Лекция т. 1 Антикорр стандарты. Система законодат о коррупции. Законодательство о противодействии коррупции План Система антикоррупционного законодательства. Международные принципы противодействия коррупции
 Скачать 57.79 Kb.
|
1 2 Тема 1. Законодательство о противодействии коррупции План: 1. Система антикоррупционного законодательства. 2. Международные принципы противодействия коррупции. 3. Федеральный закон «О противодействии коррупции». 4. Указы Президента РФ, обеспечивающие действие закона о противодействии коррупции. 5. Локальные нормативные правовые акты о противодействии коррупции. 6. Национальная стратегия противодействия коррупции, 7. Национальный план противодействия коррупции на действующий период. 1. Система антикоррупционного законодательства. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ст. 2) устанавливает, что правовую основу противодействия коррупции составляют: - Конституция Российской Федерации, - федеральные конституционные законы, - общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, - федеральные законы, - нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, - нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Как видим, в основе антикоррупционного законодательства, как и всего законодательства РФ, лежит Конституция РФ. Если мы обратимся к тексту Конституции РФ, то не увидим термина «коррупция». Вместе с тем, Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, а защита прав и свобод граждан России отнесены к обязанностям государства и его органов (статья 2 Конституции РФ). Одними из факторов, способных препятствовать осуществлению прав граждан, являются коррупционные проявления в сфере управленческой деятельности. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, закладывающих важнейшие принципы, учет которых необходим в процессе противодействия коррупции. К их числу можно отнести: равенство граждан перед законом (ст. 19); соблюдение норм международного права в области обеспечения прав человека (ст. 17); право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 46); презумпция невиновности (ст. 49); установление законодательного порядка ограничения основных конституционных прав для достижения общественно значимых целей (ст. 55) и другие. Соотношение конституционных норм с конкретными задачами противодействия коррупции имеет практически ориентированные начала. Например, в качестве составной части правовой основы противодействия коррупции могут выступать положения статьи 33 Конституции РФ. Определяемое в указанной норме право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно рассматривать в сочетании с обязанностью органов и должностных лиц, которым направлены обращения, рассмотреть их и принять законные и обоснованные решения. Положения статьи 33 Конституции Российской Федерации корреспондируются с требованием Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (пункт 17 статьи 7) об усилении контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц. К сожалению, в нормах современного законодательства о противодействии коррупции не находит отражения конституционный принцип равенства граждан перед законом в том его содержании, которое связано с сокращением объема и правил предоставления иммунитета от уголовного преследования, а также особенностей производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц (Глава 52УПК РФ). Особое значение в правовом регулировании противодействия коррупции отводится общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Данный сегмент актуален и потому, что элементы международного права выступают составными частями правовой системы России в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ. Основными международно-правовыми актами, которые определяют обязательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, являются - Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и 0 Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., в которых участвует Российская Федерация. Указанные конвенции закрепляют реальные механизмы, ориентированные на эффективное практическое взаимодействие стран - участниц договоров. В рамках Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, взаимодействие обеспечивается посредством осуществления мониторинга за выполнением требований Конвенции ее участниками при помощи оценочных инструментов ГРЕКО (Группы государств против коррупции). Важнейшее значение имеют конвенционные положения, призванные обеспечить унификацию подходов к противодействию коррупции среди участников договоров. В частности, среди таких положений можно отметить: по возможности широкое определение коррупции и ее субъектов; неотвратимость наказания виновных в коррупции путем утверждения универсальной уголовной юрисдикции; ответственность юридически лиц за коррупционные правонарушения; наличие стратегии противодействия коррупции; определение различных видов юридической ответственности за коррупцию; предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной службе; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; обязательность для государственных служащих (и их родственников) декларирования сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; конфискация доходов от коррупционных правонарушений. Основные из приведенных конвенционных требований (преимущественно те, которые определены Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию) нашли свое отражение в российском законодательстве в том объеме, в котором они могут быть имплементированы. На уровне федерального законодательства в Российской Федерации действует целый ряд нормативных правовых актов, содержащих отдельные нормы, направленные на противодействие коррупции. Прежде всего, это Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливающий уголовную ответственность за ряд коррупционных преступлений. Как уже отмечалось, при определении коррупции указывается на ряд деяний, которые в основном отражены в диспозиции ряда статей УК Российской Федерации, в частности: статьи статьи 290 "Получение взятки", статьи 291 "Дача взятки", ст. 201 "Злоупотребление полномочиями", ст. 204 "Коммерческий подкуп",статьи 285 "Злоупотребление должностными полномочиями",статьи 289 "Незаконное участие в предпринимательской деятельности", Системообразующее значение для развития российского антикоррупционного законодательства имеет Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Его содержание можно оценивать в рамочных позициях, которые раскрываются в подзаконных актах. Между тем, закон важен в критериях нормативного правового документа, определившего основания для имплементации не только большинства конвенционных требований (понятие коррупции, декларирование доходов государственных служащих, ответственность юридических лиц, урегулирование конфликта интересов на государственной службе, и т.д.), но и новых в контексте международной практики специальных мер профилактики коррупции: обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения к совершению коррупционного правонарушения, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Примечательно, что в силу новизны правоотношений, связанных с обеспечением предупреждения коррупциогенности законодательства, состоялось принятие соответствующего нормативного правового акта, а именно - Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Превентивное антикоррупционное значение имеют нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В частности, в качестве направленных на предупреждение коррупционных проявлений со стороны государственных гражданских служащих можно оценивать требования, содержащиеся в статье 17указанного Закона, которой устанавливаются запреты, связанные с прохождением гражданской службы. Представляется важным отметить основные запреты, исходя из критерия частоты их нарушения: осуществление предпринимательской деятельности (п. 3); получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (п. 6); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8); использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации (п. 9); разглашение или использование в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ч. 3). Противодействию коррупции посвящен целый ряд указов Президента Российской Федерации. Следует отметить, что законодательство о противодействии коррупции в современной России формируется в основном за счет периодического издания данного вида нормативных правовых актов. Такой подход к обеспечению государственной стратегии противодействии коррупции согласуется с давними отечественными традициями личного внимания главы государства к проблемам коррупции, получившими расцвет в период указного законодательства России в XVIII-XIX веках. Содержание традиции выражается в том, что глава государства одновременно выступает в роли: законодателя; субъекта, осуществляющего мониторинг практики борьбы с коррупцией (основанный на наблюдении, анализе и оценке); и координатора правоприменения (имеющего возможность оперативно корректировать законодательство, концентрировать внимание практиков на первостепенных задачах). Такая стратегия способствовала органичному развитию системной борьбы с коррупцией в России особенно в периоды правления Петра I, Екатерины II, Александра I, Николая I*(8). 2. Международные принципы противодействия коррупции. Применительно к сфере противодействия коррупции первостепенное значение имеет ряд принципов международного права, источником которых является, в частности, Декларация "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений государств в соответствии с Уставом ООН" 1970 г., а именно: невмешательство во внутренние дела государств, сотрудничества государств, суверенного равенства государств, добросовестного выполнения международных обязательств. Соблюдение данных принципов приобретает особое значение в Российской Федерации в связи с эскалацией транснациональных проявлений коррупции и объединением усилий государства в противодействии им. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", - Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Сочетание названных принципов противодействия коррупции приобретает смысл при рассмотрении функционального их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании разных мер, как карательных, так и профилактических. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на разных участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица). Такое положение порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, антикоррупционный опыт российской истории показывает, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства коньюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие. В этой связи актуальность приобретает утверждение знаменитого французского мыслителя К. Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко замещает незнание некоторых фактов. В конечном счете, образованным сочетанием принципов можно подчеркнуть, что противодействие коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в этом. В этой связи практический смысл имеет анализ содержания тех принципов, при соблюдении которых вероятно широкое взаимодействие разных субъектов противодействия коррупции. Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции предусматривает не только координацию действий субъектов, участвующих в процессе реализации данных мер. Начала данного принципа заложены в деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, в рамках которого можно отмечать ответственное представительство по каждому из направлений, комплексно составляющих рассматриваемый принцип. Наряду с этим комплексный характер применения перечисленных мер противодействия коррупции отражается в Национальных планах противодействия коррупции и Национальной стратегии противодействия коррупции. В этой связи следует отметить что риски, связанные с противодействием коррупции "в слепую" в корне своем исключены. Между тем реализация рассматриваемого принципа должна иметь свойство такого сочетания, при котором реализация одного из направлений, по возможности, учитывала его последствия для иного самостоятельного направления противодействия коррупции. Важно подчеркнуть, что самодеятельное исполнение направлений (особенно на уровне субъектов Российской Федерации) недопустимо и чревато образованием результатов, противных ожидаемым. Так, например, дополнительное стимулирование служащих, исполняющих должностные обязанности в условиях повышенных коррупционных рисков, так называемым "компенсационным пакетом", без надлежащей организации работы по соблюдению требований к служебному поведению, как минимум, будет дискредитировать предпринимаемые меры предупреждения коррупции. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, направленных, прежде всего, на устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. Названный принцип требует комплексного исполнения. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, могут быть предприняты наряду с мерами прокурорского реагирования и содержательно обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер не только в рамках их степени (карательные и предупредительные, в пользу последних). Важно еще и правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений. В этой связи обратимся в основе к тому же примеру, но в ином его содержании. Так, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств, как то установление в служебных помещениях веб-камер), должно быть оправдано в применении только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения (например, тот же "компенсационный пакет") нерезультативны. Иными словами, специальные средства предупреждения коррупции в виде чрезмерного "закручивания гаек" (к тому же, часто напускного), в условиях срабатывания иных мер могут принести больше вреда, чем пользы. Наряду с этим, для правильной реализации рассматриваемого принципа непременно важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциям различных субъектов, участвующих в противодействии коррупции. Анализ правоприменительной практики показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции у организаторов (исполнителей) в деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяет просчеты, ошибки и системные неудачи для общих целей противодействия коррупции. Так, например, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов, может оказаться не только необъективным, но и неправомочным для целей устранения "выявленных" коррупциогенных норм, и особенно в тех случаях, когда проведением экспертизы осуществляли не уполномоченные субъекты. Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в антикоррупционных конвенциях. Так, например, в статье 13Конвенции ООН против коррупции, отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию "отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней". Исходя из рекомендуемых конвенций мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции, можно выделить те из них, реализация которых актуальна для нынешней российской действительности. В конвенционном прочтении, это меры, связанные: 1) с усилением прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений; 2) с обеспечением для населения эффективности доступа к информации; 3) с проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах. В плоскости имплементации указанных положений в отечественную практику можно отмечать следующее. Реализацию первой меры можно использовать в широком диапазоне. В частности ее можно усматривать в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства, в соответствии с которыми диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих, в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в принятии управленческих решений можно рассматривать в контексте требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (вп. 53 ст. 2). В нормах природоресурсного законодательства повсеместно отмечается обязательность участия граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав в соответствующей сфере, а также участие в подготовке решений, реализация которых может повлечь неблагоприятные последствия для них. В частности такие положения содержатся в ст. 3и12Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в п. 4 ст. 1Земельного кодекса Российской Федерации, в п. 6 ст. 3Водного кодекса Российской Федерации. Достаточно отмечается и нормативных правовых оснований для реализации второй меры участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно, связанной с обеспечением для населения эффективности доступа к информации. В соответствии со ст. 38Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В целевом предназначении для противодействия коррупции свойстве можно оценивать нормы Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации. Реализацию третьей меры, касающейся формирования информационного поля нетерпимости в отношении коррупции, в том числе посредством реализации образовательных программ самого разного уровня, необходимо связывать не просто с активным использованием современных телекоммуникационных и образовательных технологий. Информационное обеспечение всего лишь форма, которая может иметь постоянные либо переменные свойства. Гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности, которые не должны быть безликими, а напротив, иметь адресность и профессионально-компетентное сопровождение. Например, для предпринимательского сообщества конструктивными будут те антикоррупционные программы (образовательные, информационные), содержание которым задают не эксперты, оценивающие на третейских правах коррупционные ситуации, а ответственные лица органов государственной власти, имеющие соответствующие полномочия по предупреждению коррупции и реагированию на ее проявления. 3. Федеральный закон «О противодействии коррупции». В развитие Конвенции ООН против коррупции 2003 года принимается Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В дальнейшем в него вносились изменения и дополнения. Закон включает двадцать пять статей, условно его нормы можно разделить на две группы. В первую войдут общие основы противодействия коррупции, прежде всего, категориальный аппарат, принципы, функции, юридические аспекты организации противодействия коррупции. Условно, данная часть сосредоточена в статьях 1 – 7 Федерального закона. Нормы второй группы более конкретные, они закрепляют антикоррупционный статус лиц, подпадающих под их действие. Прежде всего – это обязанности таких субъектов, которые в совокупности и объективируют ядро антикоррупционной политики государства. Именно их исполнение или неисполнение рассматривается в качестве основного средства измерения эффективности такой деятельности. Обе части нужно рассматривать как единое целое, нормы двух групп взаимодополняют друг друга. Например, согласно ст. 9 настоящего Закона служащий, не уведомивший представителя нанимателя, органы прокуратуры о факте склонения его к совершения коррупционного правонарушения, подлежит увольнению с государственной или муниципальной службе. Очевидно, чтобы правильно истолковать норму следует обратиться к общим понятиям и принципам. Первые необходимы для определения коррупционного правонарушения, без чего нельзя будет квалифицировать деяние служащего. Вторые позволяют определить степень официальной реакции на такое правонарушение. Например, с помощью принципов мы определяем, должно ли увольнение применяться в любом случае такого нарушения или только при наличии умысла в совершении коррупционного правонарушения? Безусловно, принятие Федерального закона отразила положительную тенденцию в сфере противодействия коррупции. Во-первых, он его принятием выполнялись международные обязательства государства, подчеркивалось приверженность ценностям международного общения. В связи с этим, его нормы коррелируются положениям Конвенции ООН против коррупции. В какой-то мере, российский законодатель, формулируя текст этого Закона, следовал общепринятому антикоррупционному канону, не сильно от него отступая. Поэтому, Федеральный закон «О противодействии коррупции» во многом аналогичен зарубежным аналогам. Во-вторых, этим Законом оформлялись основные постулаты российской антикоррупционной политики, заставившие компетентные органы перейти «от слов к делам», что, кстати, отражается и в статистике выявленных правонарушений, доведенных до логического завершения, то есть назначения санкции. Нужно отметить и имеющуюся критику Федерального закона «О противодействии коррупции». Полагаю, что серьезных возражений по поводу его существования не высказывается, но ряд критических высказываний заслуживают внимания. Прежде всего, они касается юридико-технических аспектов отдельных норм. Например, в ст. 8 закрепляется обязанность отдельных субъектов предоставлять сведения о доходах и имуществе своих, супруга (супруги), несовершеннолетних детей. В первый же год действия указного правила, механизм его реализации стал давать сбои, обнаружилась его недостаточность для многочисленных нестандартных ситуаций. В итоге, норма ст. 8 была существенно дополнена Федеральном законом от 03.12.2012 N 231-ФЗ. и впоследствии несколько раз дополнительно уточнялась. Еще одним примером, является формулировка ч. 1 ст. 9: Государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Что бы реализовать предписание нужно ответить на ряд вопросов: Каков исчерпывающий перечень органов, в которые служащий обязан подать уведомление; как понимать союз «или» между органами прокуратуры и другими государственными органами; что такое коррупционное правонарушение; какова процедура уведомления? Найти ответы, руководствуясь нормами закона не так просто. Как представляется, ответы на некоторые из этих вопросов до сих пор общепринятых ответов не имеют. Следует рассмотреть еще один пример, относящийся к приемам юридической техники, с помощью которой формируется понятийный аппарат рассматриваемого закона. В ч. 1 ст. 1 закрепляется определение коррупции. Оно состоит из двух частей: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. Конструктивно пункт «а» также легко разбивается на части: в первой, приводится перечень составов преступлений, а вторая, по сити, и дает определение коррупции. Иными словами, вторая часть поглощает первую. То есть, понятие коррупции, согласно официальному подходу, состоит из нескольких признаков: 1) наличие должностного положения, которое незаконно используется; 2) противоречие законным интересам общества и государства; 3) цель коррупции - получения выгоды. Выгода может представляться виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав; 4) выгода может использоваться (подразумеваться) в своих интересах или интересах любых третьих лиц. Определение довольно рациональное, но оно во многом совпадает с определением конфликта интересов, которых формулируется нормами частей 1, 2 ст. 10. А как быть с иными коррупционными правонарушениями, например, подарками публичными должностным лицам. Официально они признаются проявлениями коррупции, но всех ее признаков не содержат. Так, если служащий берет подарок, то выгода для него имеется, причем материальная и бесспорная, но в таком действии не просматривается незаконного использования должностного положения. Поскольку, в противном случае, деяние должно квалифицироваться как получение взятки. В итоге, в практической деятельности принятие должностным лицом подарка признается дарением, только если это сопряжено с конфликтом интересов (например, инспектор после подписания акта проверки принимает подарок от руководителя поднадзорно предприятия). Ряд основополагающих норм Закона разъясняются указами Президента РФ, а также локальными нормативными правовыми актами, которые принимаются самостоятельно каждым органом государственной власти. Так, на локальном уровне утверждаются порядки уведомления представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционного правонарушения, предоставления сведений об имуществе и доходах, разрешения ситуации конфликта интересов на государственной службе. 4. Указы Президента РФ, обеспечивающие действие закона о противодействии коррупции. В настоящее время концептуальное значение для организации государственной антикоррупционной стратегии имеет ряд указов Президента Российской Федерации: - "О некоторых вопросах организации деятельности Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции" (от 25 февраля 2011 г. N 233), которым определяется порядок рассмотрения вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов государственной власти), а также дачи согласия на переход в коммерческие и некоммерческие организации указанных лиц после их ухода с государственной службы); - "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"" (от 21 июля 2010 г. N 925), которым уточняется круг субъектов, на которых распространяются антикоррупционные требования и ограничения, конкретизируются их обязанности и условия соблюдения (при оставлении государственной службы); - "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" (от 1 июля 2010 г. N 821), которым определяется система мер и процедур по предупреждению условий и причин, способствующих возникновению коррупционных правонарушений; - "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" (от 13 апреля 2010 N 460), который выполняет роль "дорожной карты" по организации и реализации общегосударственных усилий противодействия коррупции. Особенностью президентского законотворчества в сфере противодействия коррупции является ярко выраженный пакетный принцип формирования нормативных правовых основ антикоррупционной политики. Избрание такого подхода можно объяснять не только удобством принятия комплексных решений (в течение одного дня) по определенному предмету правоотношений (например, связанных с декларированием доходов государственными служащими), но и не в последнюю очередь подспудным желанием оперативно выстроить законодательную систему против коррупции. Примером таких законодательных решений являются следующие указы Президента Российской Федерации: - "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" (от 21 сентября 2009 г. N 1065) которым утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, которые предоставляют федеральные государственные гражданские служащие и лица, назначаемые на эти должности; - "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации" (от 21 сентября 2009 г. N 1066(ред.от 01.07.2010)), которым утверждено Положение о проверки достоверности сведений, представляемых гражданами, замещающими государственные должности Российской Федерации и претендующими на их замещение; - "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" (от 18 мая 2009 г. N 557); - "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (от 18 мая 2009 г. N 558), которым утверждены формы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а такжеПоложениео представлении сведений лицами, замещающими государственные должности (претендующими на их замещение), которые подвергаются проверке; - "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (от 18 мая 2009 г. N 559), которым утверждено Положение о представлении сведений о доходах лицами, замещающими должности федеральной государственной службы (претендующими на их замещение). Указом также рекомендовано руководствоваться Положением при разработке и принятии региональных и муниципальных актов, касающихся проверки достоверности сведений; - "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (от 18 мая 2009 г. N 560), которым утвержден порядок представления сведений о доходах, лицами, замещающими руководящие должности в государственно-частных учреждениях; - "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования" (от 18 мая 2009 г. N 561). К разряду основополагающих можно отнести указы Президента Российской Федерации: - "О мерах по противодействию коррупции" (от 19 мая 2008 г. N 815), которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и утвержден его состав; - "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (от 12 августа 2002 г. N 885с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 814). Целевое назначение для обеспечения международных антикоррупционных международных правовых договоров, в которых участвует Россия, в части определения органов, ответственных за их реализацию имеют, указы Президента Российской Федерации от 18 декабря 2008 г. N 1799"О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи" иN 1800"О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества". В соответствии с данными указами ответственными за международное сотрудничество по конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию являются: Министерство юстиции Российской Федерации - по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации - по иным вопросам международного сотрудничества; по Конвенции ООН, ответственными за вопросы взаимной правовой помощи являются: Министерство юстиции Российской Федерации - по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел; Генеральная прокуратура Российской Федерации - по иным вопросам взаимной правовой помощи. Под иными вопросами взаимной правовой помощи подразумевается, прежде всего, экстрадиция. К числу заметных нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих правоотношения в сфере противодействия коррупции, следует отнести частоизменяющиеся в содержании Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которые утверждаются Постановлением Правительства РФ (ныне действующее - от 26 февраля 2010 г. N 96). 5. Локальные нормативные правовые акты о противодействии коррупции. К числу локальных нормативных правовых актов о противодействии коррупции относятся нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Многочисленные локальные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы противодействия коррупции (законы, постановления), а также иные нормативные акты, издаваемые для выполнения первоочередных мер (например, планы или программы противодействия коррупции), не имеют содержательных различий в своих положениях при сравнении с нормами федерального законодательства. 6. Национальная стратегия противодействия коррупции, национальный план противодействия коррупции. Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению Закона «О противодействии коррупции»и показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: Национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы ее реализации, и обновляемого каждые два года Плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции. В Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. , подчеркнута важность повышения эффективности политических механизмов, способствующих реализации государственной политики противодействия коррупции. «Национальная стратегия противодействия коррупции, – говорится в документе, – реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами», является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учетом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жесткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается прежде всего путем планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в саморегулируемых организациях. При разработке Национальной стратегии противодействия коррупции были учтены положения Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568. В свою очередь, Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., будучи инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции, закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов. Указом Президента Российской Федерации определяется, что положения Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период должны реализовываться федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами, в частности при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, решении кадровых вопросов, а также в ходе реализации права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества. Национальная стратегия противодействия коррупции предусматривает реализацию таких программных мероприятий, как: – устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; – совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета; – расширение системы правового просвещения населения; – модернизация гражданского законодательства; – дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции; – повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов и др. Главной целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Настоящий этап реализации государственной антикоррупционной политики должен быть направлен прежде всего на организацию исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» и других нормативных правовых актов Российской Федерации. Таким образом, Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период, планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями времени и с учетом федеративного устройства Российской Федерации систему мер по противодействию коррупции. 7. Национальный план противодействия коррупции на действующий период. 1 2 |