Реформы государственного аппарата Петра I. курсовая работа. Курсовая работа по дисциплине История государственного управления России На тему Реформы государственного аппарата Петра I
 Скачать 361 Kb.
|
|
Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Вятский государственный университет Социально-экономический факультет Курсовая работа по дисциплине «История государственного управления России» На тему «Реформы государственного аппарата Петра I» Выполнила студент группы ГМУ-21 Бусыгина Дарья Проверил К.и.н., доцент Конышев Денис Николаевич Киров, 2008 год План Введение Основа реформаторской деятельности Петра I. Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления. Сенат. Коллегии. III. Преобразование местного управления и создание органов городского самоуправления. Губернская реформа. Реформа городского управления. IV. Создание новой системы государственной службы. Табель о рангах. Устав о престолонаследии. V. Итоги и последствия петровских реформ. Заключение Список литературы Приложения Введение Правление Петра I – самый сложный с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. Большинство исследователей и тех, кто писал либо размышлял о Петре I и его реформах, по-разному оценивая значение петровских преобразований, обращали внимание как на сложность самой эпохи конца XVII – начала XVIII в., так и на неоднозначность и противоречивость фигуры преобразователя. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие – беспощадным тираном и антихристом, «прячущим в немецких башмачках свои коровьи ноги». Однако, несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. При этом если одни авторы резко противопоставляли петербургский период московскому, императорский – царскому и считали, что реформы Петра I нарушили естественный ход развития России, решительно разорвав со старыми традиционными ценностями и институтами, то другие, напротив, были убеждены, что петровские реформы проводились не на пустом месте, были исторически подготовлены. Если одни историки идеализировали петровские реформы (С.М. Соловьев), то другие (В.О. Ключевский) отнеслись к ним весьма критически и ставили вопрос о цене петровских преобразований. Цель моей работы – проработав многие научные источники, найти «золотую середину» в оценке реформ Петра Великого, почерпнуть опыт прошлого для моей будущей специальности, ибо, на мой взгляд, развитие мира циклично и обществу обязательно пригодятся знания предков. Объектом моего исследования является сфера государственного управления конца XVII – начала XVIII в., все процессы и явления в ней происходящие. Предмет исследования – реформы государственного аппарата (Приложение 3), их сущность, механизмы функционирования, субъекты, объекты и общество в той мере, в которой они повлияли на него. Основа реформаторской деятельности Петра I. Нельзя полагать, что противоречия петровской модернизации России, связанные с особенностями и характером производимых заимствований, не должны приводить нас к ошибочной мысли о несамостоятельности и тем более подражательности государственных взглядов и государственной политики Петра I. Можно утверждать, что в своей преобразовательской деятельности Петр I опирался не только на заимствованный опыт и те знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, но и на собственные представления о правильном, с его точки зрения, устройстве государства. Его модель идеального («регулярного», или «правомерного») государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе хорошо продуманных законов и только с помощью рационально устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под контроль закона и свободной от произвола чиновников. Основными здесь были две фундаментальные идеи, которые Петр I со свойственным ему упорством, невзирая на средства, стремился привить русскому обществу: 1) идея общего блага как основная цель государственного управления и законодательства; 2) идея важности исполнения законов и наказанийза их неисполнение. Эти идеи охватывали все петровские преобразования, они лежалиоснове каждого из царских указов. С точки зрения практической реализации модель «регулярного» государства нашла воплощение в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государственной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения в России государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему борьбы против коррупции и приказной волокиты. Возможность создания в России современной системы государственного управления Петр I связывал с европеизацией России как сознательном заимствовании европейских ценностей и адаптации их к условиям России. Если европеизация государственных и общественных отношений выступала важнейшим средством всехпроводимых Петром I преобразований, то основным принципомего государственной политики был принцип пользы,государственной выгоды. Ко всем государственным делам Петр I подходил сугубо прагматически с точки зрения государственного блага. В утверждаемой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и догмами. Государство, ставшее в эпоху петровских преобразований предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и, в конечном счете, как новая основа российской идентичности. Петр I стремился регламентировать все стороны жизни с помощью писаного законодательства, которому он придавал исключительное значение в управлении государственными делами. При этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным. Он относился к государственным учреждениям как к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства, законам придавал значение воинских уставов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определявшего работу всех без исключения государственных учреждений при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т. е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и военные, должны были принимать присягу при занятии государственной должности. Петр I вообще был убежден, что только воинская дисциплина способна воспитать уважение к порядку, трудолюбие, сознательность и христианскую нравственность. При нем был создан настоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивающихся в частную и личную жизнь. Законы также реализовывались только через систему бюрократических учреждений. Тем самым государство приобретало военно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер. Одной из главных задач государственных реформ Петра I и составной частью его модели «регулярного» государства являлся переход от традиционной модели управления к рациональной, в процессе которого в России должна была сформироваться современная рациональная бюрократия. Основным достоинством такой организации является ее предсказуемость и эффективность, что обеспечивается четким распределение функций и полномочий между служащими аппарата. Чиновник здесь формально лично свободен, поскольку подчиняется только служебному долгу. Чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична, так как их полномочия зафиксированы в служебных инструкциях. Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них можно выделить: 1) институционализацию управления, выразившуюся в широком распространении и внедрении в России принципов западноевропейского камерализма; 2) повышение эффективности управления, что достигалось за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации; 3) должны были измениться и принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернии). Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки государственного аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России явления. Получившая широкое распространение в Европе в XVI—XVII вв. камералистика1 и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления, камерализм заключая в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, среди которых обычно выделяют: 1) функциональность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалования чиновников. II. Перестройка системы высших и центральных органов государственного управлениям (Приложение 2). Академик М. М. Богословский был непревзойденным знатоком петровской эпохи. Вот что он пишет: «Реформа вступила с обычаем в решительную и беспощадную борьбу; но одною разрушительную деятельностью она ограничиться, разумеется, не могла. Уничтожая основание, на котором держался и которым определялся весь порядок государственной и частной жизни, реформатор должен был строить и определять этот порядок вновь. Сдвинутые со своего векового обычного фундамента государственные и частные отношения стали нуждаться в законодательной норме как в опоре для своего дальнейшего существования». В годы правления Петра I, т.е. на протяжении сравнительно небольшого исторического отрезка времени, действовали, сменяя друг друга, три различные административные модели: приказная (1682 - 1709), централизовавшая все нити управления в столице; губернская (1710 - 1718), распределившая управление по восьми территориальным центрам, и коллежская (1719 - 1725), вновь собравшая управление в центральных учреждениях, но уже на другом уровне2. Изучение влияния этих изменений на состав и численность бюрократии имеет важное значение для понимания особенностей развития российской государственности. Одним из наиболее заметных результатов административных преобразований первой четверти XVIII века было значительное увеличение числа учреждений, особенно местных. Сенат. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII века она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало, как правило, 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел. Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени)3. В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской думе – Правительствующий Сенат. Учрежденный перед отъездом Петра I в Прутский поход вместо упраздненной Консилии министров первоначально как временный правительственный орган, указы которого Петр I повелевал исполнять так же беспрекословно, как решения самого царя, Сенат со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством. Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…»4. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Позже, с 1718 года, когда Сенат стал постоянным учреждением, в нем стали заседать все президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре выяснились неудобства такого положения дел. Будучи высшим административным органом в государстве, Сенат должен был контролировать деятельность коллегий, однако в действительности делать этого не мог, поскольку членами его состояли президенты этих же коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»). Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, заменены специально назначаемыми, независимыми по отношении к коллегиям лицами (право заседать в Сенате было оставлена лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранным дел и временно — Берг-Коллегии). В своей основной деятельности Правительствующий сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве. Вместе с тем положение Сената в системе государственного управления существенным образом отличалось от той роли, которую играла в Московском государстве Боярская дума. В отличие от Думы, являвшейся сословным органом и делившей власти с царем, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и были ему подконтрольны. Не допуская даже мысли о самостоятельности Сената, Петр I стремился всемерно контролировать его деятельность. Первоначально за Сенатом смотрел генерал-ревизор (должность учреждена в 1715 г.), позже для этого назначались штаб-офицеры гвардии (1721 г.). Они дежурили в Сенате и следили как за ускорением прохождения дел в канцелярии, так и за соблюдением порядка в заседаниях высшего государственного органа. Спорными представляются утверждения о наделении Сената законодательными функциями. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал так называемые «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором в 1721 г. и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью. Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (по понедельникам, средам, пятницам). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими). Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в коллегиях и поэтому определялись одним Генеральным регламентом. При Сенате также состояли генерал-рекетмейстер, герольдмейстер, генерал-прокурор и обер-фискал. Учреждение этих должностей имело принципиальное значение для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (должность введена в 1720 г. ради «приема челобитен») должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату: «Какие челобитные поданы будут рекетмейстеру за неправый суд коллегий и канцелярий, которые к коллегиям не подчинены: то ему, рекетмейстеру, оные приняв, по них доносить нам, и когда те челобитные подписаны будут от нас, дабы о том розыскать; буде же такие челобитные будут подавать ему в отлучках наших, то предлагать ему сенату, и по оным те дела брать ему, и росписав все пунктами, дабы что в одном пункте есть, уже, бы в другом не упоминалось (понеже во всяком деле челобитчиковом бывают разные дела), и, сделав выписку так, как в его должности написано, к решению предлагать, и в сенате розыскивать; и когда придет до сентенции, тогда учинить присягу пред богом в правосудии, и как оная учинена будет, решить самою истиною по регламентам, по присяге, по злобе не посягая, и по дружбе и свойству не маня; а кто сие преступит, и о том чинить генерал-прокурору по должности его»5. В обязанность генерал-рекетмейстера вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основной обязанностью герольдмейстера (1722 г.) был сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина. Он же должен был следить за тем, чтобы более одной трети из каждой дворянской фамилии не находились на гражданской службе (дабы землей не оскудеть). Первым законодательным актом о прокуратуре был Указ от 12 января 1722 года: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А Указом от 18 января 1722 г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Должность генерал-прокурора Сената былапризвана, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управления (быть «оком государевым») и осуществлять контроль над деятельностью Сената («смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил»). Не доверяя сенаторам и не надеясь на их добросовестность в решении дел государственной важности, Петр I этим актом, по сути, устанавливал своего рода двойной контроль («контроль над контролем»), ставя Сенат, являвшийся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за их исполнением. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, чтобы «в судах и расправе правильно и нелицемерно поступали», осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии. Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петровской административной реформы стало создание в России действенной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и блюсти государственные интересы. Параллельно с институтом прокуратуры создавалась разветвленная система тайного надзора за деятельностью государственной администрации в виде учреждаемых на всех уровнях управления должностей фискалов. Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях – четыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе – по одному или два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. Основной принцип определения компетенции фискалов — «взыскание всех безгласных дел». В их обязанности входило тайно проведывать о нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и докладывать обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государственной политики. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях — провинциал-фискалы, в монастырях — инквизиторы. Специальный царский указ обязывал священников нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в их исповеди имелась та или иная «крамола», угрожающая интересам государства. Коллегии. В 1718 – 1720 гг. были учреждены новые органы центрального управления, получившие названия коллегий. Построенные по западноевропейским образцам, они заменили собой старые приказы. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее пригодным для условий России. Для организации новых учреждений из-за границы специально выписывали опытных специалистов-практиков, хорошо знакомых с канцелярской работой и особенностями коллегиального устройства («в правостах искусных»). Как правило, в каждой коллегии из иностранцев назначались по одному советнику или асессору, по одному секретарю или шрейберу (писарю). Однако, на высшие руководящие посты в коллегиях (президенты коллегий) Петр I стремился назначить только русских людей; иностранцы обычно выше вице-президентов не поднимались. Учреждая коллегии Петр I исходил из мысли, что «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее». Преимущество коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел («одна голова – хорошо, две – лучше»). Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов»было создано 10 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Военная, Адмиралтейская (морская), Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур. В Компетенцию Коллегии иностранных дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят». Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях. Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате. Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль над использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату. На Военную коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция. Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служителями, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями». В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь. Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции. Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль над государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами. В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях. В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчинным делам. Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод,который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией. Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. Кроме того, существовал Главный магистрат, осуществлявший городское управление. Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им свои указы, а местные органы управления были ниже коллегий и повиновались им. Не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (военная и морская были самостоятельнее прочих). Каждая коллегия состояла, как и приказ XVII в., из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров и двух секретарей, которые были начальниками канцелярии. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов. Президент коллегии назначался царем, вице-президент – Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Заседания проводились каждый день (за исключением праздников и воскресенья) с 6 или 8 часов утра. В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Деятельность каждого учреждения регулировалась соответствующими уставами, указами, регламентами, реестрами и узаконениями иных типов. 28 февраля 1720 года на свет появился Генеральный регламент, увенчавший собой гигантскую бюрократическую пирамиду, возведенную неутомимым преобразователем. Генеральный регламент представлял собой свод правил, обязательный для всех гражданских чиновников России, и устанавливал порядок делопроизводства и взаимоотношений учреждений с Сенатом, местными органами власти, а также их взаимоотношений друг с другом. Генеральный регламент состоял из Введения и 56 глав. Первая глава регламента содержала в себе положение о коллегиях: «Его царское величество, всемилостивейший государь, по примерам других христианских областей, всемилостивейшее намерение воспринять изволил, ради порядочного управления государственных своих дел, и исправного исчисления приходов, и поправления полезной юстиции и полиции, ради возможного охранения своих верных подданных, и содержания своих морских и сухопутных войск в добром состоянии, тако ж коммерции, художеств и мануфактур, и доброго учреждения пошлин и прочих государственных нужд, следующие к тому потребные и надлежащие государственные коллегии учредить. А именно: Иностранных дел, Камор, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур коллегии». Хотя указ о коллегиях был издан еще в 1717 г., положения его дублируются в Генеральном Регламенте 1720 года, таким образом, государь унифицировал изданные ранее уставы и указы свои. Всматриваясь в различия между коллегиями и старыми приказами, мы видим, что система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила того смешения личного начала с коллегиальным, которое лежало в основании прежнего центрального управления. Как в приказах при их коллегиальной форме личное начало выражалось деятельностью властного председателя, так и в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали коллегиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли иногда коллегиальную деятельность единоличной. В январе 1721 года издан регламент Духовной коллегии, подготовленной Феофаном Прокоповичем исправленный и дополненный царем; регламент был издан при таком манифесте: «Между многими, по долгу богоданные нам власти, попечениями о исправлении народа нашего и прочих подданных нам государств, посмотря и на духовный чин и видя в нем много нестроения и великую в делах его скудость, не суетный по совести нашей возымели мы страх, да не явимся неблагодарны вышнему, аще толикая от него получив благопоспешества в исправлении как воинского, так и гражданского чина, пренебрежем исправление чина духовного. И когда нелицемерный он, судия, воспросит от нас ответа о толиком нам от него врученном приставлении, да не будем безответны. Того ради образом прежних как в Ветхом, так и в Новом завете благочестивых царей, восприяв попечение о исправлении чина духовного, не видя лучшего к тому способа, паче соборного правительства, уставляем Духовную коллегию, т. е. духовное соборное правительство, которое, по следующим зде регламенте, имеет всякие: духовные дела управлять». В первой части регламента излагаются причины учреждения коллегии: 1) коллегиальное правление способнее для исследования истины, чем единоличное; 2) приговор соборный имеет более силы, чем приговор одного лица; 3) дела скорее решаются; 4) нет места пристрастию, коварству, лихоимному суду; 5) коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; 6) от соборного правления нельзя опасаться отечеству мятежей и смущения, какие происходят от единого правителя духовного, ибо простой народ не ведает, как различается власть духовная от самодержавной, но, великою высочайшего пастыря честию и славою удивленный, помышляет, что такой правитель есть второй государь, самодержцу равносильный или еще и больше его, и что духовный чин есть другое и лучшее государство. Во второй части регламента излагаются дела, подлежащие Духовной коллегии: ей вменено в обязанность: истребить все существующие суеверия; для распространения сведений о законе божием сочинить три книги: «О догматах веры», «О должностях всякого чина», собрание проповедей «Св. отец о догматах и должностях». Епископы обязаны иметь в своих домах школы для приготовления священников, не высоко мыслить о своей чести. Для укрощения весьма жестокой епископов славы запрещено водить их под руки, пока здоровы, кланяться им в землю. «Оные поклонники самохотно и нахально стелются на землю да лукаво, чтоб степень исходатайствовать себе не по достоинству, чтоб неистовство и воровство свое покрыть». В главе о домах училищных, учителях, учениках и церковных проповедниках регламент говорит: «Дурно многие говорят, что учение порождает ереси: наши русские раскольники не от грубости ли и невежества так жестоко взбесновались? Если посмотрим чрез историю, как чрез зрительную трубу, на мимошедшие века, то увидим все худшее в темных, а не в светлых учением временах». Регламент определил и круг предметов, долженствующих преподаваться в духовных училищах. Рекомендовалась коллегиальная форма церковного управления как наиболее удобная. Сформированный на этой основе Синод состоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев). Все они при вступлении в должность должны были принести присягу на верность императору. Должности в Синоде были такими же, как и в коллегиях: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора. Президентом Духовной коллегии, или Синода, был назначен Стефан, митрополит рязанский; за ним по старшинству следовали члены: Феодосий (Яновский) — архиепископ новгородский, Феофан — архиепископ псковский, Петр — архимандрит симоновский, Леонид — архимандрит петровский, Филофей — архимандрит донской, греческий священник Анастасий Кондоиди, Иоанн — протопоп троицкий, Петр — протопоп петропавловский, иеромонах Варлаам Овсянников. |