Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
11.7 Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией. Особо надлежит рассмотреть результаты кодификации законодательства – кодификационные нормативные правовые акты. Они являются наглядным выражением сути и основного назначения кодификации и играют огромную роль в функционировании законодательства. В связи с этим такие кодификационные акты имеют особый характер воздействия на поведение субъектов правоотношений, они весьма своеобразны по форме и заметно отличаются от других нормативных правовых актов. Специфика кодификационных нормативных правовых актов обусловлена его системообразующим для определенного комплекса правовых норм характером. Такой акт является определяющей (а иногда и единственной) формой права в определенной структурной составляющей законодательства, некоей подсистеме норм права – отрасли, подотрасли, институте права. Кодификационный акт представляет собой не просто результат объединения, концентрированного выражения правовых предписаний, содержащихся в систематизируемом массиве законодательства. Создаваемый в результате кодификации нормативный правовой акт, во – первых, отражает логическую структуру, внутреннее смысловое устройство кодифицируемого комплекса законодательных актов, соотношение между собой его компонентов. Во – вторых, как уже отмечалось выше, кодекс позволяет в концентрированном виде сформулировать и, что так же немаловажно, формально выразить и нормативно закрепить основы правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений – через систему общих положений. Особая роль в правовом регулировании и особая форма кодифицирующих актов законодательства обусловлены тем, что помимо непосредственных нормативно – правовых предписаний результат кодификации, как базовый в определенной нормативно – правовой системе акт, содержит еще и общие положения, выражение и нормативное закрепление которых позволяет кодификации полноценно достичь своих целей. Такие фундаментальные основы, принципы, методы правового регулирования и иные общие положения составляют весьма важную часть создаваемого в результате кодификации нормативного правового акта, они играют решающую роль как в процессе регулятивного действия самого этого акта, так и в функционировании связанных с ним элементов законодательства и в их развитии. Эти положения представляют собой единые для всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний – отрасли, подотрасли, института, подинститута) принципы правового регулирования, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они определяют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений. Как уже отмечалось, в нашей стране, к сожалению, не существует нормативного определения формы кодификационного закона (как не существует законодательного закрепления формы, статуса и иных характеристик нормативных правовых актов вообще).Теоретически, кодификационный акт может быть издан в любой форме, в том числе, как обычный регулятивный закон. Однако, кодификационная практика в нашей стране позволяет выделить несколько форм, используемых в настоящий момент для нормативного выражения результатов кодификации нормативного правового массива. Специфика каждого из видов кодификационных актов определяется его назначением, его функцией в системе законодательного регулирования общественных отношений – и это необходимо учитывать при проведении кодификации. Первой такой формой являются основы законодательства. Эта форма кодификационных нормативных правовых актов имеет интересную историю и претерпела значительные изменения в ходе развития отечественной правовой системы. Основы законодательства в СССР выступали как средство выражения и закрепления принципов правового регулирования, подлежащих конкретизации в иных нормативных правовых актах. У основ законодательства была весьма своеобразная функция в правовом регулировании – они, будучи законами СССР (федеральными, выражаясь современным языком), обеспечивали единство принципов, основ правового регулирования, осуществляемого кодексами, которые были актами законодательства союзных республик, входящих в состав Советского Союза. То есть, эти основы законодательства выступали средством выражения, выражаясь современным языком, на федеральном уровне основных принципов, на которых базировалось законодательство, содержащее правовые предписания непосредственно к поведению субъектов правоотношений. Вообще, в СССР основную роль в непосредственном правовом регулировании поведения людей играло законодательство союзных республик – субъектов федерации, это было одной из отличительных черт советского федерализма в праве, и однажды эта специфика сыграла роковую для советского государства роль. Положения основ законодательства подлежали конкретизации в иных нормативных правовых актах, сами непосредственно выступать инструментом правового воздействия на общественные процессы. Причем, случалось, что до принятия кодекса такие основы законодательства выступали единственным источником правового регулирования соответствующей отрасли права, что, в общем, выходило за пределы функций этого вида нормативных правовых актов. Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года, которые служили для выражение новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно – правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 года нового, более правового в изменившихся имущественных отношениях характера, приближение старого, подлежащего реформированию гражданского законодательства к реалиям социальной жизни. Отдельные положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик (регулирующие гражданские правоотношения, связанные с объектами интеллектуальной собственности) сохранили свою юридическую силу до вступления в силу четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации. В современной России основы законодательства играют в правовом регулировании совсем иную роль. Современные российские основы законодательства представляют собой особый кодификационный закон, его принятие обычно связано с началом законодательного регулирования или с кардинальной реформой законодательства в какой – то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранее не известных принципов правового регулирования в этой сфере. Такие основы законодательства представляют собой федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Их изначальное основное предназначение - выражение принципов, идей и основных методов законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Кроме того, положения таких законов непосредственно регулируют фрагменты правоотношений, однако такое непосредственное регулирование является неполным и подлежит в дальнейшем уточнению и дополнению, но не путем внесения изменений в сам такой нормативный правовой акт, а посредством принятия новых актов законодательства. Специфика основ законодательства как кодификационного нормативного правового акта определяется его ролью в системе законодательства, обстоятельствами, обусловившими его принятие. Правовое регулирование осуществляется основами законодательства частично – только тех отношений, которые на момент проведения кодификации уже осмыслены участниками этого процесса и оценены ими как заслуживающие правового регулирования, достаточно важные для этого. При этом, создание основ законодательства предполагает, что регулируемая сфера общественных отношений продолжает развиваться и расширяться, что в будущем общий характер этих отношений, цели, направление и приоритеты правового регулирования сохранятся в неизменности, но существует возможность увеличения предмета правового регулирования., вовлечение в его орбиту новых социальных отношений, процессов и связей. Создание такого нормативного правового акта означает возможность (а обычно – неизбежность) возникновения в будущем необходимости дополнительного законотворческого вмешательства, приобретения общественными отношениями, связанными общностью объекта с предметом регламентации создаваемых основ законодательства, правового характера и, соответственно, потребности в регулировании новыми законодательными актами. Обычно, основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов. Сами по себе, без дополнительных актов они не могут рассматриваться как полноценный самостоятельный регулятор общественных отношений – весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства. Основы законодательства устанавливают принципиальную основу для издания этих новых законов и подзаконных актов, общие положения для правового регулирования определенного интересующего кодификаторов комплекса общественных отношений. Дальнейшая законодательная регламентация социальных процессов, связанных с предметом правового регулирования основ законодательства, осуществляется на основе общих положений, сформулированных и закрепленных в таких основах. Другими словами, создание основ законодательства не предполагает завершения законодательного регулирования определенной сферы социальной жизни, сохраняется возможность дополнения положений этого вида кодификационных актов предписаниями новых нормативных правовых актов, выражающих новые нормы права, нормы, основанные на новых интересах жизни и развития общества, возникших уже после вступления в законную силу соответствующих основ законодательства. Такое положение весьма нежелательно. Одним из главных преимуществ кодификационного нормативного правового акта перед иными актами законодательства является его стабильность, устойчивость закрепляемых в нем положений. Основной смысл проведения кодификации – систематизация, стабилизация и достижение логической завершенности законодательной регламентации определенного спектра общественных отношений. В случае создания основ законодательства эта цель не достигается (по крайней мере, полностью) – формально закрепляется комплекс общих положений, определяющих правовое регулирование в этой сфере социальной жизни (что и подчеркивается самим названием этого вида актов), конкретные же правовые директивы, непосредственно воздействующие на поведение людей изложены в таком акте частично, некомплексно, в будущем их набор потребует дополнений. Трудно говорить о логической смысловой завершенности содержащихся в нем предписаний, посвященных регламентации определенного круга общественных отношений – хотя бы потому, что система регулируемых этим законом отношений продолжает свое активное развитие, ее формирование еще не завершено. Поэтому создание такого вида кодификационных актов, как основы законодательства – скорее исключение, проведение подобных кодификаций возможно только в случае, когда нет возможности дождаться окончания и формирования и относительной стабилизации определенной системы общественных отношений и механизма их правового регулирования. В законотворческой практике можно встретить немало случаев, когда законодатели не могут ждать этого – важность для дальнейшей жизни и развития общества этих отношений диктует необходимость скорейшего установления и закрепления в законе определенного порядка поведения их участников или, по крайней мере, основ такого порядка. В нашей стране существуют и действуют несколько кодификационных законов, созданных именно в форме Основ законодательства. В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, а так же Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 г. №3612-1. Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах общественной жизни. Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем - то заменяют кодексы), отчасти – просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования. Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий, принципов, типовых предписаний), которая, не смотря на свою особую роль в правовом регулировании, является одной из множества аналогичных по своему структурному положению частей, особо не выделяется в системе предписаний. Обычно такая структурная (чаще всего – глава) составляющая называется «Общие положения». Остальные структурные составляющие основ законодательства обычно не представляют собой логически законченной системы, в этом нормативном правовом акте закрепляются нормы, уже установленные и познанные законодателями, но остается возможность логического дополнения этих положений. По этой причине основы законодательства не могут рассматриваться как единый, завершенный и законченный полноценный кодификационный акт, как инструмент законченной организации правовой регламентации определенного комплекса общественных отношений – они являются временной мерой по преодолению бессистемности законодательства. Второй, более подходящей для полноценного правового регулирования в современных условиях формой кодификационных актов являются кодексы. Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно – правовой материал (или большую его часть) определенной отрасли права или иной нормативно – правовой системы (подотрасли или института права). В отличии от основ законодательства, кодексы осуществляют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно – правового образования. Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах общественных отношений. В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве). Кодекс с наибольшей полнотой выражает результаты кодификационной работы, его создание позволяет оптимально использовать результаты этого вида систематизации законодательства. Он не только служит наиболее важным по роли нормативным правовым актов в определенной части законодательства, кодекс дает возможность законодателю полно и системно выразить системообразующие начала правового регулирования: принципы, цели, методы правового регулирования, формально закрепить основополагающие юридические конструкции. Кроме того, кодекс, который отличает системность и в изложении общих положений, служит средством научного обоснования правового регулирования, нормативного закрепления правовых доктрин, которые в результате кодификации становятся общеобязательными нормами. Кодекс представляет собой как нормативную формально - научную основу как для дальнейшего правового регулирования, так и для совершенствования законодательства, для дальнейшей законотворческой деятельности, а так же для правореализации в определенной сфере общественных отношений. «Кодекс – это разновидность закона. Его отличает, во – первых, полнота регулирования, во – вторых – единообразие регулирования, в третьих – закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в четвертых - отражение крупных юридических теорий и концепций, в пятых – лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения»142. Именно кодексы являются в современной России (да и в остальных странах) наиболее распространенными кодификационными нормативными правовыми актами, инструментами систематизации законодательства. Кодексы в правовых системах, принадлежащих к романо – германской правовой семье, лежат в основе практически любой отрасли законодательства и определяют сам факт существования и внутреннюю систему большинства отраслей права. Характерной особенностью этой формы кодификационных актов, которые и отличают его внешне от остальных нормативных правовых актов, как уже отмечалось, является методика изложения в его составе общих положений. Именно эта методика во многом определяет форму, структуру кодексов, характер осуществляемого ими правового регулирования. Общие положения по причине особой роли, которую они играют в правовом регулировании, выделяются в структуре кодификационного нормативного правового акта, не смешиваясь с нормами непосредственного правового регулирования, содержащими предписания к поведению конкретных видов участников правоотношений. Общие положения в структуре кодификационного закона могут выражаться двумя основными способами. Первый способ был весьма популярен в прошлом, в советские времена именно он обычно использовавшийся при проведении кодификации. Этот способ предполагает структурное разделение кодекса на две (реже – более) части. Одна из частей кодекса (обычно – первая) служит для концентрированного выражения именно общих положений, а потому так и именуется – Общая часть. Она служит системообразующим началом не только для самого кодекса, но и для остальных актов законодательства, связанных с ним по смыслу, по предмету правового регулирования, по идеям, целям и функциональному назначению. Другая часть кодекса – Особенная – служит для выражения только норм, содержащих конкретные предписания к поведению конкретных субъектов правоотношений, норм непосредственного правового регулирования. Такое разделение необходимо для соблюдения основополагающих правил логики закона, четкого разграничения норм с различными целями регулятивного воздействия, различного характера. «В общую часть выделяются те общие правила, которые распространяются на все или ряд правовых институтов и правовых норм того же кодекса. В особенную часть – правовые институты и правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения. Следовательно, деление кодекса на две основные части вызвано целесообразностью структурного построения его, преследует цель избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института, правовой нормы»143. Именно по такой схеме создавались в прошлом основополагающие советские кодексы (Уголовный, Гражданский). Второй способ выражения общих положений не предполагает их выделения в отдельную часть, такие нормы приводятся по мере необходимости по всему тексту кодификационного акта, вместе с нормами непосредственного правового регулирования. В этом случае кодекс разделяется на разделы и главы в соответствии со структурой самой отрасли права (или иной системой правовых норм, в сфере которой проводится кодификация). Каждая из глав такого кодекса посвящена определенной структурной составляющей отрасли права (подотрасли, институту, подинституту) и по смыслу гораздо более автономна, чем в кодексе, разделенном на общую и особенную части. Выражаемые таким образом общие положения оказываются более тесно привязаны к собственно правовым предписаниям, носят менее теоретический, менее обобщенный и более прагматичный характер. По такой схеме в прошлом создавались, например, Кодексы законов о труде, Кодексы о браке и семье, Таможенный кодекс, процессуальные кодексы. Этот же метод формулирования общих положений (определяющий структуру кодекса) применяется в современных наследниках этих советских кодексов: действующих Трудовом кодексе (впрочем, хотя в его тексте общие положения в особую часть не сведены, они весьма заметно выделены в отдельные главы), Семейном кодексе, Таможенном кодексе, а так же в большинстве новых кодексов, ранее не известных советской системе законодательства: в Налоговом кодексе, в Бюджетном кодексе и некоторых других. Исследовав действующие кодексы, можно сделать вывод о том, что именно такой способ изложения общих положений является в современной российской кодификационной практике более популярным. Впрочем, более подробно вопрос о способах структурирования кодификационного акта будет рассмотрен далее. Третьей весьма специфической и очень интересной формой кодификационного акта, используемого в российской правовой системе, являются уставы. Устав представляет собой комплексный нормативный правовой акт, систематизирующий правовое регулирование отношений, носящие технико – правовой характер. Главная специфика этой категории актов законодательства основывается на предмете осуществляемого ими правового регулирования, на особенностях регламентируемых общественных отношений. Предметом регулирования уставов являются комплексы отношений, связанных с использованием технических средств, с их эксплуатацией. Специфика такой эксплуатации, технологические особенности определенных технических средств обуславливают цели, а, следовательно, характер правового регулирования в этой области, а так же методы, используемые для воздействия на эти отношения. Другими словами, уставы объединяют и систематизируют совершенно особую категорию норм – особый подвид социальных норм, которые можно определить как технико – правовые нормы144, правила поведения людей, связанные с эксплуатацией машин, механизмов, и прочих технических устройств иными технологическими процессами для удовлетворения определенных человеческих потребностей. Причем, это не технические нормы, нормы, объединяемые и систематизируемые в уставах, регламентируют отношения между людьми – сам процесс эксплуатации технических средств и приспособлений не является предметом их регулятивного воздействия, но представляют собой объект их предмета – общественных отношений, возникающих в связи с использованием таких приспособлений (при условии, что они достаточно важны и заслуживают именно правового регулирования, причем систематизированного). Эту категорию законодательных актов следует отличать от уставов, определяющих правовой статус определенных субъектов правоотношений (уставов субъектов федерации, лежащих в основе правового регулирования, осуществляемого этими субъектами, уставов государственных органов, организаций, частных юридических лиц), которые не являются кодификационными нормативными правовыми актами. Наличие в отечественном законодательстве нормативных правовых актов, одинаковых по наименованию, но различных по регулятивным функциям является еще одним проявлением бессистемности и несовершенства системы законодательного регулирования современной России. К сожалению, практика создания уставов в нашей стране совсем невелика. Фактически, в качестве полноценного кодификационного акта, способного в полной мере выполнять присущие этим результатам кодификации функции, в современной России выступает только Федеральный закон от 10.01.2003 №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта». Существует еще несколько нормативных правовых актов, созданных в форме устава: Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.02. 1969 г. № 12, Устав железных дорог Союза ССР, утвержденный Постановлением Совета министров СССР от 06.04.1964 N 270, Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР, утвержденный Постановлением Совмина СССР от 15.10.1955 N 1801, и некоторые иные, однако они имеют статус подзаконных нормативных правовых актов (так – как были утверждены органом исполнительной власти), что несвойственно результатам кодификации, препятствует оптимальному достижению ими целей своего существования. Уставы призваны регламентировать достаточно узкий круг весьма специфичных отношений. Масштаб правового регулирования, осуществляемого уставами, очень ограничен. В связи с этим, форму уставов определяет простота, сходство по структуре с обычными законами, но, при этом, достаточная подробность и скрупулезность изложения предписаний. Уставы определяют правовое регулирование комплекса небольшого по объему, но достаточно важного, чтобы требовать особого, специализированного и усовершенствованного комплекса общественных отношений. Исходя из этого, можно сделать вывод, что эта категория кодификационных актов законодательства выступает как совершенно особый инструмент законодательного регулирования. Его роль в функционировании системы законодательства вспомогательная, он не определяет целиком отрасль права (определяет, в лучшем случае, институт права). Но устав дает единый комплекс достаточно подробных и взаимосвязанных правовых предписаний, для того, чтобы обеспечить единство и комплексность правовой регламентации в сфере, в которой практически не могут действовать и выполнять функции полноценного правового регулятора иные более общие и широкие по предмету правового регулирования нормативные правовые акты – не могут из – за слишком большой специфики этих общественных отношений. Эти особенности определяют, для каких целей, в каких случаях создание устава является формальной целью процесса кодификации. Таким образом, в современной российской правовой жизни кодификационные акты создаются и используются в различной форме. А в других государствах известны и иные их формы. Необходимо выделить общие черты, характерные для формы всех нормативно – правовых результатов кодификации, вне зависимости от цели создания таких законодательных актов, от их регулятивных функций. Проанализировав практику кодификаций в России и за рубежом, можно выделить целый комплекс таких особенностей кодификационных нормативных правовых актов. Во – первых, следует выделить наличие в составе кодификационных нормативных правовых актов особых общих положений. Как уже указывалось выше, не выступают непосредственным регулятором общественных отношений, они не предъявляют конкретных требований к поведению людей, а призваны определить значение иных законодательных предписаний. Общие положения можно встретить и в обычных законах (в них такие положения бывают структурно выделены, а бывают как бы «растворены» среди предписаний непосредственного правового регулирования без сведения в особую главу или раздел). Однако, общие положения обычных законов, не являющихся результатом кодификации, распространяются, как правило, только на положения самого этого закона, определять правовое регулирование, осуществляемое другими нормативными правовыми актами такие положения не могут (по крайней мере, напрямую). Общие же положения кодификационных актов предназначены для определения правового воздействия на определенную систему общественных отношений, их воздействие носит комплексный характер, рассчитано на всеохватность и полноту. Это соответствующим образом отражается на характере и методике формулирования и нормативного закрепления таких положений, что является существенной спецификой формы кодификационных нормативных правовых актов. Во – вторых, необходимо отметить, что правовое регулирование, осуществляемое в результате кодификации, носит комплексный характер и это так же придает форме кодификационных нормативных правовых актов определенную особенность. Системный характер, логическая завершенность, смысловая целостность, присущие кодификационным актам и являющиеся отражением их функционального назначения, воздействуют на форму этих составляющих законодательства, на их структуру. В отличии от иных законов, нормативно – правовые результаты кодификации стремятся к регулированию определенного относительно самостоятельного комплекса общественных отношений, а потому - они смыслово целостны и, как правило, при достаточном профессионализме их авторов, не нуждаются в дополнении (что, впрочем, не исключает возможности их дальнейшего уточнения, более детальной и углубленной регламентации предмета правового регулирования). Структура кодекса или иного кодификационного акта отражает общую систему кодифицируемого комплекса правовых норм, ни оставляя без регламентации (хотя бы самой общей) ни один из элементов их предмета. Даже основы законодательства, которые предполагают необходимость дальнейшего уточнения и дополнения законодательного регулирования, отличаются от иных законов своей логической законченностью, направленностью на единое регулирование не отдельных отношений, а их комплекса, объединенного общностью характера, единым значением для общественной жизни и развития, положения этой формы кодификационных актов так или иначе представляют собой костяк правового регулирования определенной сферы общественной жизни целиком. Специфическая форма кодификационных нормативных правовых актов позволяет им выполнять их функции, выступать системообразующим началом для правовой регламентации определенных областей общественной жизни. Другие законы, не имеющие такой формы, их функций выполнять, заменять их не могут. Практика показывает, что попытка создания законов для систематизации и упорядочения правового регулирования, для создания базы единого законодательного воздействия на определенную группу социальных отношений и процессов как правило оканчивается неудачей. Обычный закон не способен эффективно заменить кодификационный акт, обычное законотворчество не в состоянии выполнить функции кодификации. Примеров, подтверждающих это, можно немало найти в отечественной законодательной практике. Например, принятие действующего в настоящий момент Федерального закона «Об исполнительном производстве» так и не послужило унификации правового регулирования процесса принудительного исполнения носящих имущественный характер предписаний судебных актов и некоторых иных актов, правомерность которых преюдициально подтверждена, нормы. Точно так же, не смог выполнить функции систематизирующего финансовые и банковские отношения Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» К сожалению, в современной российской юридической науке проблема специфики кодификационных актов разработана сравнительно слабо. Это сильно мешает с определением как места нормативных результатов кодификации в системе законодательства, так и с научной разработкой и нормативно – правовым закреплением методики создания таких актов, а так же создает определенные трудности в ходе правореализации и совершенствования системы законодательства. Серьезной проблемой современного российского законотворчества является неопределенность статуса кодификационных актов, их соотношение с другими нормативными правовыми актами, их места в системе законодательства. Не определен круг вопросов, спектр общественных отношений, попадающих под регулирование такими актами (очень редко кодексы регулируют все отношения определенной группы социальных связей, являясь единственным формальным источником в определенном комплексе правовых норм). Не ясно, какие из общественных отношений «достойны» регулирования именно кодификационными актами, где пределы, если можно так выразиться, компетенции кодексов. Понятно, что такие отношения должны быть центральными, базовыми, определяющими всю соответствующую сферу общественной жизни. Однако, с достаточной четкостью нормативно этот вопрос не урегулирован. В результате, в современной кодификационной практике России не исключена возможность создания кодификационных подзаконных актов, имеющих статус подзаконного нормативного правового акта. Однако, предпочтительнее создание таких актов именно в форме закона. Издание подзаконного кодификационного акта нежелательно, так – как такой акт, как уже отмечалось, является по смыслу и регулятивному значению базовым в определенной отрасли (подотрасли, институте) права. Основой правового регулирования в определенной сфере общественных отношений должен быть именно закон, для регламентации основополагающих, определяющих вопросов социальной жизни подзаконный акт, издаваемый в соответствии и во исполнение строго определенного закона не подходят по причине своей вторичности не только по юридической силе, но и по смыслу. По своим функциональным регулятивным качествам именно законы могут являться кодифицирующими нормативными правовыми актами. Логически и нормативно кодифицирующий акт должен быть самостоятельным, не предназначенным для реализации других актов. Кодекс может быть издан в соответствии только с одним нормативным правовым актом – Конституцией, конкретизируя ее положения для определенной отрасли права. Кроме того, серьезной проблемой является неопределенность места кодификационных актов среди остального массива законодательства, его соотношение с другими нормативными правовыми актами. По юридической силе кодексы в нашей стране являются обычными законами (а иногда, как уже отмечалось, и подзаконными актами) и не имеют приоритета над другими актами, равными им по силе. Противоречие вновь создаваемого законодательства кодексам крайне нежелательно, так – как фактически сводит на нет все результаты кодификации, кодификационный акт теряет свою устойчивость, стабильность и определенность. Да и общие принципиальные положения отрасли (подотрасли, института) могут оказаться под вопросом. Как отмечалось выше, такие акты играют особую роль в процессе правового регулирования, определяя его в некоей сфере жизнедеятельности общества, являясь базовым для остальных актов в этой области. Его общие положения, содержащиеся системообразующие начала правового регулирования предопределяют необходимость большей устойчивости такого акта, нежелательность его изменений в общем порядке – обычными законами, регулирующими те же отношения и принимаемые по времени позже. Это очень важно для определения особого статуса кодификационных актов. Именно поэтому в современном российском законодательстве существует тенденция к отходу от традиционного способа разрешения коллизий законов, равных по юридической силе (когда вновь принятый акт отменяет действие ранее существовавшего и противоречащего новому) и закрепления приоритета за кодексом. В ходе последней волны кодификаций (в конце ХХ века) в нашей стране получила достаточное распространение практика указания в тексте самого кодекса, что в случае противоречия его положений нормам вновь создаваемого законодательства действуют положения кодекса. Например, в действующем Трудовом кодексе РФ (ч.8 ст.5) определено, что в случае противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется кодекс. Очень часто применяется косвенное указание на приоритет кодификационного акта по юридической силе. Согласно п.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ, гражданское законодательство состоит из самого ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. То есть, это положение может быть истолковано так, что закон (или иной акт), принятый не в соответствии с кодексом, в состав соответствующей отрасли права не входит и юридической силы не имеет. Такой же иерархический приоритет установлен, например, в Таможенном кодексе России (в котором содержится подробная регламентация вопросов, в которых этот кодекс имеет приоритет над остальными нормативными правовыми актами, включая законы), Бюджетном кодексе и некоторых других кодексах. При создании кодексов могут применяться и другие юридические конструкции, подчеркивающие их юридический приоритет среди других актов, равных по юридической силе: «законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов», «нормы права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», «в случае противоречия между: Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы: права применяется Кодекс» и т. д. Вопрос о формальной возможности, правомочности такого суверенитета остается спорным, так – как Конституция России не предусматривает возможности установления иерархии в рамках одного из видов законов, но оснований полагать, что приоритет не может быть закреплен в тексте самого акта нет. По этому поводу в научных кругах не утихают дискуссии145. Однако, фактически предоставление кодифкационным актам такого приоритета представляется обоснованным и целесообразным в силу указанных выше причин. До сих пор нормативно четко не определено, к какой системе законодательства – федерального или регионального - должны принадлежать кодификационные акты. В результате в отечественной кодификационной практике известно достаточно много случаев принятия региональных кодексов. Ими регулируется достаточно широкий и неоднородный круг общественных отношений. В субъектах федерации известны случаи принятия своих кодексов – Библиотечного, Музейного, Трудового и других. Ведется подготовка других кодексов – образовательного, социального, о недрах и даже кодекса о государственном регулировании экономики146. Подобную практику нельзя назвать удачной. Кодификационные акты служат для определения основ правового регулирования в определенной сфере правового регулирования. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению к исключительному ведению федерального центра (ст. 71 Конституции России), а так же по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации (ст. 72 Конституции России) нормативные правовые акты (в том числе и кодификационные) могут издаваться только на федеральном уровне. К этим двум категориям относятся практически все отношения, которые могут расцениваться как определяющие по важности и являющиеся предметом отраслей и основополагающих по важности институтов права, по которым целесообразно проводить кодификацию. Остальные группы общественных отношений, отнесенные к ведению (в том числе, и для правового регулирования) к ведению региональных органов государственной власти, по своему значению второстепенны и являются слишком мелкими, текущими, местными, чтобы создавать в этой области кодексы. Объем законодательства в этой сфере, а так же его значимость не вызывают необходимость кодификации. Кодификационные акты, издаваемые в этих сферах общественных отношений будут слишком локальными, узкими по значению и по смыслу, их существование логически на обосновано. Кроме того, по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, на региональном уровне возможно принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных актов и в соответствии с ними. Такая компетенция так же не предполагает необходимости проведения кодификации – трудно представить себе кодекс по смыслу и по юридической силе занимающий в системе законодательства подчиненное положение. Кроме того, локальность по территории действия законодательных актов субъектов федерации препятствует в выражении в них общих начал правового регулирования. Общие положения, действующие на территории одного отдельного региона, не могут эффективно выполнять своих функций, определять цели, общий смысл остальных нормативных правовых актов. Это является главной причиной, по которой проведение кодификации и создание кодификационного акта на региональном уровне в высшей степени нежелательно, кодекс должен быть только общефедеральным. Специфика основополагающих по значимости общественных отношений в различных регионах современного федеративного государства, отличия в основных закономерностях социальной жизни и развития в них весьма незначительны и не могут обусловить большую специфику в региональном правовом регулировании и в законодательстве субъектов федерации. Общие положения, основные принципы правового регулирования, в различных регионах страны (даже такой огромной, как Россия) не могут сильно отличаться друг от друга. Различия в региональном правовом регулировании схожих вопросов незначительны, носят второстепенный характер. Общие принципы правового регулирования, основные юридические схемы и конструкции, система специальных юридических терминов должны быть едины для всей национальной системы права. Регионализация таких системообразующих начал будет губительна для единства и системности правового регулирования. Издание региональных кодификационных актов приводит к результатам, прямо противоположным целям кодификации, путает и десистематизирует законодательство, придавая ему разрозненный и неединый характер. Действительно, для того, чтобы осознать невозможность кодификации на региональном уровне, достаточно себе представить состояние законодательства, если в различных частях страны будут официально закреплены различные цели и основания правового регулирования, разнородные юридические терминологические системы, различные правовые понятия, различные методики правового регулирования. Это может не только разладить единый механизм правовой регламентации социальных процессов, это приводит к сепаратизации законодательства, к созданию функционально автономных (а возможно и полностью независимых) систем права в рамках субъектов федерации. Таким образом, создание региональных кодификационных актов может рассматриваться как фактор, способствующий развитию сепаратизма, развалу федеративного государства. Судьба СССР – наглядное тому подтверждение. В его системе права, как уже говорилось, большую роль играли региональные (союзных республик) кодексы, являвшиеся системообразующей основой целых отраслей права, причем, отраслей ключевых по важности: уголовного права, гражданского права, процессуальных отраслей. Это было призвано отразить в правовом регулировании особенности местных общественных процессов и отношений. Как отмечалось выше, специальные союзные нормативные правовые акты – Основы законодательства – были призваны обеспечить единство принципов правового регулирования, однако, будучи отделенными от норм непосредственного правового воздействия, они эту функцию выполнить не смогли. В условиях общего кризиса советских государственной и правовой систем союзное законодательство оказалось не способным сдержать нарастающий местный сепаратизм, не выступило объединяющим началом, обеспечивающим единство государства. Все это позволяет сделать вывод, что кодификационные акты как основа законодательного регулирования в определенной сфере общественных отношений, как средство формулирования и нормативного закрепления общих системообразующих начал правового воздействия на поведение индивидов и их объединений должны быть только федеральными, издание региональных кодексов бессмысленно и вредно для единства и системности правового регулирования, а потому – крайне нежелательно. Таким образом, можно сделать заключение об особой роли, которую кодификационные акты играют в механизме законодательного регулирования общественных отношений, и об особой их форме и месте в системе законодательства, которые определяются этой ролью как проявлении этой особой роли. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
|