Албания. 1. Албания. Законодательства о легализации незаконных построек в Албании. Чему мы можем научиться на балканском опыте
 Скачать 42.99 Kb.
|
|
Важнейшие вопросы законодательства о легализации незаконных построек в Албании. Чему мы можем научиться на балканском опыте? Сильвана Додж Кандидат технических наук. Государственный университет Тираны, юрист. Преподаватель Университета "Александр Джувани", Эльбасан, Албания. silvana.dode@uniel.edu.al silva.dode@yahoo.com Абстракт: В процессе перехода балканских стран к демократии укрепление “верховенства закона” является ключевым фактором. Процесс легализации в Албании является четким свидетельством того, что этот переходный процесс развивался не так, как следовало бы. В посткоммунистической Албании, начиная с 1990-х годов и по сей день, проблема незаконных построек остается тревожным фактом, для которого до сих пор не найдено окончательного решения. Решение, которое албанское правительство дало этой проблеме, заключается в проведении реформы системы собственности, существенной частью которой является легализация этих зданий посредством закона о “легализации”, который делает законными ситуации, которые до этого момента были незаконными. Цель этого документа - дать ответ на вопрос “Проблемы, возникшие в процессе легализации в Албании. Что можно сделать в будущем, наблюдая и принимая во внимание опыт стран с аналогичным опытом?”. Таким образом, мы будем иметь дело, в частности, с фактом оценки определения того, насколько последовательной и прагматичной была политика легализации и насколько приемлемой она оценивается всеми заинтересованными сторонами, вовлеченными в этот процесс (нелицензированные застройщики, бывшие владельцы, государство, третьи стороны и международные субъекты. Каковы основные препятствия, которые до сих пор замедляли процесс легализации, и как их устранить или преодолеть? В заключение будет подчеркнуто, что положительные элементы европейской практики, особенно из балканских стран, должны быть приняты во внимание. При сравнительном наблюдении можно заметить, что процесс легализации является не только албанским явлением, но и происходил во всех посткоммунистических странах из-за неконсолидированного рынка торговли недвижимостью после 1990 года и из-за того факта, что многие объекты продолжали оставаться “без владельца” в течение длительного времени время из-за чрезмерной продолжительности процесса возвращения имущества бывшим владельцам. В заключение можно сказать, что в будущем только хорошо разработанная политика планирования территории с перспективой на 20 лет будет способствовать искоренению феномена неформальных построек, которые являются ценным активом не только для их строителей, но и для албанского общества. Ключевые слова: Процесс легализации; Албания; Балканские страны; реформы собственности; законодательство о легализации; незаконные постройки. Вступление Начиная с 1991 года, когда была создана демократическая система Албании, и до 2014 года в среднем, по оценкам, 400 000 зданий были построены без разрешения, что является очень большой цифрой, учитывая население всего около 3 миллионов человек. Это явление явно широко распространено во всех странах Западных Балкан. Будучи в основном развивающимися странами, права собственности на Балканах были очень неопределенными, и, как отметил Де Сото: “Права собственности на землю и жилье в развивающихся странах, как известно, небезопасны, что привело к обнищанию граждан этих стран.” Широко распространенное явление незаконных построек вынудило правительства этих стран предпринять процесс временной легализации. Легализация является одновременно следствием слабой демократии и отсутствия правоохранительных органов, но в то же время также является необходимостью для системы управления на благо граждан и развитой экономики. Когда у людей нет четкого представления о законе и нарушение закона становится правилом, тогда вмешательство государства жизненно важно для любого общества, потому что, как Р.Нибур сказал: Способность человека к справедливости делает демократию возможной, но склонность человека к несправедливости делает демократию необходимой”. Наиболее важной инициативой в балканских странах в отношении процесса легализации стало подписание в Вене 20 сентября 2004 года “Венской декларации о неформальных поселениях в Юго-Восточной Европе” четырьмя странами (Албанией, Македонией, Черногорией, Сербией) и 17.03.2005 Косовой. Целью этого заявления было: “совместно согласовать действия, которые позволят упорядочить (легализовать) и улучшить неформальные поселения устойчивым образом и предотвратят будущие незаконные поселения”. Подписание этого заявления было очень важным и решающим в ускорении процесса легализации на Балканах. Суть процесса легализации заключается в следующем: “Сделать законным; подтвердить или подтвердить то, что раньше было недействительным или незаконным”. Легализация незаконных построек “относится к правовому регулированию отдельных зданий или целых поселений, которые местные власти считают “незаконными”. Незаконные здания – это здания, построенные на земле, законно принадлежащей застройщику, или на земле третьей стороны, без разрешения на планировку или с превышением его. Помимо незаконных изолированных зданий, другим явлением являются целые поселения незаконных зданий, которые являются результатом неформальной застройки. Последнее представляет собой социальное явление, лишенное юридической формы “когда люди селятся на земле, которая может принадлежать другим лицам или государству, и строят жилища – обычно некачественные и временные по своему характеру. Неформальная застройка может даже появиться на законно принадлежащей земле, в то время как ее незаконность связана с зонированием, планировкой или строительными нормами.” Результатом неформального развития являются неформальные поселения, которые, согласно пункту 2 Венской декларации, являются “Населенными пунктами, которые по целому ряду причин не отвечают требованиям юридического признания (и были построены без соблюдения формальной процедуры юридического владения, передачи права собственности, а также строительных и градостроительных норм), существуют в их соответствующих странах и препятствуют экономическому развитию”. Легализация имеет решающее значение для общества, поскольку она служит “включению этих структур в социальную, экономическая и физическая (инфраструктура и услуги) структура окружающего города и общества.” Причины незаконных построек в Албании. Во-первых, легализация, как правило, обусловлена общей неформальностью общества. В свою очередь, эта неформальность обусловлена неспособностью государства управлять своей территорией, надлежащим управлением землей и сделать закон применимым для всех. Во-вторых, перемещение населения и процесс урбанизации. “В течение 1990-х годов до трети населения сельских (в основном северных, горных) регионов мигрировало в городские, пригородные и прибрежные районы в поисках возможностей получения дохода, несмотря на отсутствие надлежащей жилищной инфраструктуры или предоставления государственных услуг”. Свобода жилья и право на передвижение являются негативными свободами, что подразумевает, что государство не должно вмешиваться в осуществление этого права, но вмешательство государства в переходные периоды (не ограничивая право на передвижение, а помогая населению и лучше управляя ситуацией) влияет более позитивно, чем совершенно безразличное отношение, как это фактически произошло в Албании после 1991 года. В-третьих, потребность в лучших домах. Во времена коммунизма большинство населения в городах жило в квартирах площадью в среднем 50 кв.м, где проживала семья из 4-5 человек. Эти жилища принадлежали государству и сдавались в аренду жителям за небольшие деньги. Эти квартиры были приватизированы, став собственностью жителей только в 1992 году в соответствии с Законом “О приватизации государственного жилья”. К сожалению, с тех пор и по сей день наблюдается негативное явление. Было построено большое количество незаконных пристроек, что свидетельствует о необходимости увеличения жилой площади. В-четвертых, длительные процедуры получения разрешений на строительство. Разрешение на строительство является основным документом, позволяющим построить здание в соответствии с правилами. В 1998-2009 годах (как раз в тот период, когда было построено большинство незаконных зданий) действовал закон “О городском планировании”, в статье 45 которого говорилось: “Каждому физическому или юридическому лицу, отечественному или иностранному, которое будет строить на территории Республики Албания, должно быть предоставлено с разрешением на строительство. Это единственный юридический документ, на основании которого разрешено строительство.” Но коррупция, сложные процедуры и длительные сроки затрудняют получение разрешения на строительство. Согласно исследованию BEEPS 2 2008 года, “29% фирм заявили, что ожидаются неофициальные платежи за разрешения на строительство, что является самым высоким показателем для любого бизнес-процесса в Албании; в 3 раза выше, чем в среднем по Европе”. Кроме того, как показало исследование Doing Business за 2011 год, Албания занимает последнее место среди всех балканских стран по количеству дней, необходимых для получения разрешения на строительство. В Албании на это уходит 331 день (примерно 11 месяцев), по сравнению со 169 днями за 146 дней в Греции и Македонии, 230 днями в Черногории и 279 днями в Сербии. Процедуры получения разрешений на строительство также довольно сложны. В исследовании Doing Business 2013 “Албания – единственная страна в Юго-Восточная Европа, которая не имеет четкой практики получения разрешения на строительство”. В-пятых, отсутствует государственная политика по предотвращению незаконного строительства, особенно в городских районах, где предварительная проверка может быть более эффективно. В-пятых, отсутствует государственная политика по предотвращению незаконного строительства, особенно в городских районах, где предварительная проверка может быть более эффективной. Принцип, гласящий, что “Унция профилактики стоит фунта лечения”, применим и в этом случае. Легализация или снос незаконных зданий – это прагматичное решение, но их предотвращение – лучшее решение и с наименьшими затратами. “Опыт показывает, что легализация, штрафы и даже снос не полностью остановили неформальное развитие”. В-шестых, чрезмерно длительный процесс возвращения собственности бывшим владельцам, экспроприированной во время коммунистического режима. Этот процесс начался в 1993 году и должен был завершиться в мае 2014 года, но снова был отложен до 30 апреля 2015 года. Из-за чрезмерной продолжительности этого процесса в течение многих лет не определяется право собственности на землю бывших владельцев, косвенно подпитывая строительство над ними незаконных зданий со стороны бывших владельцев, которые претендуют на право собственности или третьих лиц. Процесс реституции и компенсации влияет на процесс легализации. Если бывший владелец собственности получил физическую компенсацию или его земля была возвращена до начала процесса легализации, он считается законным владельцем. Если начинается процесс легализации, он должен быть прекращен до разрешения конфликта в суде между бывшим собственником и незаконным застройщиком. С другой стороны, процесс легализации влияет на завершение процесса возврата и компенсации. Если решение о том, будет ли имущество возвращено физически или будет выплачена компенсация, не было принято, и тем временем начался процесс легализации незаконного здания, построенного на его собственности, процесс возврата/компенсации должен быть приостановлен. Не может быть осуществлен физический возврат имущества бывшему владельцу, если законный срок, предусмотренный Законом о легализации, не истек. Судебные дела в албанских судах по “имущественным спорам”, особенно между бывшими владельцами и их скваттерами, должны рассматриваться албанским государством в приоритетном порядке. Это требование повторяют иностранные власти. “Суды не добились успеха в разрешении имущественных споров или обеспечении соблюдения прав собственности, что может нанести ущерб перспективам интеграции Албании в ЕС. Имущественные споры составляют значительную долю судебных дел и жалоб граждан Народному адвокату, но исполнение судебных решений по этим вопросам остается проблематичным”. Это продление привело к снижению инвестиций из зарубежных стран. “Опрос, проведенный в 2008 году в рамках Оценки инвестиционного климата Всемирного банка, показал, что незащищенные права собственности и доступ к земле были признаны серьезными или очень серьезными препятствиями более чем 20 процентами фирм соответственно. В-седьмых, жилищная политика для уязвимых групп населения (особенно национальных меньшинств) была упущена или не была эффективной после 1990 года. Что касается важности процесса легализации, то, во-первых, он имеет большое значение для экономики. “Легализация потенциально может превратить этот мертвый капитал в полезный капитал, работоспособный капитал, который может проникнуть в официальную систему”. В 2010 году в Албании, по оценкам, насчитывалось около “400 000 строений, занимающих площадь в 300 000 га, стоимостью 10 миллиардов евро”. Это огромная сумма, учитывая, что официальный ВВП Албании за 2011 год составляет 27,78 млрд. долл. Очевидно, что легализация связана с недвижимым имуществом и зданиями, которые составляют существенный элемент Валового внутреннего продукта (ВВП) страны. По оценкам “ЕЭК ООН”, “по меньшей мере 20 процентов валового внутреннего продукта большинства стран приходится на землю, собственность и строительство.” Благодаря этому процессу увеличиваются налоговые поступления, а незаконные здания превращаются в капитал, пригодный для эксплуатации. Например, в Македонии закон о легализации действовал только в 2011 году, когда был принят “Закон об обращении с незаконными постройками”, в котором правительство Македонии прямо заявило, что: “Процесс легализации был запущен с целью увеличения государственных доходов от налогов на недвижимость”. Только в процессе легализации незаконные здания могут быть свободно проданы и куплены, заложены или разделены. Верховный суд Албании (ВСА) в Объединяющем решении №1 от 24.03.2004 гласит, что: “объекты недвижимости, какой бы природы они ни были, поверхность земли, пристройки зданий с разрешением компетентного органа или без него, на земле, зарегистрированной или нет, если они сами не зарегистрированы в записях RERO4, не должны подлежать судебному разделению, в противном случае своим решением суд узаконил бы незаконные и недобросовестные действия сторон в судебном процессе”. Во-вторых, это возлагается на Албанию как обязательство обеспечить членство в ЕС. Неформальные поселения составляют в Албании “четверть населения и 40% застроенной территории крупных городов”. Как указано в пункте VI Венской декларации: “Городская, социальная и экономическая интеграция неформальных поселений в общую городскую структуру станет ключевым фактором при подготовке к вступлению в ЕС”. Европейский союз в течение многих лет последовательно ставил перед правительством Албании вопрос о разработке всеобъемлющей стратегии в эта область: “заключение Европейской комиссии по заявке Албании на начало переговоров о вступлении включает принятие стратегии и плана действий по правам собственности, который должен охватывать процессы реституции/компенсации и легализации, что является одним из ключевых приоритетов, которые Албании необходимо будет решить до начала переговоров о вступлении”. Как заявляет Всемирный банк: “Разрешение имущественных споров и обеспечение соблюдения прав собственности через суд было проблематичным, что нанесло ущерб репутации Албании в отношении верховенства закона и повлияло на процесс интеграции Албании в ЕС”. В-третьих, это лучшая альтернатива другим возможностям, таким как разрушение незаконных зданий. Снос незаконных зданий обойдется обществу в целом дороже. “В Хорватии в период 2004-2007 годов было снесено 1600 зданий. Однако это необычный случай в демократических странах, создающий серьезные социальные и политические проблемы, и не является примером хорошей практики и не рекомендуется.” Особенно для экономики, крах принесет огромные убытки Албании, потому что “По оценкам, в строительство неформальной застройки в Албании было инвестировано от 6 до 8 миллиардов долларов США, и что 40 000 гектаров земли заняты либо неофициально, либо незаконно.” Факторы замедления процесса легализации в Албании. Процесс легализации в Албании продвигается очень медленно. “последние данные показывают, что из 293 000 поданных заявлений только 22 000 заявлений были заполнены, оставив в подвешенном состоянии целую категорию граждан, которые соблюдали административные процедуры и задекларировали свои здания, но еще не получили официального ответа на свои заявления”. Согласно официальным данным Министерства юстиции, легализация также продвигалась медленно: “Агентство внедрило административные процедуры примерно для 80% зданий, построенных до 2006 года. Разрешения на легализацию выданы на 52000 объектов недвижимости. Около 100 000 неофициальных объектов недвижимости находились в процессе подготовки технической и юридической документации. Нет никаких сомнений в том, что коррумпированность администрации является основным сдерживающим фактором. “Коррупция остается особенно серьезной проблемой и распространена во многих сферах, включая правоохранительные органы. По-прежнему существуют серьезные пробелы, например, в мониторинге коррупции в местных органах власти”. Коррупция действительно замедлила этот процесс. “Трудности в осуществлении всего процесса легализации усугубляются отсутствием политической стабильности. Серьезным препятствием в этом отношении является широко распространенная коррупция.” Кроме того, сдерживающим фактором был чрезмерно длительный процесс возвращения собственности. Неуплата стоимости земельного участка незаконным застройщиком является еще одним решающим сдерживающим фактором. “Однако легализация не была завершена примерно для 90 000 объектов недвижимости, поскольку процесс требует погашения финансовых обязательств владельцами неофициальных поселений”. Фактором замедления стало также отсутствие тщательных исследований, которые должны были бы выявить отличительные особенности албанской действительности. Законодательство о легализации должно быть более подходящим для албанского общества. Несмотря на то, что в 2006 году правительство Албании приняло план действий по легализации, это решение не устанавливает фиксированную дату, когда должен был завершиться процесс легализации. Впервые “Реформа в области прав собственности на 2012-2020 годы” 2013 год был установлен в качестве крайнего срока для завершения процесса легализации. Этот срок не только не был достигнут, но и впереди еще несколько лет, чтобы полностью завершить процесс. Перед лицом этой ситуации ЕС4 обратился к правительству Албании с просьбой разработать стратегию в отношении прав собственности в целом и, в частности, в отношении легализации. “Мнение Европейской комиссии (ЕК) по заявке Албании на начало переговоров о вступлении включает принятие стратегии и плана действий по правам собственности, которые должны охватывать процессы реституции/компенсации и легализации, среди ключевых приоритетов, которые Албании необходимо будет решить до начала переговоров о вступлении. Видя, что есть конкретное решение, ЕК представила в 2013 году “Дорожную карту по 5 приоритетам на 2013 год”, где одним из главных приоритетов был анализ законодательства о собственности в период с апреля по июнь 2014 года. Учитывая тот факт, что процесс легализации имеет решающее значение для интеграции Албании в ЕС, особенно после того, как Совет министров иностранных дел ЕС одобрил предоставление Албании статуса кандидата 24 июня 2014 года. “Необходимы серьезные и систематические усилия для решения сохраняющихся проблем в области прав собственности. Реституция собственности, компенсация и незаконное строительство – это вопросы, которые необходимо решать”. Правовые инициативы, предпринятые албанским государством в отношении процесса легализации. Решением, которое албанское правительство первоначально предложило для решения проблемы незаконного строительства, было молчание, игнорирование проблемы и отсутствие каких-либо юридических инициатив. С 31 марта 1991 года, когда в Албании были проведены первые многопартийные выборы, и до 2004 года правительство Албании не предпринимало серьезных попыток решить проблему незаконных построек. Молчание властей косвенно способствовало увеличению этих зданий, которые были “невидимы” для экономики страны. Чтобы найти решение этой проблемы, парламент Албании первоначально принял Закон №9209 от 23.03.2004 “О легализации пристроек к зданиям”, целью которого была легализация незаконных пристроек к незавершенному строительству и завершенным сооружениям, возникшим до вступления закона в силу. Во-вторых, Закона №9404 от 29 октября 2004 года “О легализации и городском планировании неформальных зон.” Его целью была легализация незаконных построек в неофициальных поселениях (созданных до вступления в силу этого Закона) и урбанизация этих районов. В-третьих, Закона №9482, от 03.04.2006 “О легализации, урбанизации и интеграции незаконных зданий” который объединил в единый закон легализацию незаконных построек в официальных и неофициальных зонах и несанкционированных пристроек в зданиях, построенных с разрешением на строительство, возникшим до вступления закона в силу. Причиной принятия этого закона стало отсутствие успеха, достигнутого двумя предыдущими законами, из-за отсутствия серьезной приверженности его осуществлению и неспособности составить технико-экономическое обоснование для обеспечения эффективности закона с учетом особенностей албанского общества. Как утверждает Всемирный банк, законы, принятые в 2004 году, “имели ограниченный успех из-за нехватки ресурсов и опыта на уровне местных органов власти”. Обобщая характеристики процесса легализации в Албании, мы можем сделать вывод, во-первых, что во всех принятых законах процесс легализации был инициирован в соответствии с заявлением лица, которое строило без разрешения, в течение ограниченного периода с момента вступления закона в силу. Кроме того, в соответствии с тремя законами ответственность за этот процесс несут местные власти. АЛУИНЗЗ было создано в 2006 году (Агентство по легализации, урбанизации и интеграции Неформальных зон и зданий), которое является публичным юридическим лицом, подчиненным министру транспорта и инфраструктуры. Это учреждение примет ходатайства и будет управлять процессом легализации и выдаст разрешение на легализацию в конце процесса. Но это не отменит компетенции местных властей в этом процессе. Согласно этим законам, последствиями, если претензия не была подана в установленный срок, если было сделано ложное заявление или если лицо не заполнило техническую и юридическую документацию, были исключение из процесса легализации и снос здания. Стоит более тщательно рассмотреть наиболее важные проблемы, связанные с процедурами легализации, санкционированными Законом 9482/2006. Этот закон затрагивает эти три основных процесса: Первый: Процесс легализации, который направлен на то, чтобы заставить незаконных строителей, владельцев здания строить без разрешения и земли под зданием. Этот закон классифицирует незаконные сооружения в зависимости от типа собственности, на которой они были построены (а) Сооружения на собственности застройщика (б) Строительство на собственности третьего лица. (C) Строительство на государственной собственности. Наибольшее количество незаконных зданий построено на собственности третьих лиц: “По данным АЛУИНЗЗ, 29 процентов выявленных незаконных построек были построены на земле, принадлежащей владельцу, 24 процента - на государственной земле и 35 процентов - на земле, принадлежащей другому лицу; информация была недоступна в 12 процентах случаев.” Во-вторых: процесс передачи права собственности на участок под застройку, а также “экспроприация” и компенсация владельцу участка под застройку, на котором построено незаконное здание, в случае, когда земля, на которой построено здание, принадлежит третьей стороне. Конституционный суд Албании (КС) заявил в своем решении № 35 от 10.10.2007, что: “Хотя закон (закон о легализации) не упоминает термин “экспроприация” и не предусматривает формальной процедуры экспроприации, лица, зарегистрированные в Реестре недвижимого имущества (РНИ) и получившие компенсацию из-за регистрации владельцев незаконных зданий, будут называться де-фактo и де-юре лишены собственности. “Эта экспроприация осуществляется в общественных интересах, которые в данном случае направлены на легализацию, урбанизацию неформальных поселений и их интеграцию в инфраструктуру всей территории1. Как говорится в решении ЕСПЧ 2 “Бывший король Греции против Греции”, от 23.11.2000: “понятие общественного интереса следует понимать широко, особенно в связи с решениями о принятии законов об экспроприации, которые учитывают политические, экономические и социальные мотивы”. Мотивы легализации носят экономический и социальный характер и связаны с интересами всего общества. Третий процесс — это урбанизация и строительство инфраструктуры неформальных поселений. Эта урбанизация будет финансироваться из государственного бюджета. Устойчивое управление городами, согласно пункту IV Венской декларации (ВД), означает, что “Неформальные поселения должны быть интегрированы в социально-экономические, пространственные/физические и правовые рамки, особенно на местном уровне”. Не только урбанизация, но и весь процесс легализации находится в ведении местных властей. Конституционный суд Албании (КС) в решении № 3/2009 подтверждает, что: “Городское планирование и управление земельными ресурсами являются полными и исключительными полномочиями местных властей и включены в правовую концепцию “их назначение”, согласно которой, благодаря свободе и полномочиям принимать решения, они несут ответственность за их реализация. Городское планирование описывается как технический и политический процесс, который имеет отношение к благосостоянию людей, контролю и использованию земли, проектированию городской среды, а также защите и обогащению природной среды. Суд уточняет, что именно органы местного самоуправления управляют территорией, находящейся под их юрисдикцией. Суд считает, что, включая любое решение или действие, которое оказывает влияние и подразумевает землепользование и городской состав, в области “городского планирования” и “управления земельными ресурсами”, из этой концепции не исключается процесс легализации неофициальных зон и зданий.” |