Злоупотребление. Работа ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ 201. Злоупотребление полномочиями состав, квалификация

• Название: Злоупотребление полномочиями состав, квалификация
• Анкор: Злоупотребление
• Дата: 24.09.2019
• Размер: 285 Kb.
• Имя файла: Работа ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ 201.doc
• Тип: Документы; #87585
• страница: 3 из 8

1.2. Интересы службы, как объект уголовно-правовой защиты

Формирование демократического правового государства в России невозможно без совершенствования всех видов служебной деятельности. От качества выполнения своих обязанностей государственными, муниципальными и иными служащими во многом зависит судьба политических, социальных и экономических реформ в стране. В связи с этим разработка теоретических и прикладных вопросов уголовно-правовой охраны интересов службы приобретает все большее значение.

Слово «служба» в русском языке имеет много значений. С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно служащий - это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь¹².

Служба представляет собой один из видов социально полезной деятельности, объектом воздействия которой является человек. Специфика труда служащих состоит в том, что они: 1) обладают особым предметом труда - информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых); 2) воздействуют на людей, обслуживают их; 3) непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства; 4) обычно заняты умственным трудом; 5) работают возмездно, получают заработную плату; 6) занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе; 7) работают в «чужих интересах», т.е. выполняют волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает работу¹³.

Значимость для общества и сложность служебной деятельности определили необходимость изучения этого феномена с позиций различных отраслей научных знаний. В последнее время появились научные труды, где служба рассматривается в общем понимании - как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество¹⁴, как «профессиональная деятельность определенного контингента - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур»¹⁵.

В отечественной юриспруденции наиболее полно разработаны теоретические и прикладные проблемы государственной службы. Данное понятие рассматривается в «узком» (нормативном) и в «широком» (научном) смысле. Впервые нормативное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов было дано в закон о государственной службе¹⁶.

В зависимости от сферы общественно полезной деятельности, от рода социальной организации, где служащие исполняют должности, от порядка их подчиненности и источников финансирования службы различаются на виды. В настоящее время в литературе выделяют прежде всего государственную и негосударственную службы¹⁷.

К негосударственным видам службы В.М. Манохин, в частности, относит: муниципальную службу; службу в государственных предприятиях и учреждениях, не имеющих статуса государственного органа; в аппарате объединений граждан; в аппарате политических партий; в органах управления в системе кооперативных организаций; в частных организациях (предприятиях и учреждениях)¹⁸.

Приведенные классификации существуют в настоящее время наряду с некоторыми другими и пока не получили окончательного нормативного закрепления, но в целом они охватывают весь спектр многообразной современной служебной деятельности. Разделение службы на виды и подвиды определяется статусом социальной структуры, где она осуществляется, содержанием стоящих перед ней общественно полезных целей и задач.

Разнообразные виды службы выполняют функции регулятора поведения людей во многих сферах общественных отношений, обеспечивают процесс социального управления, воздействуя на политическое и социально-экономическое развитие институтов государства и общества, оказывают содействие осуществлению прав и свобод граждан, интересов общества и государства. Нормальная в соответствии с законом, эффективная деятельность государственных и иных общественных структур непосредственно связана с выполнением служебных полномочий различными категориями служащих и охватывается понятием интересов службы.

Слово «интерес» пришло в русский язык из латинского «interest», что в переводе означает - «имеет значение». Как научная категория это понятие является предметом исследования различных гуманитарных наук: философии, социологии, психологии, политологии, этики, юриспруденции и других, что подчеркивает его общенаучную значимость и целесообразность междисциплинарных обобщений для более точного определения в качестве объекта уголовно-правовой охраны. Практическое значение установления сути понятия «интересы службы» как объекта преступления заключается в необходимости повышения уровня защиты различных видов службы от преступных посягательств.

На сегодняшний день данная категория активно разрабатывается в теории уголовного права, что связано с закреплением в новом уголовном законодательстве двух самостоятельных групп преступлений, посягающих на интересы государственной и муниципальной службы (гл. 30 УК РФ) и на интересы службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК РФ), где соответствующие интересы службы выступают видовыми объектами.

Здравомыслов Б.В. под интересами государственной службы предлагает понимать «деятельность управленческих систем, ведомств, органов, в которых осуществляется государственная служба». Они охватывают как в целом интересы нормальной деятельности органов власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, так и задачи и функции, возложенные на отдельные структурные звенья органов власти и управления, включая администрацию (аппарат управления) организаций, предприятий и учреждений¹⁹.

«Интересы государственной службы, - считает Ю.И. Ляпунов, - состоят в безупречно точном исполнении должностными лицами положений Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, в надлежащей, соответствующей предписаниям и требованиям других российских законов, деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Нарушение этих интересов приводит к грубому ограничению или ущемлению конституционного правового статуса граждан»²⁰.

По мнению Волженкина Б.В., «интересы государственной и муниципальной службы заключаются, прежде всего, в четком, полном и своевременном выполнении задач публичного управления, стоящих соответственно перед каждым государственным органом и органом местного самоуправления»²¹.

Приведенные формулировки интересов государственной и муниципальной службы аналогичны, но, на наш взгляд, не являются бесспорными. Так, Б.В. Здравомыслов и Б.В. Волженкин в своих определениях интересов службы акцент делают на исполнении органами государственной власти (местного самоуправления) задач публичного управления, это, безусловно, верно, но при установлении ответственности конкретного служащего трудно выявить взаимосвязь между допущенным им правонарушением и выполнением функций органом публичной власти в целом. В целом это оправданно, так как от качества служебной деятельности отдельных сотрудников во многом зависит реализация задач, возложенных на орган государственной власти или местного самоуправления.

Сущность интересов государственной и муниципальной службы как объекта уголовно-правовой охраны, по нашему мнению, можно установить, определив: а) социальное предназначение института государственной (муниципальной) службы; б) основные обязанности государственного (муниципального) служащего; в) обязанности по конкретной должности государственной (муниципальной) службы.

Соответственно исходя из социального предназначения интересы государственной службы состоят в решении задач обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу в целом и каждому гражданину в отдельности.

Определение содержания государственной службы будет неполным без рассмотрения понятия должности государственной службы. В ст. 8 Закона о системе госслужбы определено, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации²². Должность государственной службы заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.

Правовой статус должности государственной службы содержит перечень видов работ (функций) по данной должности с указанием конкретного круга обязанностей. Он устанавливается подзаконными и локальными нормативными актами, главным образом положениями и должностными инструкциями. От качества осуществления функций по государственной должности отдельными служащими зависит эффективность деятельности государственного органа. Именно точное исполнение служащим обязанностей по должности государственной службы и составляет суть интересов государственной службы в конкретном государственном органе или учреждении.

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Эти положения определяют особенности муниципальной службы, с одной стороны, как института гражданского общества, с другой - института публичной власти, природа которых проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления.

Следовательно, задачами муниципальной службы являются: 1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; 2) обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения; 3) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; 4) защита прав и законных интересов муниципального образования²³. Реализация этих задач на практике и представляет собой интересы муниципальной службы, вытекающие из ее социального предназначения.

Общим признаком, объединяющим интересы государственной и муниципальной службы, является принадлежность этих социально-правовых институтов к публичной службе, которая призвана обеспечить функционирование власти и социальное управление в обществе по достижению публичной властью единых общественно полезных целей. Кроме того, однородность интересов государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них сходных функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального, а также обеспечением реализации юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц и органов публичной власти в целом.

Следовательно, под интересами службы в органах государственной власти и органах местного самоуправления следует понимать должное исполнение государственными и муниципальными служащими своих функций по занимаемой должности в конкретной структуре власти, обеспечивающее соответствующую Конституции РФ и иным законам компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления по реализации задач публичной власти.

В последние годы, в связи с включением в УК РФ гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях», доктрина уголовного права разработала понятие интересов службы в указанных организациях. Наиболее полное и точное его определение дано, на наш взгляд, Волженкиным Б.В.: «Интересы службы в данном случае заключаются в правильном и четком функционировании аппаратов управления этих организаций, в надлежащем исполнении управленческими работниками своих функций в соответствии с задачами и на благо организаций, но не в ущерб законным интересам граждан, других организаций, общества и государства в целом»²⁴. Вместе с тем данная формулировка требует уточнения. Это обусловлено тем, что автор интересы службы в коммерческих и иных организациях связывает с надлежащим исполнением своих функций исключительно управленческими работниками, хотя это понятие значительно шире и охватывает добросовестную деятельность всех служащих конкретной структуры. При этом субъектами преступлений, предусмотренных гл. 23 УК РФ, действительно, согласно прим. 1 к ст. 201 УК РФ могут быть только лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации. В то же время и другие служащие могут также совершать преступления против интересов службы в этих структурах, но привлекаться к уголовной ответственности они будут по иным статьям УК РФ, например за хищение с использованием служебного положения.

Основанные на положениях Конституции РФ и иных законодательных актов задачи конкретных органов управления коммерческой или иной организации и полномочия их руководителей определяются учредительными документами этих организаций. Общие обязанности служащих установлены в ст. 21 Трудового кодекса РФ. К ним относятся: добросовестное исполнение своих трудовых обязанностей, возложенных трудовым договором; соблюдение правил внутреннего трудового распорядка организации и трудовой дисциплины; выполнение установленных норм труда; соблюдение требований по охране труда и обеспечению безопасности труда; бережное отношение к имуществу работодателя и других работников; незамедлительное сообщение работодателю либо непосредственному руководителю о возникновении ситуации, представляющей угрозу жизни и здоровью людей, сохранности имущества работодателя. Эти обязанности конкретизируются в правилах внутреннего трудового распорядка, в трудовом договоре, где определяются режим рабочего времени, выполнение трудовой функции в условиях соблюдения определенных правил, диктуемых спецификой деятельности конкретной организации. Под трудовой функцией в соответствии со ст. 15 ТК РФ понимается работа по определенной специальности, квалификации или должности²⁵.

Трудовые функции служащих в рассматриваемых структурах устанавливаются положениями трудового договора. Договор между служащим и работодателем определяет объем прав и обязанностей сторон. В своей совокупности эти конкретные правомочия и обязанности служащего являются юридической формой осуществления им своей трудовой (служебной) функции. Наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации - обязательное условие трудового договора, ими определяется круг обязанностей служащего. Должность - это установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющий место и роль служащего в той или иной организации, а также его ответственность за их реализацию. Работодатель не вправе требовать выполнения работ, не обусловленных трудовым договором.

Функции также содержатся в тарифно-квалификационных справочниках, которые представляют собой систематизированные перечни работ и профессий²⁶. В них сформулированы необходимые квалификационные характеристики и требования, которым должны соответствовать служащие, выполняющие различные по содержанию, степени сложности и профилю работы, в отношении навыков, профессиональных знаний, приемов труда и т.д. Добросовестное исполнение служащим трудовых функций обеспечивает нормальную деятельность организации, т.е. интересы службы в коммерческой или иной организации.

Поэтому представляется возможным сформулировать следующее определение: под интересами службы в коммерческих и иных организациях понимают надлежащее исполнение их служащими своих должностных функций, обеспечивающих реализацию установленных нормативными правовыми актами и учредительными документами общественно полезных целей и задач организации²⁷.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить, что в широком социальном плане интересы службы тесно связаны с оптимальной организацией и эффективным функционированием всех видов службы, надлежащим выполнением служащими возложенных на них задач и функций по осуществлению властных и управленческих полномочий во всех сферах общественной и государственной деятельности, тем самым являются для граждан страны важнейшими социально значимыми интересами. Все общество в целом и отдельные его члены объективно заинтересованы в том, чтобы вся система управления, обеспечиваемая институтом службы, отвечала прогрессивным целям общественного развития. В этом проявляется публичный характер интересов службы в любой социальной структуре. В органах государственной власти или местного самоуправления интересы службы связаны с эффективным государственным (муниципальным) управлением, в коммерческих и иных организациях - с реализацией общественно полезных целей и задач, определенных в учредительных документах этих организаций.

В более узком смысле интересы службы состоят в обеспечении нормального функционирования самих государственных и иных социальных структур, что достигается добросовестным исполнением служащими возложенных на них обязанностей. Такой подход признается и сложившейся судебной практикой: «Интересы службы, служебный долг, вопреки которым должностное лицо использует свои служебные полномочия, определяются объемом обязанностей лица, вытекающих из соответствующих нормативных актов и трудового договора с государственными или иными предприятиями и организациями, деятельность которых не противоречит действующему законодательству».

Таким образом, на наш взгляд, в общем понимании интересы службы представляют собой надлежащее исполнение служащими государственных и иных социальных структур своих должностных функций, обеспечивающих реализацию установленных нормативными правовыми актами и учредительными документами общественно полезных целей и задач организации.

Как мы видим, интересы службы в гл. 30 и 23 УК РФ выступают в качестве видового объекта преступлений, в остальных случаях как дополнительный или факультативный объекты.

Понимая всю сложность такого решения с позиции юридической техники, представляется возможным создание в УК РФ самостоятельного раздела «Преступления против интересов службы», объединяющего преступления против интересов различных видов службы. Родовым объектом этой группы преступных посягательств были общественные отношения, обеспечивающие интересы службы в целом, или, иными словами, надлежащее исполнение служащими государственных и иных социальных структур своих должностных функций, обеспечивающих реализацию установленных нормативными правовыми актами и учредительными документами общественно полезных целей и задач организации. В указанный раздел могли бы войти главы: «Преступления против гражданской публичной службы», «Преступления против военной службы», «Преступления против правоохранительной службы», «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях».

Указанные новеллы, с нашей точки зрения, соответствовали бы современному научному и законодательному подходу к реформированию служебной деятельности в стране, обеспечили бы более надежную уголовно-правовую охрану интересов службы.