Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
10.4. Способы и приемы изложения положения норм права в статьях нормативно – правового акта Существует множество приемов и способов формулирования правовых предписаний в тексте законодательства. Рассмотрим наиболее важные из них. Исходя из формы изложения правовой нормы в нормативно – правовом акте выделяются два способа такого изложения: абстрактный и казуистический. Абстрактный способ характеризуется тем, что правовое предписание формулируется в обобщенном виде, без привязки к конкретным жизненным обстоятельствам, не основываясь на примерах из жизни. Абстрактно изложенная норма связывает предписания с общими родовыми характеристиками, типичными чертами и проявлениями регулируемых отношений и предназначенных для их регламентации предписаний. Даются только общие определения и признаки юридических фактов, участников отношений, регулируемых нормой и обязательного их поведения. Абстрактный способ не предполагает указаний в тексте нормативного правового акта на конкретные примеры как указания образцов поведения. В этом случае в тексте законодательного акта содержатся только общие указания, формулируются признаки правомерного поведения, адресатов предписания, последствий несоблюдения требований и т. д. Статьи нормативных правовых актов, изложенные абстрактным способом, предполагают возможность достаточно активного их толкования. Казуистический способ означает, что все основные положения норм характеризуются индивидуальными признаками, путем перечисления тех или иных конкретных случаев (казусов), которые используются в качестве примеров, образцов. Казуистичная норма связывает предписания (обычно, гипотезу и диспозицию закрепляемой в законодательстве нормы права) с отдельными строго определенными частными случаями. Ее использование оправдано, если такой частный случай трудно (или вообще невозможно) определить с помощью абстрактного метода. Дается полный перечень обстоятельств, обуславливающих возникновение, изменение или прекращение правоотношений, даются подробные предписания, список которых в статье исчерпывающ, перечисляются все субъекты правового регулирования. Казуистический способ изложения предписаний не дает возможности для активного их толкования, а иногда и вовсе исключает его (например, когда дается закрытый перечень чего – либо). Примером использования этого способа может стать п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса России, содержащий строго определенный и закрытый перечень конкретных обстоятельств, которые могут послужить основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей. При осуществлении законотворчества следует использовать оба этих способа, определяя выбор между ними в каждом конкретном случае целью, приоритетом характеристики полноты правового регулирования. Для полноты такого регулирования более предпочтителен абстрактный способ, позволяющий более эффективно избегать пробелов в праве, охватывая более широкий круг общественных отношений. Абстрактный способ изложения нормативно – правовых предписаний свидетельствует о более высоком уровне законодательной техники участников законотворческой деятельности. Однако, полностью отказаться от казуистического способа все же невозможно, да и нет в этом необходимости. Казуистический способ позволяет более четко и с большей определенностью регулировать общественные отношения, с наибольшей, исчерпывающей точностью (без необходимости толкования) регулировать общественные отношения. Поэтому абстрактный способ изложения предписаний следует применять в тех случаях, когда важна полнота правового регулирования, его всеобщность, казуистический же способ более подходит для регулирования отношений, требующих большей конкретности, не терпящих возможности широкого толкования предписаний. Исходя из полноты изложения нормы права в статье нормативно – правового акта в правовой науке выделяются три способа изложения норм права в статьях нормативно – правового акта: прямой, отсылочный и бланкетный. Прямой способ предполагает изложение всей нормы права целиком, всех трех ее элементов в одной статье нормативно – правового акта. Наиболее часто этот способ применяется при изложении норм гражданского права и иных частно – правовых отраслей.. Этот способ идеален с точки зрения техники выражения, полноты, ясности и понятности предписания, но, к сожалению, на практике применим редко. Очень сложно, а зачастую невозможно выразить все правовое предписание (которые часто характеризуются сложностью и многозначностью), вместе с условиями применения и санкцией в случае неисполнения в одной статье. Как правило, прямой способ используется для выражения небольших по объему и второстепенных по значению норм права. Отсылочный способ изложения нормы права предполагает ее изложение в нескольких статьях одного и того же нормативно – правового акта. Этот способ подходит для изложения норм права в статьях значительных по объему нормативно – правовых актов, например – кодексов. Статьи такого акта содержат ссылки друг на друга. В качестве примера можно привести ст. 62 Уголовного кодекса России: «При наличии смягчающих обстоятельств, предусмотренных пунктами «и» и «к» части первой статьи 61 настоящего Кодекса, и отсутствии отягчающих обстоятельств срок или размер наказания не могут превышать трех четвертей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части настоящего Кодекса» - часть гипотезы этой статьи содержится в предыдущей статье того же кодекса. Отсылочный способ предназначен для обеспечения единства большого и сложного нормативного правового акта, содержащего множество самостоятельных по смыслу, но взаимосвязанных между собой норм. Бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно – правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт. В этом случае в одном нормативном правовом акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться для того, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права. В качестве примера можно привести ст. 68 Таможенного кодекса России, предусматривающую возможность введения упрощенных таможенных процедур в отношении лиц, «…не считающихся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 16.2, 16.7, частью 1 статьи 16.9, частью 3 статьи 16.12, статьей 16.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Эта статья за гипотезой (условием вступления нормы в силу) отсылает к другому акту – Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 10.5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах. Как отмечалось выше, большая часть нормативных правовых предписаний излагаются и закрепляются в действующем законодательстве с использованием отсылочного и бланкетного способов. Эти способы изложения норм права предполагают использование особых предписаний, содержащих ссылку на другой нормативно – правовой акт, подробно регламентирующий соответствующие общественные отношения (например, содержит ответственность за нарушение правил, закрепленных другим нормативно – правовым актом), или же содержащих ссылку на другую статью того же нормативно – правового акта. Ссылка представляет собой предписание обращаться за каким – то элементом нормы права к определенной статье того же или иного нормативно – правового акта От ссылок необходимо отличать отсылки, которые только в общем виде показывают связь нормативно – правового акта с другими правовыми предписаниями без четкого указания на конкретную статью определенного закона или подзаконного акта. Например, отсылочными являются фразы типа: «по действующему законодательству», «в порядке, установленном законом», «по основаниям, установленным в законе» и т. д. Ссылки должны обеспечивать единство и целостность излагаемой нормы, не допускать разрыва между ее структурными и смысловыми составляющими. Именно поэтому правила создания нормативно – правовых актов включают в себя правила и приемы создания системы ссылок, которым участники законотворческой деятельности должны неукоснительно следовать. Несоблюдение этих правил особенно опасно, так - как влечет нарушение единства системы выражения норм права в законодательстве, невозможность для субъекта правового регулирования получить комплексное представление о сути нормативно – правового предписания. Прежде всего, не следует злоупотреблять ссылками. Слишком частое, неоправданное их использование сильно затрудняет правильное и целостное понимание сути нормативно – правового предписания, содержащегося в законодательстве. Ссылки в статьях на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений. По юридическому значению можно выделить два вида ссылок, используемых в нормотворческой практике современных правовых систем. Ориентирующие ссылки не несут нормативно – регулятивной нагрузки, а просто указывают на другие части того же законодательного акта или на другие акты, которые следует знать для правильного понимания и применения статьи, содержащей эту ссылку. Они имеют скорее комментаторское, пояснительное значение. Примером такой ссылки может стать ч. 2 ст. 125 Семейного кодекса России: «Права и обязанности усыновителя и усыновленного ребенка (ст. 137 настоящего Кодекса) возникают со дня вступления в законную силу решения суда об усыновлении ребенка». Регулятивные ссылки имеют нормативное значение и служат для установления обязательной связи между правовыми установлениями, изложенными в разных статьях законодательства, определяя характер соподчиненности этих статей. Именно регулятивные ссылки играют более важную роль в правовом регулировании, и, потому, им следует уделить особое внимание. Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы. Если нормативно – правовой акт, на который делается ссылка, утратил силу, ссылка должна быть исправлена – лучше всего, переадресована к новому нормативно – правовому акту. Естественно, возможны ссылки только на российские нормативные правовые акты и международные соглашения, ратифицированные Россией. Ссылки в законодательных актах могут даваться только на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законе на конкретное постановление Правительства Российской Федерации). В тексте нормативного правового акта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются ссылочными (ссылки на ссылки). Перейдем к изучению конкретных правил оформления ссылок, используемых отечественными законодателями. При необходимости сделать ссылку на законодательный акт, указываются его следующие реквизиты в определенной последовательности: вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер и наименование законодательного акта (пример: «… регулируются Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 №35 – ФКЗ «О чрезвычайном положении»). При отсутствии номера законодательного акта указываются его вид, дата подписания и наименование (пример: «…в соответствии со ст. 11 Закона РСФСР от 8 июля 1981 года «О судоустройстве РСФСР») При неоднократных ссылках на один и тот же законодательный акт, дабы не перегружать текст постоянными повторениями, при первом его упоминании употребляется его полое название, а далее применяется упрощенная форма – тип акта и его наименование (возможно – сокращенное). Это позволяет избегнуть постоянных повторений, например: например: «…в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 №208 – ФЗ «Об акционерных обществах» (далее - Федеральный закон «Об акционерных обществах). Ссылки на Конституцию Российской Федерации оформляются только с указанием, что речь идет именно о Конституции РФ. О том, что имеется ввиду именно действующая конституция специально не указывается – в этом нет необходимости, ссылки на недействующие документы не производятся. По той же причине при ссылке на кодекс указывается только название кодекса. Дата подписания и регистрационный номер кодекса не указываются, но указывается, что речь идет о кодексе Российской Федерации («…в порядке, установленном Таможенным кодексом Российской Федерации», «…в соответствии с частью второй Гражданского кодекса Российской Федерации»). При ссылках на конкретную статью кодекса, состоящего из нескольких частей, название части кодекса (общая или особенная) не указывается, так – как статьи в этих частях имеют сквозную нумерацию (например: «регулируются статьей 321 Налогового кодекса Российской Федерации», «в порядке, установленном статьей 217 Арбитражно - процессуального кодекса Российской Федерации», «в соответствии со статьей 190 Уголовного кодекса Российской Федерации»). При этом, при ссылках на кодексы не допускается применение сокращений и аббревиатур названий этих кодексов (УК РФ, ГК РФ КоАП РФ и т. д.), так – как не существует единой системы таких аббревиатур и возможна путаница и неопределенность (например, обозначение «ТК РФ».с равным успехом может быть понято и как «Трудовой кодекс Российской Федерации» и как «Таможенный кодекс Российской Федерации). При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на определенную его структурную единицу сначала указывается эта конкретная единица (начиная с наименьшей). При этом обязательно указание статьи и более мелких единиц (если они есть), более крупные структурные единицы нормативно – правового акта не указываются (например: «…регулируются пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О всеобщей воинской обязанности»). Обозначения разделов, глав, статей, частей, пунктов печатаются цифрами, обозначения подпунктов печатаются строчными буквами русского алфавита в. Обозначения абзацев при ссылках на них указываются словами (пример: «абзац второй части 1 статьи 1», «в соответствии с абзацем первым части 1 статьи 1»).При этом первым считается тот абзац, с которого начинается структурная единица, в составе которой он находится. Ссылки на структурные единицы того же законодательного акта (при применении отсылочного метода изложения нормы права), оформляются упрощено, без указания всех реквизитов этого акта следующим образом: «…содержащиеся в главе 4 настоящего Федерального закона», «…в соответствии с положениями настоящей главы», «…в соответствии с частью 1 статьи 15 настоящего Кодекса», «…в соответствии с частью 2 статьи 5 настоящего Федерального закона», «…в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи», «…в соответствии с настоящим Кодексом. При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции. ( пример: «…в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ)») 10.6. Правила внесения изменений в нормативно – правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов. Изменение нормативно – правовых актов является неотъемлемой составной частью законотворческого процесса. Система законодательства меняется постоянно, и это естественно. Это не обязательно является следствием ее несовершенства, нарушения ее создателями правил законодательной техники. Просто общественные отношения не стоят на месте, они постоянно динамично поступательно развиваются. Вместе с ними должна обновляться и система законодательства, устаревшие и потерявшие правовой характер положения которой должны заменяться на новые, соответствующие новым социальным условиям, отвечающие новым потребностям жизни и развития общества. И очень часто достаточно внести изменение в одно конкретное положение акта – и он вновь приобретает правовой характер, для этого вовсе необязательно принимать новый. Именно поэтому внесение изменений в нормативно – правовые акты является естественным процессом и изучения правил внесения таких изменений представляет собой неотъемлемый элемент законодательной техники. Чрезмерное накопление в законодательстве устаревших актов, утративших правовой характер или противоречащих более поздним актам более высокой юридической силы существенно снижает эффективность и регулятивные возможности законодательства. И для отечественного законодательства эта проблема весьма актуальна. Изменение нормативного – правового акта может осуществляться путем принятия другого акта (равного ему или более высокого по юридической силе), регулирующего те же общественные отношения. Принятый позже акт имеет приоритет в действии перед принятыми раньше, коллизия разрешается в его пользу. Однако такой способ обновления действующего законодательства является нежелательным. В результате таких изменений субъекты правового регулирования не имеют возможности своевременно усвоить суть изменений, получить представления о новых требованиях, предъявляемых правом к их поведению. Нарушается устойчивость законодательства. Практика внесения изменений в законодательные акты, если можно так выразиться, «автоматически», «молчаливо», лишь установлением нового правила в другом акте свидетельствует о низком уровне законодательной техники и ведет к снижению регулятивной эффективности новых предписаний. Тем более, что нередко старые в новые законы пересекаются неполно, частично, в результате чего возможны серьезные недоразумения и ошибки в правореализующей (особенно в правоприменительной) практике при определении подлежащих воплощению в жизнь норм. Это отмечают практически все правоведы, ведущие исследование в этой области104. Нельзя так же признать удачной получившую распространение в отечественном законотворчестве практику (особенно часто – при создании новых законов, определяющих по своему значению) отказа от внесения изменений в старые акты и внесение в новый акт общих положений о том, что впредь до приведения законодательства в соответствие с этим новым актом действующие нормативные положения сохраняют силу в части, не противоречащей этому новому закону. Применяются и другие некорректные формулировки, не способствующие четкому и точному определению того, какие законы и подзаконные акты и в какой форме продолжают действовать Все изменения в законодательные акты должны быть четко и ясно определены, и сделано это должно быть официально. Субъект правового регулирования должен иметь исчерпывающее представление о том, в какую статью, часть или абзац какого закона или подзаконного акта вносятся изменения или дополнения. В связи с этим представляется необходимым любые изменения в нормативные правовые акты вносить путем принятия специального акта – о внесении изменений Для внесения изменений в акты законодательства таким способом применяется специальная техника, позволяющая сохранить после изменений системность законодательства и избежать путаниц, повторений и, что, пожалуй, наиболее важно, пробелов и коллизий. Кроме того, научная разработка методологии внесения изменений в нормативные правовые акты позволяет сохранять единство законотворческого воздействия на сознание субъектов правового регулирования, сохранить преемственность между старыми (отмененными) и новыми предписаниями. Попытаемся сформулировать и перечислить правила внесения изменений в существующие законодательные акты. Внесением изменений считается:
Не следует упоминать об изменениях в закон в новом законе, посвященном непосредственному фактическому регулированию общественных отношений – во вновь принятом законе можно только лишать юридической силы ранее действовавший нормативный правовой акт, внесение же изменений может повлечь за собой путаницу (тем более, что, принятие акта может повлечь изменения в актах более низкой юридической силы). Все изменения и дополнения в нормативный правовой акт вносятся путем принятия специального изменяющего акта той же юридической силы. Федеральный закон изменяется федеральным законом, федеральный конституционный закон – федеральным конституционным законом, указ президента – указом президента, региональный закон – законом того же субъекта федерации и т. д. Изменения в Конституцию России могут быть внесены специальным целевым законом о внесении изменений в Конституцию. Не допускается внесение изменений в нормативный правовой акт актом иной формы или иной юридической силы (даже, более высокой). Исключение составляют законопроекты о федеральном бюджете на соответствующий год и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении действия или о продлении действия законодательных актов или их структурных единиц. В ходе разработки нового нормативного правового акта одновременно начинается подготовка к приведению в соответствие с этим актом ранее действовавшего законодательства. Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности правовых норм по одним и тем же вопросам, разрабатывая законопроект, участники законотворческой деятельности готовят предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем внесения изменений в законодательные акты. Одновременно с законопроектами, устанавливающими новое правовое регулирование, на рассмотрение нижней палаты парламента (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) следует вносить самостоятельные законопроекты о действующих законодательных актах или их структурных единицах, подлежащих изменению. Закон о внесении изменений в принятый ранее закон отличается по форме значительными особенностями. Можно выделить следующие особенности закона о внесении изменений:
Эти же правила применяются и в ходе внесения изменений и в подзаконные акты – в форме издания специального изменяющего нормативного правового акта, равного по силе изменяемому. В одном изменяющем нормативном правовом акте могут содержаться изменения нескольких действующих законодательных актов. Каждая статья изменяющего закона посвящена одному конкретному изменению и содержит указания на это, включая повторение всех реквизитов изменяемого акта. Выражение в одной его статье нескольких изменений не допускается, так – как это будет нарушение изложенных выше правил структурирования нормативных правовых актов. Однако, положения о внесении изменений и об утрате силы могут располагаться в одной статье. При этом вносимые изменения и признание утратившими силу должны быть изложены последовательно (постатейно). При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения. При внесении изменения в законодательный акт сначала указывается, какая структурная единица изменяется, потом указывается характер изменений (замена или исключение слов, исключение структурных единиц, дополнение и др.). Внесение изменений в законодательный акт следует оформлять начиная с наименьшей структурной единицы. При внесении изменений в нормативные правовые акты соответствующий текст заключается в кавычки. Внесение изменений в обобщенной форме в законодательный акт (например, замена слов и словосочетаний с использованием формулировки "по тексту") не допускается. По общему правилу каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретной структурной единицы законодательного акта, которая изменяется. При внесении дополнений в статью, часть статьи, пункт, подпункт, абзац указываются слова, после которых это дополнение должно находиться: «…статью 1 после слов «……………..» дополнить словами «……………..» В случае, если дополняется словами определенная структурная единица статьи нормативного правового акта и это дополнение должно находиться в конце данной структурной единицы, применяется следующая формулировка: «…пункт 1 статьи 1 дополнить словами: «……………». При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа» (например: «цифры «12, 14 , 125» заменить цифрами «13, 15, 126»). При необходимости заменить конкретные слова употребляется термин «слова» (например: «…слова «в 50 раз» заменить словами «в 100 раз»…»). При необходимости внесения в изменяемый акт новых структурных составляющих необходимо заботиться о сохранении сквозной нумерации этих составляющих. В случае, если поправки кардинально изменяют первоначальный смысл законодательного акта, его предписания начинают носить принципиально новый характер, этот акт целесообразнее изложить в новой редакции. Изложение в новой редакции представляет собой новое, повторное принятие того же акта с уже внесенными изменениями, в результате которого ранее действовавший акт теряет силу. Эта форма внесения изменений допустима только в случаях если необходимо:
Изложение в новой редакции возможно не только всего акта, но и отдельных его статей. Структурная единица законодательного акта излагается в новой редакции в случаях если необходимо внести существенные изменения в данную структурную единицуили если в текст этой структурной единицы неоднократно вносились изменения. Изложение структурной единицы законодательного акта в новой редакции не является основанием для признания утратившими силу всех промежуточных редакций данной структурной единицы. При необходимости изложить одну структурную единицу законодательного акта в новой редакции применяется следующая формулировка: «Внести в статью 10 Федерального закона от …………….. № … «О ……………» (Собрание законодательства Российской Федерации, ……, № …, ст. …) изменение, изложив ее в следующей редакции: «Статья 10. (текст статьи в новой редакции)». В случае возникновения необходимости отмены акта законодательства (полностью или частично), это может быть сделано двумя способами. Во – первых, для отмены действующего законодательного акта может быть принят новый акт, регламентирующий по – новому те же общественные отношения. Этот метод предпочтительнее, так – как в этом случае в результате отмены нормативного правового акта не возникает пробела в праве. В этом случае необходимо в тексте нового акта (в структурной составляющей, посвящённой переходным положениям) специально указать, какой акт теряет свою юридическую силу и в какой части. Во – вторых, возможно принятие особого нормативного правового акта, который лишает юридической силы другой акт. И в том и в другом случае для отмены законодательного акта требуется принятие акта той же юридической силы. Прекращения действия закона (или подзаконного акта) не влечет восстановления юридической силы нормативных актов, которым ранее было прекращено действие приостановленным актом. При прекращении действия нормативного правового акта, прекращающего действие другого раннее принятого акта, юридическая сила этому ранее прекращенному акту не восстанавливается, если иное не установлено в самом законе. Указанное правило равно применяется в отношении структурной единицы закона. После вступления в силу нового закона недопустимо вносить изменения в перечень нормативных актов, которым в этой связи прекращается их действие, равно как недопустимо изменять порядок (в том числе дату) его вступления в силу. Нельзя изменять дату прекращения действия закона, если такое изменение произойдет после ее наступления. Прекращение действия последней нормативной структурной единицы закона должно осуществляться путем прекращения действия закона в целом. Нежелательно повторное введение в действие отменённого закона (подзаконного акта). Безусловно, вышеуказанными правилами методика изложения текста нормативного правового акта не исчерпывается. Однако, они представляются наиболее важными и значимыми, определяющими весь остальной процесс формулирования в законодательстве текста конкретных нормативных правовых предписаний. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
|