ДИПЛОМ. Выбранная мной тема выпускной квалификационной работы, интересна по причине необходимости знания основ надзора в данной сфере не только с позиции науки, но и с практической точки зрения
 Скачать 310.5 Kb.
|
|
Глава 2. Реализация полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность. §1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность. Уполномоченный прокурор при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью реализует свои полномочия не только в случаях получения сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД, о нарушении установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и о принятии поднадзорными органами незаконных решений. Проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений, в соответствии с духом Закона «О прокуратуре РФ», и с требованиями Генерального прокурора, проводятся по мере необходимости, особенно при отсутствии положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, совершивших преступления, а также без вести пропавших; по информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, и на указания прокурора, и в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Для проверок уполномоченным прокурорам предоставляются подлинные оперативно-служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета.16 Исключение из общего принципа инициативного характера надзора сделано для порядка осуществления надзора за контрразведывательной деятельностью, проводимой органами Федеральной службы безопасности России. В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ, прокурор, надзирающий за оперативно-розыскной деятельностью органов Федеральной службы безопасности, может затребовать постановление органа ФСБ РФ об осуществлении контрразведывательной деятельности и судебное решение по нему, а также материалы оперативных дел только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях органами ФСБ России законодательства Российской Федерации.17 В истории правоохранительных органов России были периоды, когда оперативно-розыскная деятельность фактически была выведена из-под прокурорского надзора и всех видов контроля, кроме ведомственного. В большей степени это было характерно для эпохи тоталитаризма в России, но и в недавнее время - в 90-е годы XX столетия - действовали ведомственные руководящие указания, согласно которым работники прокуратуры не вправе были получать данные об использовании и оценивать законность и обоснованность использования технических и иных средств при ОРД а также результатов оперативно-розыскной деятельности, а работники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, освобождались от обязанности предоставлять им необходимые данные. Лишь принятие действующего законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры и органов, осуществляющих ОРД, нормализовало обстановку.  В настоящее время незаконный отказ со стороны органа, осуществляющего ОРД в предоставлении уполномоченному прокурору необходимых документов расценивается, в зависимости от обстоятельств, как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в той его норме, которая регламентирует порядок предоставления сведений уполномоченному прокурору, устанавливает, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность (ч.5 ст.21 Закона).Полномочия прокурора при осуществлении им надзора за оперативно-розыскной деятельностью не выходят за рамки общих полномочий прокурора при осуществлении возложенных на него функций, которые определены ст. 22 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации». Они выражаются в праве входить на территории и в помещения поднадзорных органов иметь доступ ких документам и материалам, проверять исполнение ими законов, требовать от руководителей и других должностных лиц этих органов объяснений по поводу нарушений законов, требовать привлечения лиц нарушивших закон к установленной законом ответственности, опротестовывать противоречащие закону правовые акты, вносить представления об устранении нарушений закона. Поскольку в ст. 30 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» содержится ссылка также и на уголовно-процессуальное законодательство России и другие федеральные законы, ина правовые источники полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, для определения полного перечня полномочий прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью следует обратиться к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР и к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». 18Из анализа текстов этих законодательных актов усматривается, что действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит норм, предоставляющих прокурору какие-либо полномочия для осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью, помимо закрепленных в Федеральном Законе «О прокуратуре РФ»; все полномочия прокурора, закрепленные в УПК РСФСР, относятся к надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Даже полномочия прокурора давать указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших, и о розыске лиц, совершивших преступления, относятся не к надзору за оперативно-розыскной деятельностью, а к надзору за расследованием уголовных дел органами дознания и предварительного следствия, поскольку меры к раскрытию преступлений, обнаружению лиц, их совершивших, и к розыску преступников обязаны принимать и органы дознания, и следователи в ходе производства следственных действий. В тексте же Закона «Об ОРД» упоминаются указания прокурора по уголовным делам, как основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Анализ этих законодательных актов свидетельствует о том, что прокурор вправе давать указания, касающиеся объема и комплекса оперативно-розыскных мероприятий, лишь по уголовным делам; на выполнение оперативно-розыскных мероприятий по другим основаниям эти полномочия прокурора не распространяются. Из сопоставления текстов Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» вытекают полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, заключающиеся в отмене необоснованных постановлений органа дознания и следователя о возбуждении уголовного дела, вынесенные в соответствии с п.6 ст. 108 УПК РСФСР на основании оперативно-розыскных материалов, и в требовании от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отстранения от дальнейшего ведения оперативных разработок должностных лиц, допустивших нарушения. Таким образом, к формам реагирования прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, относятся представления о выявленных нарушениях закона при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, постановления об отмене незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД, и решений органов дознания и предварительного следствия о возбуждении уголовных дел, принятых на основании оперативно-розыскных материалов; протесты на противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также письменные указания прокурора об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий, расширении их комплекса или о их прекращении. Определяя характер полномочий уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением законов в оперативно – розыскной деятельности, безусловно, нельзя не учитывать сущность оперативно – розыскной деятельности. В специальной норме Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», посвященной полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ч.1 ст.30), предусмотрено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов указанными органами устанавливается уголовно – процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Можно ли из этого сделать вывод о том, что законодатель имеет в виду одинаковый характер полномочий как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в оперативно – розыскной деятельности? На этот вопрос ученые и практические работники дают разные ответы. Присоединяясь к мнению автора я исхожу из того, что при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно – розыскной деятельности прокуроры обладают как общими для всей надзорной функции полномочиями, так и специфическими полномочиями, присущими только для осуществления надзора в этой сфере деятельности.19 Однако и при использовании «общих» полномочий должна учитываться специфика надзора в этой сфере. Например, одним из общих полномочий является требование от руководителей и других должностных лиц соответствующих органов представление необходимых документов, материалов и иных сведений (ст.ст. 6 и 22 Закона о прокуратуре). Применительно к надзору за исполнением законов в оперативно – розыскной деятельности имеются предусмотренные ст.21 Закона об ОРД определенные ограничения, которые учитывают особенности оперативно – розыскной деятельности. Поэтому, если имеется общее полномочие и есть специальные нормы закона, в которых это общее полномочие претерпело изменение применительно к той сфере, надзор за исполнением в которой осуществляет прокурор, должно действовать положение, закрепленное в специальном законе. К числу первых таких общих полномочий относится право прокурора при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учитывать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является оперативно – розыскная деятельность. Законам об ОРД предоставлено право органам, осуществляющим оперативно – розыскную деятельность, использовать в ходе проведения оперативно – розыскных мероприятий по договору или по устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (п.4 ч.1 ст.5); создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения предусмотренных Законом об ОРД задач (п.5 ч.1 ст.15). Возникает вопрос: может ли прокурор беспрепятственно входить в эти помещения? Представляется, что вряд ли, если речь не идет о преступлении, непосредственно совершенном в нем. В указанных помещениях может располагаться специальная техника, с которой могут работать штатные негласные сотрудники органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, либо лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе. Поэтому это полномочие может быть реализовано с учетом предмета и пределов надзора в указанной сфере. Право прокурора на доступ к документам и материалам органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, может быть реализовано с учетом ограничений, предусмотренных ст.21 Закона об ОРД. Проверка исполнения законов в оперативно – розыскной деятельности может проводиться с учетом отмеченных ограничений. Особенностью этого полномочия является то, что прокурор проводит такие проверки не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, но и по другим основаниям, в частности, с учетом уровня исполнения требований законов в оперативно – розыскной деятельности.20 Как отмечалось выше, требование к руководителям и другим должностным лицам соответствующих органов о представлении ими необходимых документов, материалов и иных сведений применительно к надзору за исполнением законов в оперативно – розыскной деятельности имеет определенные ограничения, предусмотренные ст. 21 Закона об ОРД. К оперативно – служебным документам, которые должны представляться по требованию уполномоченных прокуроров Закон об ОРД (ч.2 ст.21) относит: дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно – розыскных мероприятий с использованием оперативно – технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно – розыскных мероприятий. Кроме того, при наличии письменного согласия лиц, внедренных в организованные преступные группы, прокурору должны быть предоставлены сведения о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействий этим органам на конфиденциальной основе. В ситуации, когда имеются основания для привлечения указанных лиц к уголовной ответственности, сведения о них должны быть предоставлены прокурору независимо от согласия этих лиц (ч.3 ст.21 Закона об ОРД). Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Такая ситуация может возникнуть, например, когда проводится проверка правомерности использования специальных средств, повлекших нанесение ущерба здоровью людей. Прокурор наделен правом требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, проведения проверок либо ревизий деятельности соответствующих оперативно – розыскных органов. Причем должностные лица органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, обязаны приступить к выполнению такого требования незамедлительно (ч.4 ст.22 Закона о прокуратуре). Право прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов тоже имеет некоторую специфику. Он не может вызвать штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, либо лиц, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, при отсутствии их согласия (за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности). Прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно – розыскной деятельности. Это полномочие вытекает не только из Закона о прокуратуре, но и из Закона об ОРД, который в ч.9 ст.5 обязывает прокурора, наряду с вышестоящим органом либо судьей, при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно – розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда. Прокурор вправе разъяснять пострадавшим в связи с осуществлением оперативно – розыскной деятельности порядок защиты их прав и свобод. Такая ситуация, когда требуется реализация этого полномочия, вовсе не исключается. Например, к прокурору может обратиться гражданин, сотрудничающий по контракту с органом, осуществляющим оперативно – розыскную деятельность, которому в этом органе отказали включить какой-то период времени в качестве основного рода занятий в трудовой стаж, либо отказали в пенсионном обеспечении. Закон о прокуратуре (ч.1 ст.27) наделил прокурора таким важным полномочием, как принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного вреда. Закон об ОРД (ч.9 ст.9) расширяет это полномочие, отнеся к принятию прокурором таких мер в случаях нарушения прав и законных интересов и юридических лиц. Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, к установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной). В целях принятия мер к устранению нарушений закона прокурор выносит представление органу (должностному лицу), осуществляющему оперативно – розыскную деятельность.21 В случае установления нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц в связи с принятием органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно – розыскную деятельность, правового акта, противоречащего закону, прокурор опротестовывает его в орган (должностному лицу), который издал этот акт, либо обращается в суд с заявлением о признании такого акта недействующим. К числу актов, которые могут быть опротестованы прокурором, следует отнести приказы и постановления органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно – розыскную деятельность. В случае нарушения при осуществлении оперативно – розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо (лиц) органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность, о недопустимости нарушения закона. Прокурор правомочен возбудить производство об административном правонарушении или незамедлительно передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган (должностному лицу), который полномочен рассматривать дела об административных правонарушениях. При реализации права прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении требуют внимания два аспекта. Первый – в оперативно – розыскной деятельности принимают участие: должностные лица органов, осуществляющих оперативно – розыскную деятельность на гласной основе; штатные негласные сотрудники этих органов; лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе; лица, оказывающие содействие этим органам на неконфиденциальной основе. Возбуждение производства об административном правонарушении в отношении тех, кто работает на негласной основе, конфиденциально проблематично, поскольку сведения о них прокурор может получить лишь с их согласия. Второй аспект: Кодекс об административных правонарушениях предусматривает, что военнослужащие несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно – исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. При наличии предусмотренных законом оснований о совершении лицами, осуществляющим оперативно – розыскную деятельность, деяния, за которое УК РФ установлена ответственность, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. К специальному полномочию, предусмотренному Законом об ОРД, относится право прокурора давать указания о проведении оперативно –розыскных мероприятий. В п.3 ч.1 ст.7 Закона об ОРД предусматривается, что основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются указания прокурора по уголовным делам, находящимся в производстве, а в п.2 ст.14 указанного закона записано, что при решении задач оперативно –розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны исполнять в пределах своих полномочий указания прокурора о проведении оперативно – розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым им к производству. УПК РФ расширяет это полномочие прокурора, предоставив прокурору право давать указания о проведении оперативно – розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по любому уголовному делу (п.11 ч.2 ст.37).22 Актам прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере являются: письменное требование; письменное указание; протест; заявление; иск; представление; предостережение о недопустимости нарушения закона и постановление. 23 Проверяя состояние законности в стадии предварительного следствия, прокурор следит за тем, чтобы оперативно – розыскные органы выполняли свои функции только по поручениям и указаниям следователя (ст.127 УПК РФ). При производстве дознания в порядке, предусмотренном ст.120 УПК РФ, когда производство расследования и осуществление оперативно – розыскной деятельности сосредоточено в одном государственном органе, указания и поручения о выполнении оперативных или розыскных действий дает, как правило, не дознаватель, а руководитель этого органа. Прокурор, установив, что оперативно – розыскные органы по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, проводят оперативные мероприятия без ведома последнего (а такое не редко имеет место), обязан дать указание о прекращении их деятельности по упомянутым уголовным делам и поставить об этом в известность следователя. Прокурор должен проверить законность и обоснованность поручений и указаний следователя о выполнении оперативно – розыскных мероприятий. Необходимость такой проверки возникает в случаях, когда следователи из-за большого количества уголовных дел, находящихся в их производстве, поручают оперативно – розыскным органам выполнение тех процессуальных действий, которые в соответствие с законом входят в компетенцию следователя. Если будут установлены подобные факты, прокурор отзывает из оперативно – розыскных органов такие поручения или отменяет указания следователя. Давая поручения и указания о выполнении оперативно – розыскных действий, следователь процессуально самостоятелен (ст.127 УПК РФ). Однако обычно следователи, в особенности те, которые имеют достаточно практического опыта в расследовании сложных по доказательствам уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных в условиях неочевидности, обращаются к прокурору за помощью в оформлении таких поручений и указаний. 24Прокурору надлежит при этом, убедится в том, что предлагаемые оперативно – розыскные мероприятия предусмотрены Законом об оперативно – розыскной деятельности и что само содержание поручений и указаний отвечает задачам успешного раскрытия и расследования преступлений. При проверке соблюдения законности органами оперативно – розыскной службы, выполняющими поручение и указание следователя, прокурору следует установить: объем исполненных поручений и указаний; использование имеющихся в распоряжении названных органов оперативно – технических средств; правильность документального оформления хода и результатов, осуществленных оперативно – розыскных мероприятий; соблюдение установленного срока выполнения оперативно – розыскных действий. Если оперативно – розыскные мероприятия осуществлялись с санкции прокурора, то прокурор проверяет не только полноту выполненных оперативно – розыскных действий, но и соблюдение срока действия санкции. Сведения, содержащиеся в оперативно – служебных документах и составляющие государственную тайну, не подлежат разглашению. Надзирающий уполномоченный прокурор обязан обеспечить сохранность этих сведений. Данный вид прокурорского надзора вправе осуществлять только уполномоченные прокуроры, оформившие соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. В ходе проверки прокурор устанавливает наличие оснований для проведения оперативно – розыскных мероприятий; такими основаниями являются:
Перечень оснований прокурорской проверки содержится в п.4 Приказа Генерального прокурора РФ от 25.04.2000г. №56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно – розыскной деятельности». Основаниями проверки могут быть: плановое задание вышестоящей прокуратуры, заявления и жалобы граждан, обращения должностных лиц, результаты изучения уголовных дел о нераскрытых преступлениях, информация о ненадлежащем реагировании со стороны поднадзорных объектов на поручения органа дознания или следователя, указания прокурора и постановления (определения) суда по уголовным делам, находящимся в производстве, отсутствие положительных результатов по выявлению, раскрытию преступлений и розыску лиц. Типичными нарушениями закона при осуществлении оперативно – розыскной деятельности являются следующие:
Подводя итог всему вышеизложенному можно отметить основные полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность. Прокурор вправе:
|