Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
11.3 Принципы проведения кодификации. В целом, техника кодификации основана на общих принципах законодательной техники, однако их отличает значительная специфика, являющаяся проявлением особенностей процесса кодификации. Ибо кодификация – не просто создание новых актов законодательства, не просто внесение изменений в систему нормативных правовых актов, это выражение в новых комплексного характера законах однажды уже сформулированных нормативно – правовых положений. И перед участниками законотворческой деятельности стоит задача: не просто вычленить эти положения и сформулировать их по – новому, но и выбрать те из них, которые сохраняют свою актуальность, свой правовой характер и свою юридическую силу, систематизировать их, выявить пробелы в праве и восполнить их новыми предписаниями. Участникам кодификации необходимо исследовать огромный объем нормативного материала, осуществляя выбор в соответствии с определенным принципом, те нормы, которые связаны с этим кодифицирующим началом, которые сохраняют силу и во включении в себя которых нуждается вновь создаваемый акт. Все это обуславливает особые требования к процессу кодификации как к специфическому виду законотворческой деятельности. Проанализировав кодификационную практику, можно сформулировать следующие основные специфические правила – принципы проведения этого вида систематизации законодательства: 1. Своевременность проведения кодификации. Кодификация необходима только тогда, когда систематизируемый нормативный материал, систематизируемая часть законодательства «созрела», готова к этому виду систематизации и нуждается в нем. Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка ее проведения. Во – первых, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута) и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Должен сформироваться комплекс основополагающих общих положений, определяющих направление правового регулирования определённой сферы общественной жизни. Кодификация предполагает стабильность попадающего под нее нормативного массива, так – как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет сформировавшейся нормативно – правовой системы, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи – единства и системности законодательного регулирования. Стабильность и устойчивость желательны любому нормативно – правовому акту, необходимость внесения в него частых изменений скорее всего свидетельствует о низком профессионализме участников законотворчества. Для кодифицирующих же актов, являющихся основополагающими, системообразующими, такая стабильность просто необходима как гарант системности и стабильности кодифицируемой нормативно – правового образования. Как отмечал С. С. Алексеев в начале 90-х годов, выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, «…закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед»121. Задачей кодификации является упорядочение уже сложившейся системы правового регулирования, а не очередной опыт в таком регулировании. «По нашему мнению, принятие в переходных условиях и постоянных, и переходных кодексов вряд ли оправданно... Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер.»122 С другой стороны, задержка с проведением кодификации так же недопустима, промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. «Созревший» для кодификации нормативно – правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Непроведение необходимой кодификации значительно затрудняет использование участниками правоотношений нормативно – правовых предписаний, которые остаются разрозненными и плохо соотносимыми друг с другом, люди не имеют возможности усвоить комплекс правовых требований к своему поведению. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т. д. Это может вызвать значительные проблемы в правовом регулировании, трудности с реализацией не только уже существующих, но и вновь принимаемых законодательных актов. Кодекс, созданный с опозданием, рискует оказаться ненужным, неприменяемым в реальной жизни. 2. Полнота кодификации. Эффективность совершенствования системы законодательства требует, чтобы под это совершенствование попали все нуждающиеся в систематизации законы и подзаконные акты. В противном случае сложно поручится за сохранение единого системного характера регулятивного воздействия нового усовершенствованного законодательства. Поэтому при проведении кодификации под нее должны попасть все без исключения нормативно – правовые акты, подлежащие систематизации, отвечающие признаку кодификации (чаще всего – предмету правового регулирования, общей для кодифицируемых актов сфере общественной жизни). Ни один из актов законодательства, подлежащих кодификации, не должен ускользнуть от внимания проводящих кодификацию и избежать включения в новый акт. Неполнота кодификации (как и ее несвоевременность) не позволяет достичь основной цели этого процесса. Ибо не до конца (пусть даже в самой незначительной степени) систематизированное законодательство остается бессистемным и реализовывать его ничуть не легче. Если субъекты правоотношений вынуждены хотя бы какую – то часть предписаний, элементы хотя бы одной нормы права искать в других актах, не подвергшихся систематизации – все труды кодификаторов оказываются напрасными, правовое воздействие сохраняет дезорганизованный характер , нет единого нормативно – правового акта, решившего бы все задачи правового регулирования в определенной сфере жизни. Нормативно – правовой массив в целом остается бессистемным. Поэтому половинчатая, незаконченная кодификация недопустима, она только ухудшает положение, лучше вообще ее не проводить, оставив это сложное и ответственное дело другим, а не создавать необходимость дополнительной, исправляющей кодификации. Более того, при проведении кодификации следует учитывать и объединять предписания не только уже существующих актов, но и их проектов, только готовящихся законов и подзаконных актов – при условии, что участники кодификации сочтут такие проекты правовыми. Кроме того, полнота кодификации предполагает необходимость выявления в ходе её проведения пробелов в действующем законодательстве и их восполнение. Это позволяет предотвращать беспорядок, дублирование положений кодекса будущим законодательством, избежать неустойчивочти кодекса, тенденций к его скорому изменению123. 3. Единая направленность кодификации. Этот принцип является проявлением одного из рассмотренных выше требований к логике закона. Систематизация, приведение нормативно – правового массива в определенную систему предусматривает функциональное единство этой системы, ее единую регулятивную направленность. Кодификация должна охватывать не случайный набор нормативно – правовых актов, а объединенный единым предметом правового регулирования определенный регулятивный комплекс. Для обеспечения смыслового единства создаваемого в результате кодификации единого комплексного законодательного акта, этот вид систематизации должен проводиться в отношении только строго определенного комплекса законов и подзаконных актов, не выходя за рамки кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права. В противном случае создаваемый кодекс (кодифицирующий нормативно – правовой акт), призванный объединить систематизируемые нормы права, становится размытым, сам по себе бессистемным. Кодификация в этом случае потеряет всякий смысл, так – как нельзя систематизировать элементы, не имеющие тесной взаимосвязи (а у норм права фактором, наиболее тесно их связывающим является общность предмета правового регулирования. Наиболее опасно с технической точки зрения будет смешение в ходе кодификации материальных и процессуальных норм. Эти два разных вида норм права неизменно относятся к различным отраслям права, друг от друга их отличает как предмет, так и метод правового регулирования. Поэтому их объединение в одном нормативном правовом акте будет являться грубейшим нарушением логического единства такого акта и сильно снизит его эффективность. В качестве примера нарушения этого принципа из отечественной законодательной практики можно привести действующий Кодекс об административных нарушениях. В этом документе законодатели собрали воедино самые разнообразные нормы, регулирующие общественные отношения в широчайшей сфере жизни, слабо между собой связанные по содержанию и по методологии правового воздействия. Перемешанными между собой оказались процессуальные и материальные нормы. В результате получившийся документ оказался весьма бессистемным, громоздким и, несмотря на большой объем, незаконченным, не способным охватить все административные отношения, что намеревались сделать законодатели при его составлении. Регулятивная эффективность документа оказалась крайне низкой, практика свидетельствует о том, что участники правоотношений далеко не всегда пользуются его положениями для определения собственного поведения, нередко просто будучи не в состоянии разобраться с многочисленным слабо логически между собой связанными предписаниями. 11.4. Основные этапы проведения кодификации Проанализировав характер и цели кодификации законодательства, опыт ее проведения в России и за рубежом, можно сделать вывод, что этот вид систематизации технически осуществляется в несколько этапов. Определение необходимости проведения кодификации. На этом этапе участники законотворчества делают вывод о том, что определенный нормативный правовой массив готов для проведения законодательной систематизации. Это одна из форм законотворческого познания, и достаточно специфическая форма. Ответственные за состояние системы законодательства анализируют оформленность и стабильность определенного законодательного комплекса, делают вывод о возможности и необходимости проведения его кодификации. При этом учитывается общее количество нормативных правовых актов, однако их большое число не является решающим основанием для положительного вывода. Кодификация вполне может быть необходимой и при наличии 2-3 законов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, но вызывающих путаницу в правовом регулировании, а вывод о преждевременности может быть сделан и в отношении большого количества актов, которое измеряется десятками, но развитие системы которых еще не завершено. Основным критерием для выводов является окончательность формирования и устойчивость фрагмента законодательства. В ходе необходимого для кодификации законотворческого познания участники этого процесса так же определяют существующие пробелы в действующем законодательстве для того, чтобы их можно было восполнить новыми предписаниями создаваемого кодекса. Восполнение пробелов (которое достигается без десистематизации, неизбежной при принятии нового акта) является еще одной целью кодификации. Установить момент, в который законодательство в определенной своей отрасли (подотрасли, институте) готово для осуществления кодификации весьма непросто, ошибка с определением такого момента может повлечь весьма печальные последствия. Большую помощь законодателям для точного установления факта готовности системы правового регулирования к проведению кодификации могут оказать научные разработки, а в особенности – частные кодификации. Разработка частными лицами (исследователями – правоведами, юристами – практическими специалистами в соответствующей сфере правового регулирования, а возможно и государственными чиновниками – за рамками их служебных обязанностей) кодексов и даже просто выводы о возможности и необходимости эффективной кодификации могут послужить сигналом о такой готовности. Удачные опыты частных компиляций, большой интерес частных кодификаторов к определенному комплексу нормативных правовых актов может послужить признаком того, что этот комплекс в достаточной мере для проведения кодификации обособился и оформился. Определение подлежащей кодификации системы норм права. На этом этапе идентифицируется отрасль, подотрасль, институт или подинститут права, подлежащий кодификации. В первую очередь устанавливается, принадлежит ли кодифицируемая система правовых норм к публичному праву или к частному праву. Определяется предмет правового регулирования будущего кодекса, его место в системе правоотношений, принадлежность к предмету определенной отрасли права (или вообще самостоятельность в системе правоотношений), метод правового регулирования и другие идентифицирующие признаки. Особенно важно правильно установить цели правового регулирования, основные принципы, из которых должен исходить законодатель и которые должны стать основой будущего кодекса. Правильное и четкое определение подлежащей кодификации системы правовых норм – залог соблюдения требований логики будущего кодифицирующего акта законодательства, для которого, в силу его комплексного характера, это очень важно. В силу этого, огромную роль на этом этапе проведения кодификации играет научная обоснованность процесса систематизации, которая позволяет точно идентифицировать подлежащую кодификации систему нормативных правовых актов или выделить иное основание (критерий) кодификации. Выделение и учёт нормативных правовых актов, подлежащих кодификации. Следующий этап представляет собой идентификацию нормативных правовых актов, попадающих под критерий кодификации и принадлежащие к кодифицируемой системе норм права. Участникам законотворческой деятельности необходимо выбрать из всего массива законодательства законы и подзаконные акты, подлежащие систематизации. Этот процесс является естественным продолжением предыдущей стадии. В ходе систематизации сначала производится инкорпорация – выделяется нормативно – правовой материал, входящий в определенную подсистему законодательства. Далее из их состава выделяются акты, имеющие законную силу, содержащие действующие нормативные правовые предписания, устанавливается действующая редакция систематизируемого законодательства – осуществляется консолидация. При этом необходимо определить не только законы, подлежащие кодификации, но и подзаконные акты. Именно от этой стадии зависит полнота, а, стало быть, и эффективность проводимой кодификации. Вычленение из систематизируемых актов нормативно – правовых предписаний. Теперь из выделенных на предыдущем этапе многочисленных нормативных правовых актов следует выделить их смысл, содержащиеся в них элементы норм права. На этом этапе идентифицируются подлежащие выражению в едином кодифицирующем нормативном правовом акте нормативные правовые предписания, суть систематизируемых актов законодательства. Обязательно следует установить все три элемента (гипотезу, диспозицию и санкцию) каждой из норм, так – как это является и важной гарантией логической полноты и завершенности создаваемого кодекса, и, в то же время, обеспечивает полноту проведения кодификации, облегчает поиск всех подлежащих систематизации нормативных правовых актов. Следует стремиться к тому, чтобы кодифицирующий акт законодательства объединил все три элемента каждой выраженной в нем нормы, использование бланкетного метода изложения предписаний в ходе кодификации нежелательно и допустимо только если в противном случае нарушится логическое единство закона (например, когда невыполнение предписания является преступлением и санкция нормы права представляет собой меру уголовной ответственности, которая может быть выражена только в уголовном кодексе). По большому счету, эта стадия кодификации является самой важной. В ней весь смысл этого вида систематизации – объединение и размещение в определенном порядке в соответствии с определенным критерием не актов, но выраженных в них норм. Именно на этом этапе и реализуется основное предназначение кодификации. Дополнение полученных норм права недостающими, восполнение пробелов. Однако, законотворческое познание при создании кодифицирующего акта не ограничивается установление норм права, уже нашедших выражение в законодательстве. В ходе систематизации возможно установление пробела в праве, отсутствия в действующем законодательстве норм, которые регулировали бы жизненно важные для общества отношения. Поэтому кодификация не может ограничиваться только систематизацией уже выраженных в законодательстве норм права – в этом случае кодифицированный акт мог бы получиться пробельным, а пробельность закона, отсутствие в нем логической целостности и полноты регулирования комплекса общественных отношений неизменно сделают его внутренне ущербным, бессистемным, не позволив достигнуть целей кодификации. Поэтому в ходе проведения кодификации могут и должны устанавливаться, формулироваться и закрепляться новые нормы права, ранее не отраженные в законодательстве. Это - обязательная составная часть процесса кодификации, благодаря которой этот вид систематизации законодательства является важным инструментом обновления и совершенствования системы законодательства. Создание структуры кодифицирующего нормативного правового акта. Кодифицирующий акт является комплексным единым законом, поэтому его структура характеризуется некоторым своеобразием. Перед началом составления текста кодекса необходимо определить основные принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, сформулировать основные термины и понятия (нормы – дефиниции), вывести основные юридические схемы и конструкции. Все это послужит основой для общей части будущего кодекса – первой его структурной составляющей. Изложение общих положений единым массивом нежелательно. Общая часть кодекса выражает основополагающие начала кодифицируемой системы нормативных правовых актов и во многом служит для ее выделения, идентификации. Затем все имеющиеся нормы непосредственного правового регулирования классифицируются в определенные группы – будущие главы кодифицирующего акта. Они составляют особенную часть создаваемого кодификацией акта. Эта структурная составляющая предназначена для непосредственного комплексного правового регулирования. Предварительное структурирование модели будущего кодекса – залог его системности и логического единства. |