губернатор» не является официальным, хотя в рабочем обороте он используется постоянно; 3 октября 1994 г. Президентом РФ было утверждено Положение о главе администрации края, области и т.д. Глава администрации (а не губернатор) характеризуется в нем в качестве высшего должностного лица, руководящего органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Он подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. К компетенции главы администрации отнесено: формирование органов исполнительной власти, утверждение их структуры и штатов; решение вопросов о представительстве органов 57 исполнительной власти субъекта РФ при Президенте РФ, Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; распоряжение средствами фонда главы администрации; организация взимания налогов и сборов; распоряжение кредитами при исполнении местного бюджета; реализация права законодательной инициативы и т.п. Определение отраслей и сфер, в которых администрация осуществляет свои полномочия, осуществляется в уставах соответствующих субъектов РФ. Так, в Уставе Тамбовской области это планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями и учреждениями различных форм собственности; регулирование земельных отношений, использования земли И других природных ресурсов; благоустройство; энергетика, связь и коммуникации; труд и занятость населения и другие сферы и отрасли, связанные с обеспечением жизнедеятельности области. Организационно-правовые формы регионального управления не единообразны, хотя еще в 1993 г. Правительство РФ предложило примерную структуру органов краевой, областной администрации, основными звеньями предполагались управления (например, внутренних дел, юстиции т.п.) и комитеты (например, по управлению государственным имуществом, по культуре и т.п.). Тем не менее помимо названных органов в администрациях субъектов РФ функционируют также департаменты, отделы; часто сама администрация называется правительством, а ее главы – губернаторами. А в Курганской области губернатор не является главой администрации. Таким образом, основные функции государственного управления на территории субъектов РФ практически реализуются непосредственно органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами РФ, определяющими самостоятельно их административно-правовой статус. Что касается взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ, то их механизм единообразно не раскрывается. Все сводится к тому, что констатируется необходимость осуществления деятельности федеральных органов во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ. Ввиду отсутствия необходимого законодательства об организации единой системы исполнительной власти в стране система регионального управления не является пока в полной мере составной частые такой системы. Этим, в частности, можно объяснить и тот факт» что во многих субъектах РФ имеет место самостоятельное «огосударствление» системы местного самоуправления (например, в Ингушетии. Коми, Ленинградской и Курганской областях). Определенным своеобразием отличается организация исполнительной власти в г. Москве. Ее главная особенность состоит в том, что в лице администрации сосредоточены функции исполнительного органа исполнительной власти и исполнительного органа местного самоуправления (двойной правовой статус). Московская городская администрация представлена мэрией, правительством, отраслевыми и функциональными органами администрации, префектами административных округов, а также управами муниципальных районов. Главой администрации и высшим должностным лицом является мэр, избираемый жителями Москвы. Он руководит деятельностью мэрии, устанавливает структуру городской администрации, назначает руководителей ее органов, а также руководителей предприятий и учреждений городского подчинения, выносит наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством на рассмотрение правительства города, назначает префектов административных округов и т.д. Правительство Москвы возглавляется мэром или вице-мэром (или другим назначенным мэром лицом). В его состав входят на правах министров руководители отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также префекты. Отраслевые и функциональные органы администрации – департаменты, положения о которых утверждаются мэром. Префекты административных округов осуществляют в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории округов. Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководит хозяйственными и социальными службами, контролирует деятельность предприятий и учреждений на территории района независимо от форм собственности. 58 § 7. Территориальныеорганы Статья 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти создавать для осуществления своих полномочий территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Такие органы входят в систему органов исполнительной власти РФ, но не являются одновременно органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых они действуют. Создаются эти органы только с разрешения Правительства РФ после консультаций с органами исполнительной власти субъектов РФ. Они не являются исполнительными органами субъектов РФ, а фактически являются филиалами федеральных органов исполнительной власти РФ, вертикально подчиненными последним. Эта их особенность исключает возможность квалифицировать их в качестве местных органов исполнительной власти. Однако здесь налицо известное противоречие принципу федерализма и единству системы органов исполнительной власти. В настоящее время территориальные органы имеют многие федеральные органы исполнительной власти (например, органы внутренних дел, службы лесного хозяйства, антимонопольные органы, сельского хозяйства и продовольствия и т.п.). Президентом РФ 25 мая 1998 г. утверждено Положение о региональных коллегиях территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Их задачи: обеспечение согласованных действий территориальных органов, повышение эффективности их связей с органами исполнительной власти субъектов РФ. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Какие основные признаки могут характеризовать орган исполнительной власти? 2. Расскажите о роли Президента РФ в сфере реализации исполнительной власти. 3. В чем выражаются основные полномочия Правительства РФ? 4. Из каких звеньев состоит система федеральных органов исполнительной власти? Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЕСЛУЖАЩИЕ § 1. Понятиегосударственнойслужбыиеевиды В Советском государстве за все время его существования практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. Широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг (например, ремонт), а в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. В таком широком понимании государственная служба сводилась, по существу, к работе в любого рода государственных организациях, т.е. в государственных органах, государственных учреждениях (школы, больницы, вузы, культурно-просветительные учреждения и др.), на государственных предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.). Нетрудно заметить, что в подобном понимании государственная служба как бы противопоставлялась другой основной форме трудовой деятельности людей, т.е. труду рабочих и крестьян. При этом главным признаком, позволяющим отнести того или иного работника к числу государственных служащих, являлся источник его денежного содержания: государственная служба во всех ее проявлениях содержалась за счет государственно-бюджетных средств. Наряду со столь широким пониманием государственной службы существовала ее трактовка в узком смысле. Соответственно государственной службой считалось не любое выполнение непроизводственных функций в той или иной государственной организации, а только деятельность людей, входящих в аппарат государственных органов, в состав администрации государственных предприятий и учреждений. Применительно к сфере государственного управления это означало, что государственная служба представляет собой деятельность 59 административно-управленческого персонала государственных организаций, т.е. таких работников, которые являются непосредственными участниками в той или иной форме процесса реализации функций исполнительно-распорядительного (государственно-управленческого) характера. В порядке осуществления государственной службы в узком (управленческом) смысле происходит и руководство поведением государственных служащих в широком смысле (например, ректор вуза и его профессорско-преподавательский состав, заведующий поликлиникой и лечащие врачи). Нормами административного права регулировалась деятельность государственных служащих, составляющих административно-управленческий персонал, в то время как деятельность других категорий государственных служащих была объектом регулирования преимущественно нормами трудового права, т.е. как и рабочих. Такой была ситуация до 1993 г. Конституция РФ 1993 г. закрепила в ведении РФ федеральную государственную службу (п. «т» ст. 71). В декабре 1993 г. Президентом РФ было утверждено Положение о федеральной государственной службе – по существу, первый нормативно-правовой акт, специально посвященный государственной службе. Дальнейшее развитие оно получило в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990). И сейчас имеются достаточные основания для того, чтобы получить ответ на вопрос: что представляет собой государственная служба в ее современном понимании? В самом общем виде государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2 Закона). Сразу же обращает на себя внимание ограничительное понимание этого вида деятельности. Таковой не признается работа в государственных учреждениях и на государственных предприятиях, даже если она связана с выполнением чисто управленческих или иных организационных функций, поскольку учреждения и предприятия не являются государственными органами. Следующее ограничение понятия государственной службы связано с тем, что для того, чтобы быть признанным в качестве государственного служащего, необходимо занимать государственную должность, учрежденную в соответствующем государственном органе. Ограничение в данном случае состоит в том, что далеко не всякая должность, занимаемая лицом в аппарате того или иного государственного органа, признается в качестве государственной. Существуют специальные реестры (перечни) государственных должностей. А это свидетельствует о том, что не любой работник государственного органа может быть признан государственным служащим (например, лица обслуживающего персонала типа уборщика, гардеробщика, истопника и т.п.). Наконец, даже занятие некоторых государственных должностей не влечет за собой автоматического признания факта государственной службы и соответственно лица, занимающего такую должность, государственным служащим. Законодателем установлено, что государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, не имеют отношения к государственной службе. Точнее, лица, занимающие должности такого типа, государственными служащими не являются. Какие же должности имеются в виду в данном случае? Оказывается, что это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В буквальном смысле, следовательно, Председатель Правительства РФ не является государственным служащим, а его заместители являются; федеральный министр – не государственный служащий, а его заместители – служащие и т.п. Государственные должности, не влекущие за собой признание лиц, их замещающих, государственными служащими, тем не менее учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (ст. I Закона). К какой же категории граждан можно в таком случае отнести Президента РФ, президента республики, губернатора области, министра, председателя государственного комитета и т.д.? Ясный и четкий ответ на этот вопрос практически отсутствует. Можно ли после всего изложенного считать, что под государственной службой подразумевается замещение государственных должностей в государственных органах? Конечно, 60 нельзя, так как можно занимать государственную должность и не быть государственным служащим. В русском языке термин «государственная служба» означает состояние на службе у государства, пребывание на государственной службе. Что же она собой представляет? Законом определено следующее: а) государственная служба есть профессиональная деятельность. Но профессиональной является и деятельность инженера, врача, преподавателя и т.п. Значит, одного этого признака еще недостаточно для правильного понимания государственной службы; б) государственная служба внешне выражается в замещении государственной должности. Сам по себе и этот признак еще ни о чем не говорит, ибо, как уже отмечалось, даже занимая такую должность, можно оказаться за рамками государственной службы. Однако должность как категория предусматривается в качестве первичной ячейки организационной структуры государственных предприятий и учреждений. Так, государственные вузы объявляют конкурсы на замещение вакантных должностей профессорско-преподавательского состава. Эти должности определены государством, а потому имеют все основания также именоваться государственными. Следовательно, требуется дальнейшее уточнение признаков государственной службы; в) государственная служба находит свое выражение в замещении особой категории государственных должностей – законодатель называет их государственные должности государственной службы. Их особенность заключена в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Это уже существенно отличает государственную службу от работы на государственных предприятиях и в учреждениях; г) государственная служба выражается в ответственной деятельности по реализации служебных обязанностей, определяемых характером данной государственной должности государственной службы. Это наиболее значимый признак государственной службы; д) государственная служба предполагает выполнение лицом, замещающим соответствующую должность, таких обязанностей, которыми обеспечивается реализация полномочий, которыми наделен данный государственный орган; е) государственная служба предполагает денежное содержание лица, замещающего государственную должность государственной службы, за счет средств государственного бюджета. В свое время это называлось жалованьем. Данный признак не специфичен для государственной службы. В таком же порядке получают денежное вознаграждение лица, занимающие государственные должности, но не являющиеся при этом государственными служащими. Аналогично содержание многих работников государственных предприятий и учреждений. Приведенные положения в совокупности дают представление о современном понимании государственной службы. Государственная служба в видовом варианте подразделяется на: а) федеральную; б) службу субъектов РФ. Кроме того, можно выделить военную службу, а также (предположительно) гражданскую службу. Особое место отводится муниципальной службе, которая по своему характеру не является государственной. |